小型農(nóng)田水利設(shè)施治理模式比較分析

于練中

摘要 小型農(nóng)田水利工程是國(guó)家糧食安全和社會(huì)穩(wěn)定的重要保證。同時(shí)小型農(nóng)田水利工程治理制度是農(nóng)村公共物品治理制度中的重要制度，它體現(xiàn)著農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)組織的成熟、組織合作等地區(qū)經(jīng)濟(jì)與政治的互動(dòng)狀態(tài)，同時(shí)也體現(xiàn)了用水戶(hù)參與農(nóng)村公共物品治理的能力。本文分析了小型農(nóng)田水利設(shè)施治理模式，提出了完善小型農(nóng)田水利設(shè)施治理的對(duì)策，以發(fā)揮現(xiàn)有水利設(shè)施的作用，保障糧食供應(yīng)，促進(jìn)社會(huì)安定、平穩(wěn)發(fā)展。

關(guān)鍵詞 小型農(nóng)田水利；治理模式；水利設(shè)施

中圖分類(lèi)號(hào) S27 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-5739（2017）10-0174-02

隨著經(jīng)濟(jì)及技術(shù)的發(fā)展，國(guó)內(nèi)外學(xué)者做了諸多研究，在小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革等方面做出了很大的貢獻(xiàn)，建立了小型農(nóng)田治理績(jī)效模式，對(duì)小型農(nóng)田水利設(shè)施的治理績(jī)效評(píng)價(jià)也做了深度的研究。各縣市積極落實(shí)水利部關(guān)于推進(jìn)水務(wù)管理體制改革的部署，推動(dòng)水利事業(yè)快速發(fā)展。一是實(shí)行了水務(wù)一體化管理，市水行政主管部門(mén)職能包括從源水管理到供水、污水處理等[1-2]，全面實(shí)現(xiàn)了水資源的統(tǒng)一管理。二是對(duì)下屬單位重新進(jìn)行機(jī)構(gòu)與職能配置，成立了農(nóng)水分局、流域分局與水權(quán)分局等。當(dāng)前的研究仍存在不足，在基本的理論知識(shí)之上還要根據(jù)各地的實(shí)際情況進(jìn)行建設(shè)，對(duì)于政策性?xún)?nèi)容還要適時(shí)地進(jìn)行調(diào)整；在影響農(nóng)戶(hù)參與的因素分析中發(fā)現(xiàn)，政策因素上的不足會(huì)導(dǎo)致農(nóng)戶(hù)參與意愿下降，除此之外還有農(nóng)戶(hù)的思想認(rèn)識(shí)不到位。本文通過(guò)對(duì)4種水利治理模式的比較分析，得出適合發(fā)展4種模式的情況，以期為水利建設(shè)提供科學(xué)參考。

1 小型農(nóng)田水利設(shè)施治理模式及運(yùn)行分析

1.1 小型農(nóng)田水利設(shè)施私人治理模式

如圖1所示，私人治理模式是設(shè)施所服務(wù)的土地所有者或經(jīng)營(yíng)者為了實(shí)現(xiàn)自己的經(jīng)濟(jì)利益獨(dú)立做出關(guān)于小型農(nóng)田水利設(shè)施的建設(shè)、管理以及維護(hù)的決策，并且投入資金和勞動(dòng)力，單獨(dú)經(jīng)營(yíng)，產(chǎn)權(quán)明確，以家庭為單位。由于私人投勞出資、自行管理的原因，這些水利設(shè)施往往是因地制宜的田間地頭微工程，直接為所有者自己的農(nóng)田服務(wù)，進(jìn)行排澇灌溉，因而設(shè)施所有者的收益基本相當(dāng)于設(shè)施所帶來(lái)的收益。

因此，在土地所有權(quán)或使用權(quán)較長(zhǎng)以及土地分散、水利設(shè)施建設(shè)相對(duì)容易、投入較少的情況適宜于私人治理模式；部分經(jīng)濟(jì)效益較好的水利設(shè)施可通過(guò)其他形式（拍賣(mài)等）轉(zhuǎn)化為私人物品進(jìn)行私人治理[3]。

