財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政治理結(jié)構(gòu)與巨災(zāi)保險(xiǎn)

魏鋼　焦?jié)?/p>

我國(guó)是世界上自然災(zāi)害多發(fā)的國(guó)家之一，災(zāi)害分布廣，但社會(huì)和政府的防災(zāi)和抗災(zāi)能力比較薄弱。這種薄弱主要體現(xiàn)在三個(gè)方面，各類災(zāi)害的防災(zāi)和抗災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施有限，社會(huì)防災(zāi)和抗災(zāi)意識(shí)和組織體系相對(duì)滯后，阻隔和延緩自然災(zāi)害損失衍生至社會(huì)財(cái)務(wù)和政府財(cái)政危機(jī)體系缺位。因此，近年來(lái)自然災(zāi)害頻度和強(qiáng)度的提升與保險(xiǎn)缺位與社會(huì)財(cái)務(wù)和政府財(cái)政防災(zāi)及抗災(zāi)體系的矛盾也成為新常態(tài)下破解經(jīng)濟(jì)民生難題的主要矛盾之一。

巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

公共財(cái)政是政府治理的主要手段之一。政府公共財(cái)政是以國(guó)家為主體，通過(guò)政府的收支活動(dòng)，集中一部分社會(huì)資源，用于履行政府職能和滿足社會(huì)公共需要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，是滿足社會(huì)公共需要為目的而進(jìn)行政府收支活動(dòng)的模式，即國(guó)家為市場(chǎng)提供公共產(chǎn)品（服務(wù)）的分配活動(dòng)或經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)是嚴(yán)重自然災(zāi)害對(duì)社會(huì)造成的集體損失，并且會(huì)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系中引發(fā)連鎖反應(yīng)，如災(zāi)后大規(guī)模重建造成的嚴(yán)重財(cái)政資金短缺、由預(yù)算調(diào)劑導(dǎo)致將部分長(zhǎng)期發(fā)展所需要的資金轉(zhuǎn)向短期的緊急解困需求、對(duì)口支援可能會(huì)加重援建區(qū)地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)等。而這些有可能使嚴(yán)重自然災(zāi)害逐漸演變、衍生、擴(kuò)散到社會(huì)的眾多領(lǐng)域，最終形成系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。

個(gè)體和私營(yíng)經(jīng)濟(jì)體是巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的首要沖擊對(duì)象，然而隨著災(zāi)害強(qiáng)度的提升，居民、企業(yè)、政府之間的責(zé)任界線會(huì)變得模糊，直至在極端嚴(yán)重災(zāi)害發(fā)生時(shí)消失，從而政府成為主要損失主體。巨災(zāi)具有突發(fā)性、嚴(yán)重性、影響深遠(yuǎn)等特點(diǎn)，公共財(cái)政承擔(dān)主要救助責(zé)任時(shí)面臨財(cái)力限制、公權(quán)約束、預(yù)算對(duì)接等多方面因素的制約，往往會(huì)導(dǎo)致救助成本過(guò)大，同時(shí)也給財(cái)政預(yù)算造成了較大的壓力。

以2008年“5·12”汶川地震為例。此次地震所造成的直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)8450億元人民幣，相關(guān)救助資金包括政府提供救援資金672億元；建立災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建專項(xiàng)資金700億元，其中600億元從中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入；加強(qiáng)中央對(duì)地方和地方與地方之間的轉(zhuǎn)移支付，2008年，中央對(duì)四川一般性轉(zhuǎn)移支付達(dá)244.4億元，同比增長(zhǎng)33.1%，此外，按“一省幫一重災(zāi)縣”的原則，建立了中國(guó)東中部地區(qū)19個(gè)省份對(duì)四川省18個(gè)縣（市）以及甘肅省、陜西省受災(zāi)嚴(yán)重地區(qū)的對(duì)口支援制度，各支援省市每年對(duì)口支援實(shí)物量按不低于本省市上年地方財(cái)政收入的1%考慮，連續(xù)支援三年。除此以外，國(guó)家還頒布了稅收優(yōu)惠政策，以減免受災(zāi)企業(yè)和個(gè)人所得稅、房產(chǎn)稅和進(jìn)出口稅等。

巨災(zāi)保險(xiǎn)如何防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

巨災(zāi)對(duì)于財(cái)政的最主要沖擊在于造成財(cái)政支出的巨幅波動(dòng)，甚至產(chǎn)生資金缺口。巨災(zāi)保險(xiǎn)作為災(zāi)前融資，可以有助于降低政府的金融風(fēng)險(xiǎn)敞口，在面對(duì)巨災(zāi)時(shí)為政府預(yù)算減少潛在負(fù)擔(dān)。并且，巨災(zāi)保險(xiǎn)可以盤活財(cái)政涉災(zāi)預(yù)算存量，通過(guò)杠桿作用高度放大產(chǎn)生增量資金用于政府的應(yīng)災(zāi)救災(zāi)工作。

