PPP模式：釋放市場(chǎng)主體潛力 合理平衡利益風(fēng)險(xiǎn)
——專(zhuān)訪(fǎng)我國(guó)PPP管理模式提出者孫潔博士

文 / 本刊記者 余立群

PPP模式：釋放市場(chǎng)主體潛力 合理平衡利益風(fēng)險(xiǎn)
——專(zhuān)訪(fǎng)我國(guó)PPP管理模式提出者孫潔博士

文 / 本刊記者 余立群

孫潔，中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究員，管理學(xué)博士，PPP管理模式提出者（在其2005年完成的博士論文《城市基礎(chǔ)設(shè)施公私合作管理模式研究》中提出）。目前兼任中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)公私合作（PPP）研究專(zhuān)業(yè)委員會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)；亞洲開(kāi)發(fā)銀行、財(cái)政部PPP專(zhuān)家；中國(guó)社會(huì)組織促進(jìn)會(huì)專(zhuān)家委員會(huì)委員?！禤PP與保障性住房》一書(shū)獲得錢(qián)學(xué)森城市學(xué)金獎(jiǎng)提名獎(jiǎng)

今年兩會(huì)，PPP模式成為重要議題之一，從PPP模式推廣的體制機(jī)制、機(jī)構(gòu)建設(shè)、監(jiān)管體系到各行業(yè)PPP模式應(yīng)用，到總理政府工作報(bào)告開(kāi)出深化PPP的良方，部委負(fù)責(zé)人積極回應(yīng)關(guān)注，代表委員更是在議案提案中熱議。

PPP模式是引入社會(huì)資本、減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)、運(yùn)用市場(chǎng)規(guī)則和社會(huì)力量?jī)?yōu)化資源配置的有效舉措。優(yōu)勢(shì)固然不容忽視，但PPP不是包治百病的良藥，亦不是國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)惟一和主要的運(yùn)作方式。在PPP項(xiàng)目中，政府主要任務(wù)是監(jiān)管，對(duì)私人部門(mén)的利潤(rùn)進(jìn)行調(diào)節(jié)，代表公眾利益的同時(shí)保證私人部門(mén)能夠得到合理收益。在簽訂合同時(shí)，制定好收益分配規(guī)則，均衡各方收益。

就PPP模式的“是”與“非”兩面性，記者請(qǐng)孫潔博士為我們分析PPP理論層面的優(yōu)勢(shì)與不足，并從實(shí)踐角度談?wù)凱PP在現(xiàn)實(shí)應(yīng)用中，能夠解決什么樣的問(wèn)題，有什么樣的優(yōu)勢(shì)，以及如果運(yùn)用不當(dāng)所帶來(lái)的問(wèn)題。

記者：PPP作為一種新型管理合作模式，有哪些優(yōu)勢(shì)？能解決什么樣的問(wèn)題？

孫潔：政府和社會(huì)資本合作（PPP）不僅是一種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)供給的新型方式，也是一種創(chuàng)新的管理模式。PPP作為傳統(tǒng)政府采購(gòu)模式的替代模式用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給，最初是解決在政府財(cái)政緊張情況下的基建與公共服務(wù)供應(yīng)，后期是為了提高供給效率而大力推廣，對(duì)于當(dāng)下的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、精準(zhǔn)扶貧、供給側(cè)改革和一帶一路發(fā)展戰(zhàn)略都有良好的推動(dòng)促進(jìn)作用。