1.2 小型農(nóng)田水利設(shè)施集權(quán)治理模式

如圖2所示，集權(quán)治理模式是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，以公社（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）為單位，由水利主管單位按照行政邊界劃分的集體組織統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的治理模式，是由政府扶持、農(nóng)民出工投勞共同興建而成。建成的水利設(shè)施歸集體所有，實(shí)行集體統(tǒng)一的建設(shè)、管理和維護(hù)，水利設(shè)施的治理決策由政府行政主管部門(mén)或單一權(quán)力中心自上而下給出[1，4]。由于這種集體管理方式一方面需要考慮調(diào)節(jié)各用水戶(hù)之間的用水矛盾，另一方面由于信息的不完整性也會(huì)造成決策者的決策與當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況不符。

因此，對(duì)于一些公共的水利設(shè)施，由于其設(shè)施的公共性，對(duì)個(gè)體而言缺乏直接的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、投入相對(duì)較大、整體來(lái)說(shuō)還有一定經(jīng)濟(jì)效益、需要政府大力扶持的水利設(shè)施就只能由政府或集體治理[5]，使用集權(quán)治理的方式。

1.3 小型農(nóng)田水利設(shè)施用水戶(hù)參與合作治理模式

如圖3所示，小型農(nóng)田水利設(shè)施參與式治理模式是以村集體為單位，在政府政策的宏觀調(diào)控和公共財(cái)政的扶持下，按照水文邊界把原集體經(jīng)濟(jì)組織和水利主管部門(mén)對(duì)水利工程設(shè)施的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)移交給水利工程服務(wù)區(qū)域內(nèi)的用水農(nóng)戶(hù)[6]，使全體用水戶(hù)組成多個(gè)合作組織，由他們對(duì)水利設(shè)施進(jìn)行管理和維護(hù)，實(shí)行的是自上而下的治理。用水戶(hù)參與式治理模式的實(shí)質(zhì)是把小型農(nóng)田水利設(shè)施治理的權(quán)利自上而下轉(zhuǎn)移。

由于需要用水戶(hù)自行管理和維護(hù)，因而參與治理模式需要用水戶(hù)具有較強(qiáng)的參與意識(shí)和自我管理意識(shí)，如缺乏這些意識(shí)，那么這種治理模式會(huì)較難推行[1]。由于大部分的小型農(nóng)田水利工程屬于公共池塘資源，適用于具有一定經(jīng)濟(jì)效益的小型農(nóng)田水利工程。該模式呈現(xiàn)的是發(fā)展趨勢(shì)，但需激發(fā)用水戶(hù)的參與意識(shí)并得到政府的大力支持。

1.4 小型農(nóng)田水利設(shè)施自主治理模式

如圖4所示，自主治理模式是以農(nóng)戶(hù)為單元，由農(nóng)戶(hù)自主組織自下而上進(jìn)行民主決策的多中心治理模式，該模式重在強(qiáng)調(diào)用水農(nóng)戶(hù)參與自治的發(fā)展導(dǎo)向、強(qiáng)調(diào)管理權(quán)力的下放、把市場(chǎng)機(jī)制引入灌區(qū)管理，以提高灌溉效率，強(qiáng)調(diào)灌區(qū)的經(jīng)濟(jì)自立和設(shè)施的可持續(xù)利用，促進(jìn)灌溉區(qū)的公平發(fā)展與社會(huì)和諧。該模式可以通過(guò)股份合作等方式與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系起來(lái)，即對(duì)設(shè)施進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估，然后將股份分給企業(yè)的內(nèi)部職工和用水戶(hù)。自主治理的組織機(jī)構(gòu)是農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)，是具有法人地位的社會(huì)團(tuán)體，依照國(guó)家法律、法規(guī)及協(xié)會(huì)章程運(yùn)作，對(duì)所管理的水利設(shè)施、財(cái)產(chǎn)和灌溉服務(wù)負(fù)民事責(zé)任，并接受水利部門(mén)的監(jiān)督，受?chē)?guó)家政策的調(diào)控，并接受有關(guān)部門(mén)的專(zhuān)業(yè)性的服務(wù)。協(xié)會(huì)的成員由用水戶(hù)組成，以民主選舉的方式選出協(xié)會(huì)的代表以及協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)。由協(xié)會(huì)成員共同管理、維護(hù)水利設(shè)施，決策由全體用水戶(hù)民主決定，且水利設(shè)施的使用權(quán)長(zhǎng)期為協(xié)會(huì)所有。