巨災(zāi)保險(xiǎn)的核心是科學(xué)化計(jì)算自然災(zāi)害可能對(duì)居民和企業(yè)產(chǎn)生的或有財(cái)務(wù)責(zé)任，以及對(duì)各級(jí)政府產(chǎn)生的或有財(cái)政責(zé)任。這需要對(duì)災(zāi)害、風(fēng)險(xiǎn)暴露、易損性這三大模塊進(jìn)行深入的研究。大量細(xì)致的工作要投入到地質(zhì)、氣象、經(jīng)濟(jì)等多個(gè)領(lǐng)域，具體研究涉及投保地區(qū)的巨災(zāi)特點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)特點(diǎn)、社會(huì)資產(chǎn)累積、風(fēng)險(xiǎn)敞口、歷史損失記錄等，以大量數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)建立風(fēng)險(xiǎn)模型，并由此計(jì)算出投保地區(qū)在不同嚴(yán)重程度的災(zāi)害下可能產(chǎn)生的各種損失規(guī)模。同時(shí)，合理的巨災(zāi)保險(xiǎn)設(shè)計(jì)還需要研究并計(jì)算居民和企業(yè)的抗災(zāi)財(cái)務(wù)能力，以及政府的制度化抗災(zāi)財(cái)政能力。它們與因?yàn)?zāi)社會(huì)或有財(cái)務(wù)責(zé)任和因?yàn)?zāi)政府或有財(cái)政責(zé)任之間的差距，即社會(huì)財(cái)務(wù)和政府財(cái)政的剩余責(zé)任，由此明確巨災(zāi)保險(xiǎn)防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的保障額度。這是巨災(zāi)保險(xiǎn)設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)。

保險(xiǎn)作為高度杠桿化的因?yàn)?zāi)或有資本，可以通過(guò)商業(yè)保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)，連接更廣泛的保險(xiǎn)市場(chǎng)的承保能力，甚至通過(guò)再保轉(zhuǎn)分保和巨災(zāi)債券等衍生品，連接國(guó)際資本市場(chǎng)。強(qiáng)大且專業(yè)的資本杠桿工具，使得巨災(zāi)保險(xiǎn)可以有效對(duì)沖因?yàn)?zāi)財(cái)務(wù)和財(cái)政巨額或有責(zé)任。當(dāng)然，現(xiàn)實(shí)中的嚴(yán)重巨災(zāi)如汶川地震、美國(guó)東海岸颶風(fēng)等給政府財(cái)政造成的缺口遠(yuǎn)非保險(xiǎn)業(yè)的承保能力所能提供。但是，巨災(zāi)保險(xiǎn)能夠縮小實(shí)際經(jīng)濟(jì)損失和商業(yè)投保損失之間的差距，減少政府在巨災(zāi)后籌集資金的需求，從而減少財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的幾率。

2016年在黑龍江省落地的我國(guó)首個(gè)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)項(xiàng)目旨在保護(hù)投保的28個(gè)貧困縣的財(cái)政剛性。在當(dāng)年的局地干旱和局地強(qiáng)降雨災(zāi)害中，該農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)項(xiàng)目共賠付超過(guò)7000萬(wàn)元。其中，有五個(gè)縣單在強(qiáng)降雨一項(xiàng)的賠付率超過(guò)2000%，意味著超過(guò)20倍的杠桿放大作用。

巨災(zāi)保險(xiǎn)如何優(yōu)化財(cái)政

治理結(jié)構(gòu)

當(dāng)前我國(guó)財(cái)政治理在應(yīng)對(duì)巨災(zāi)存在的突出問(wèn)題是防災(zāi)減災(zāi)預(yù)備費(fèi)的使用限制，“無(wú)災(zāi)不能用，有災(zāi)不夠花”。政府公共財(cái)政在面對(duì)巨災(zāi)這種偶發(fā)性公共利益風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，往往由于剛性預(yù)算等因素的限制而難以及時(shí)發(fā)揮有效作用。

為了在巨災(zāi)之后籌集資金，地方和中央政府常需要采取重新分配預(yù)算、增加政府債券、或募集捐助等措施。然而，這些措施一般來(lái)說(shuō)都有其局限性。