PPP較傳統(tǒng)的政府采購(gòu)模式有以下優(yōu)勢(shì)：1）解決超工期。公共投資項(xiàng)目超工期是一個(gè)普遍存在的問(wèn)題，就算是發(fā)達(dá)的資本主義國(guó)家也不例外，PPP應(yīng)當(dāng)是解決這一問(wèn)題的一個(gè)良藥。因?yàn)椋駹I(yíng)部門(mén)參與PPP其收益是在項(xiàng)目完成之后才能獲得，無(wú)論政府付費(fèi)或是使用者付費(fèi)都是這樣，民營(yíng)部門(mén)為了能夠早日獲得收益，往往會(huì)盡可能提前完成，而不會(huì)借故拖延工期。如泉州刺桐大橋項(xiàng)目，政府要求3年內(nèi)完工即可，而投資者提前半年就可以通車(chē)了，因?yàn)橥顿Y者知道，每提前一天通車(chē)就可以多收入幾十萬(wàn)元。2）解決超預(yù)算。公共投資項(xiàng)目曾一度被形象比喻為“三邊”工程，除超工期外，超預(yù)算也是常見(jiàn)現(xiàn)象之一，現(xiàn)在如果采用PPP模式，由于投資規(guī)模關(guān)乎投資人未來(lái)收益，因此，投資多大規(guī)模投資人會(huì)做比較科學(xué)合理的安排。同樣以泉州刺桐大橋?yàn)槔?，?dāng)初政府決定投資一個(gè)雙向四車(chē)道的大橋，當(dāng)投資人看了之后，在不增加任何條件下，主動(dòng)提出建設(shè)一個(gè)雙向六車(chē)道的大橋，試想一下，如果不是采用PPP模式，投資人會(huì)做這樣的決定嗎？顯然不會(huì)，現(xiàn)在采用PPP模式后，社會(huì)資本方為了獲得更多收益，會(huì)主動(dòng)提出增加投資的決策。3）保障公共工程質(zhì)量。如何保證公共工程質(zhì)量也是政府高度重視的問(wèn)題，在傳統(tǒng)模式下，公共工程質(zhì)量難以得到保障，以往公共工程一不小心就被建設(shè)成“豆腐渣”，就算關(guān)乎公眾生命的長(zhǎng)江大堤也未能幸免，為了確保質(zhì)量往往會(huì)付出巨大的成本。采用PPP模式之后，工程質(zhì)量會(huì)極大地得到保障，因?yàn)?，社?huì)資本對(duì)公共工程項(xiàng)目需要運(yùn)營(yíng)或維護(hù)，如果質(zhì)量差，維護(hù)成本會(huì)增加，從而收益下降，社會(huì)資本方為了實(shí)現(xiàn)高收益，必然會(huì)通過(guò)降低運(yùn)營(yíng)成本的方式，而降低運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本的一個(gè)有效方法就是要提高項(xiàng)目工程質(zhì)量。在社會(huì)資本高度追求利潤(rùn)的前提下，工程質(zhì)量極大得到保障。4）緩解財(cái)政支出壓力。政府職能是為了滿(mǎn)足公眾對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的需求，隨著公眾收入水平的提高，對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求也日益提高，公眾的需求是無(wú)窮的，而政府的財(cái)政收入是有限的，用有限的收入難以滿(mǎn)足公眾無(wú)窮的需求，最大化地滿(mǎn)足公眾需求是政府公共目標(biāo)，如何在有限的收入下最大化滿(mǎn)足公眾需求呢？PPP模式發(fā)揮了關(guān)鍵作用。傳統(tǒng)模式下，政府通過(guò)財(cái)政收入來(lái)提供，如果收入不足，政府會(huì)通過(guò)舉債解決資金缺口，如果舉債超過(guò)一定界限，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)暴露，如果不能有效控制，就有可能引發(fā)債務(wù)危機(jī)。如果采用了PPP模式，項(xiàng)目投資建設(shè)由社會(huì)資本方來(lái)承擔(dān)，只有當(dāng)使用后政府才會(huì)付費(fèi)或作可行性缺口補(bǔ)貼，這就大大降低了財(cái)政的當(dāng)期支出，從而降低了財(cái)政支付的壓力。當(dāng)然，如果不加控制，過(guò)度采用PPP模式，政府支付壓力不僅僅得不到減輕，可能還會(huì)進(jìn)一步加大。5）化解政府債務(wù)規(guī)模。政府債務(wù)規(guī)模受財(cái)政收入和GDP規(guī)模的約束，如果過(guò)大難免會(huì)導(dǎo)致債務(wù)危機(jī)，而適當(dāng)采用PPP模式，一方面可以有效控制債務(wù)規(guī)模；另一方面也可以有效化解已有債務(wù)規(guī)模。例如，對(duì)新建項(xiàng)目設(shè)施如果采用BOT（建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—移交）方式，就可以預(yù)防政府新增債務(wù)的增加，而TOT（移交—經(jīng)營(yíng)—移交）模式卻可以化解已有的債務(wù)規(guī)模。當(dāng)然使用的前提依然是適度而非過(guò)度。6）提高公共服務(wù)質(zhì)量。公共服務(wù)質(zhì)量的提高和改善一直是政府頭疼的問(wèn)題，而PPP模式正是解決這一問(wèn)題的有效的可行的模式，這也是被稱(chēng)之為管理模式的出發(fā)點(diǎn)所在。記得世界銀行曾對(duì)水務(wù)領(lǐng)域采用PPP模式作了總結(jié)報(bào)告，報(bào)告指出，上世紀(jì)90年代以來(lái)，人們一直認(rèn)為將私人部門(mén)引入水務(wù)領(lǐng)域，私人部門(mén)的最大優(yōu)勢(shì)是其融資能力，實(shí)踐表明這是一個(gè)錯(cuò)誤的觀(guān)點(diǎn)，而私營(yíng)部門(mén)發(fā)揮的最大作用是提高效率和改善了供水的質(zhì)量。充分證明，PPP這一管理模式，其主要作用是提高效率改善質(zhì)量。7）減少財(cái)政供養(yǎng)人員。財(cái)政供養(yǎng)人員比例增加，曾被社會(huì)公眾所詬病，隨著社會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的增加，常常通過(guò)不斷增加財(cái)政供養(yǎng)人員來(lái)解決這一問(wèn)題，而公眾又對(duì)日益增加的財(cái)政供養(yǎng)人員不滿(mǎn)，這是一對(duì)看似難以調(diào)和的矛盾，但如果采用PPP模式，這一問(wèn)題便不成為問(wèn)題了，因?yàn)轫?xiàng)目工程建設(shè)完成后，其運(yùn)營(yíng)管理和維護(hù)都由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)，不需要政府通過(guò)增加人力來(lái)管理，這就會(huì)大大減少財(cái)政供養(yǎng)人員。