2 完善小型農(nóng)田水利設(shè)施治理的對(duì)策

2.1 完善并穩(wěn)定小型農(nóng)田水利設(shè)施供給的投入機(jī)制

適當(dāng)?shù)卦黾迂?cái)政在小型農(nóng)田水利設(shè)施方面的財(cái)政支出，將對(duì)小型農(nóng)田水利設(shè)施的投入納入政府公共財(cái)政支出項(xiàng)目；增加農(nóng)民在糧食生產(chǎn)、水利設(shè)施建設(shè)方面的補(bǔ)貼，通過(guò)財(cái)政支持提高用水戶(hù)的積極性，充分利用水利設(shè)施；根據(jù)不同地區(qū)的實(shí)際情況、農(nóng)戶(hù)對(duì)設(shè)施的需求進(jìn)行投資，因地制宜，提高農(nóng)戶(hù)的參與積極性，提高資源利用率；政府也要引導(dǎo)社會(huì)資金的投入，如慈善機(jī)構(gòu)、紅十字會(huì)等的資金支持以及企業(yè)對(duì)設(shè)施的投入；將設(shè)施的資金投入、維護(hù)、管理及完成情況納入政府考核的項(xiàng)目[7]。

2.2 加強(qiáng)對(duì)小型農(nóng)田水利設(shè)施的管理

政府有關(guān)部門(mén)應(yīng)該及時(shí)了解地方用水信息及設(shè)施信息，所做決策應(yīng)該與當(dāng)?shù)貙?shí)際相結(jié)合，降低決策成本，明確產(chǎn)權(quán)，實(shí)現(xiàn)管理、維護(hù)權(quán)利的下放；適當(dāng)調(diào)節(jié)水費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，促使水資源合理利用，減少水污染，確保設(shè)施的可持續(xù)性；增強(qiáng)政府的監(jiān)督力度，將內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合，保證用戶(hù)會(huì)協(xié)會(huì)的運(yùn)作更加合理、科學(xué)；加強(qiáng)對(duì)水利設(shè)施重要性的宣傳教育，提高農(nóng)戶(hù)對(duì)小型農(nóng)田水利設(shè)施在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、糧食安全以及社會(huì)穩(wěn)定中重要作用的認(rèn)識(shí)，提高農(nóng)戶(hù)參與治理的積極性；加強(qiáng)對(duì)設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)行管理，發(fā)展可持續(xù)經(jīng)濟(jì)；加強(qiáng)對(duì)設(shè)施周邊環(huán)境的管理及保護(hù)。

2.3 提高管理服務(wù)人員的專(zhuān)業(yè)水平

政府水利部門(mén)應(yīng)該為農(nóng)戶(hù)提供小型水利設(shè)施建設(shè)、管理和維護(hù)的技術(shù)幫助和支持，提高農(nóng)戶(hù)在設(shè)施使用上的科學(xué)性，提高管理人員的管理能力、專(zhuān)業(yè)知識(shí)水平，增強(qiáng)管理人員的服務(wù)能力，減少設(shè)施浪費(fèi)的情況；通過(guò)加強(qiáng)教育提升用水戶(hù)的專(zhuān)業(yè)化水平和專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)，同時(shí)也加強(qiáng)對(duì)用水戶(hù)的思想教育，提高用水戶(hù)參與管理服務(wù)的專(zhuān)業(yè)性和積極性；同時(shí)要發(fā)展科技，提高用水和管理的科學(xué)性。