比如財(cái)政專項(xiàng)預(yù)算，因?yàn)樨?cái)政各個(gè)應(yīng)急應(yīng)災(zāi)專項(xiàng)預(yù)算科目多為災(zāi)難預(yù)防和應(yīng)急響應(yīng)等工作，使得專項(xiàng)災(zāi)難救助、災(zāi)后重建、災(zāi)后社會(huì)救助等預(yù)算甚微；再如重新分配預(yù)算，其難以提供足夠的資金，而且還會(huì)從其他重要的公共支出需求中抽走資金；而轉(zhuǎn)移支付這一方式則因?yàn)閼?yīng)急應(yīng)災(zāi)轉(zhuǎn)移支付比率基本依據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，由上級(jí)財(cái)政和中央財(cái)政進(jìn)行，所以它往往并不能制度化保證足額財(cái)政資金到位；增加債務(wù)的方式由于災(zāi)難救助和災(zāi)后重建財(cái)政資金支出巨大，多會(huì)導(dǎo)致公共債務(wù)的進(jìn)一步增加，進(jìn)而加劇整體公共債務(wù)負(fù)擔(dān)，影響宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，為金融體系帶來(lái)負(fù)擔(dān)及隱患。除了這些以外，巨災(zāi)之后常常會(huì)有捐款及國(guó)際援助，但它們多半具有很大的不確定性，并有可能附著政治和經(jīng)濟(jì)副作用；同時(shí)，重大自然災(zāi)害產(chǎn)生的困境有時(shí)會(huì)迫使政府將民生和重建相關(guān)的直接稅費(fèi)減免，可這一舉措的另一面常常卻是迫于資金壓力提高和新設(shè)間接稅費(fèi)用于補(bǔ)充財(cái)政空缺，其副作用顯而易見。

此外，這些措施還有一個(gè)很重要的問(wèn)題就是時(shí)間上的滯后，即救災(zāi)款項(xiàng)難以在災(zāi)害剛剛發(fā)生最需要的時(shí)刻到賬。最緊急的救災(zāi)應(yīng)急資金需求壓力主要落在政府身上。

一旦巨災(zāi)保險(xiǎn)成為一種制度，它的建立對(duì)于財(cái)政治理的最大貢獻(xiàn)在于提高預(yù)算的嚴(yán)謹(jǐn)和穩(wěn)定，且盡量減少對(duì)上述措施的依賴，使得災(zāi)后工作更有效率。制度化的巨災(zāi)保險(xiǎn)，其基礎(chǔ)是科學(xué)化計(jì)算和針對(duì)投保地區(qū)的量身設(shè)計(jì)，其執(zhí)行遵循嚴(yán)格規(guī)范的政府公共管理流程。當(dāng)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度設(shè)立后，每年財(cái)政固定支出巨災(zāi)保險(xiǎn)保費(fèi)，在大災(zāi)之年獲得確定的資金支持，即保單列明的保障額度。這樣公共財(cái)政有表外資金支持，用以對(duì)沖大災(zāi)之年財(cái)政的或有負(fù)債。甚至保險(xiǎn)保障額度可以與政府的應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制相掛鉤，為政府不同等級(jí)的應(yīng)急響應(yīng)工作提供不同的資金支持。

2016年我國(guó)首個(gè)省級(jí)財(cái)政巨災(zāi)指數(shù)保險(xiǎn)在廣東省落地，為試點(diǎn)十市應(yīng)對(duì)臺(tái)風(fēng)和強(qiáng)降雨的專項(xiàng)財(cái)政提供保險(xiǎn)保障。項(xiàng)目組多次實(shí)地調(diào)研，與財(cái)政、民政、氣象等多部門討論，最終明確符合當(dāng)?shù)刎?cái)政需求的保障額度和保險(xiǎn)結(jié)構(gòu)。確定啟動(dòng)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度后，每年年初省人大審議批準(zhǔn)保費(fèi)預(yù)算。在項(xiàng)目落地過(guò)程中，政府采購(gòu)招標(biāo)、人大審議、政府各相關(guān)部門會(huì)簽等規(guī)范化操作確保整個(gè)過(guò)程的公正和透明。在這些科學(xué)規(guī)范的工作之后，是國(guó)際資本市場(chǎng)對(duì)當(dāng)?shù)鼐葹?zāi)工作的資金支持。

在發(fā)展過(guò)程中，財(cái)政治理的重要作用是保障公共利益的基本實(shí)現(xiàn)。購(gòu)買巨災(zāi)保險(xiǎn)等支出應(yīng)當(dāng)在一定程度上理解為公共產(chǎn)品和公共服務(wù)支出，如果能夠在法律規(guī)范下形成一個(gè)有序的制度體系，則有望通過(guò)巨災(zāi)保險(xiǎn)的推廣提高財(cái)政治理的精準(zhǔn)度。（作者分別為瑞士再保險(xiǎn)股份有限公司北京分公司副總經(jīng)理，瑞士再保險(xiǎn)股份有限公司公共利益風(fēng)險(xiǎn)部副總裁）