2.4 建立健全相關(guān)制度法規(guī)

制定相關(guān)政策法規(guī)，規(guī)范各種水利設(shè)施的使用、相關(guān)部門(mén)的監(jiān)督；落實(shí)農(nóng)戶(hù)自主管理機(jī)制，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步對(duì)這些政策法規(guī)進(jìn)行調(diào)整，從制度法規(guī)方面保護(hù)農(nóng)戶(hù)利益；從制度方面規(guī)范節(jié)水灌溉工程，從設(shè)施的規(guī)劃、投入、建設(shè)、管理到維護(hù)等一系列過(guò)程做到規(guī)范化、專(zhuān)業(yè)化；建立健全對(duì)水資源可持續(xù)利用、水資源保護(hù)以及對(duì)水污染防治的相關(guān)政策法規(guī)，以法規(guī)的形式保證水資源的合理利用，提高利用率[8-9]。

3 結(jié)語(yǔ)

農(nóng)田水利工程是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程最重要的部分之一，而小型農(nóng)田水利工程是農(nóng)田水利工程的重要組成部分。小型農(nóng)田水利工程是國(guó)家糧食安全和社會(huì)穩(wěn)定的重要保證。同時(shí)小型農(nóng)田水利工程治理制度是農(nóng)村公共物品治理制度中的重要制度，它體現(xiàn)著農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)組織的成熟、組織合作等地區(qū)經(jīng)濟(jì)與政治的互動(dòng)狀態(tài)，同時(shí)也體現(xiàn)了用水戶(hù)參與農(nóng)村公共物品治理的能力[1]。通過(guò)對(duì)小型農(nóng)田水利設(shè)施治理模式的比較分析發(fā)現(xiàn)，要想不斷發(fā)展和完善現(xiàn)有的農(nóng)田水利治理模式，需要社會(huì)的關(guān)注、政府的支持、相應(yīng)政策的幫助以及用水戶(hù)的積極參與。

4 參考文獻(xiàn)

[1] 劉鐵軍.小型農(nóng)田水利設(shè)施治理模式研究[J].水利發(fā)展研究，2006（6）：10-13.

[2] 吳澤俊，吳善翔.小型農(nóng)田水利工程治理模式變遷與選擇研究[J].中國(guó)農(nóng)村水利水電，2012（8）：5-8.

[3] 李鶴，江彬，顧濤，等.小型農(nóng)田水利設(shè)施管理市場(chǎng)化改革出現(xiàn)的問(wèn)題與對(duì)策[J].湖南社會(huì)科學(xué)，2011（6）： 99-101.

[4] 劉鐵軍.產(chǎn)權(quán)理論與小型農(nóng)田水利設(shè)施治理模式研[J].節(jié)水灌溉，2007（3）：50-53.

[5] 杜威漩.產(chǎn)權(quán)改革、組織安排與資金投入：小型農(nóng)田水利設(shè)施問(wèn)題研究綜述[J].學(xué)習(xí)論壇，2014（5）：28-32.

[6] 周曉平，鄭垂勇，陳巖.小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革動(dòng)因的博弈解釋[J].節(jié)水灌溉，2007（3）：54-57.

[7] 胡闊東.我國(guó)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和治理的政府責(zé)任研究[D].鄭州：鄭州大學(xué)，2015.

[8] 孫靜.小型農(nóng)田水利工程治理模式績(jī)效評(píng)價(jià)研究[J].濟(jì)南：山東大學(xué)2013.

[9] 宋超群.山東省小型農(nóng)田水利設(shè)施供給模式研究.泰安：山東農(nóng)業(yè)大學(xué)，2011.