記者：隨著PPP的逐步推行，企業(yè)有哪些機(jī)會(huì)？應(yīng)該如何應(yīng)對(duì)，應(yīng)做好哪些準(zhǔn)備？

孫潔：企業(yè)面臨的機(jī)遇如下：一是PPP模式解決了許多項(xiàng)目的融資困局，使一些傳統(tǒng)模式下無(wú)力投資的項(xiàng)目變?yōu)榭赡?，這為企業(yè)帶來(lái)了更多的投資機(jī)會(huì)。二是采用PPP模式建造、運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目，其質(zhì)量、效益將遠(yuǎn)好于傳統(tǒng)項(xiàng)目，因此企業(yè)有著穩(wěn)定的收益。三是企業(yè)可以分享項(xiàng)目投資、運(yùn)營(yíng)收益，不僅增加了利潤(rùn)來(lái)源，還使得企業(yè)的盈利更可持續(xù)與穩(wěn)定。四是為企業(yè)完善上下游產(chǎn)業(yè)鏈提供機(jī)遇。政府部門(mén)鼓勵(lì)各利益相關(guān)方參與融資、供應(yīng)連同運(yùn)營(yíng)，PPP模式也漸漸產(chǎn)生了從項(xiàng)目主體單一職能到復(fù)合職能的轉(zhuǎn)變。采用PPP模式參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，企業(yè)有機(jī)會(huì)實(shí)現(xiàn)投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)一體化的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)，這對(duì)于企業(yè)的投資收益甚至未來(lái)的發(fā)展都有良好的幫助。

企業(yè)首先應(yīng)深入了解PPP模式，區(qū)分PPP項(xiàng)目與傳統(tǒng)項(xiàng)目的實(shí)施方式，PPP項(xiàng)目是長(zhǎng)周期、長(zhǎng)回報(bào)期、大規(guī)模項(xiàng)目，企業(yè)應(yīng)調(diào)整好收益預(yù)期，將考量重點(diǎn)放在項(xiàng)目的長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性和風(fēng)險(xiǎn)可控等方面上；企業(yè)要結(jié)合自身能力、投資適合自己的PPP項(xiàng)目，不可盲目跟風(fēng)，衡量自身的權(quán)力、義務(wù)和收益；企業(yè)同時(shí)應(yīng)提升綜合實(shí)力，拓寬企業(yè)服務(wù)領(lǐng)域，發(fā)展企業(yè)上下游產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)。

記者：在推行PPP模式的過(guò)程中，政府應(yīng)該注意哪些問(wèn)題？

孫潔：PPP模式推廣過(guò)程中，政府最重要的是要做好角色定位并堅(jiān)守政府職責(zé)，政府要作為統(tǒng)籌者、把控者保證PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施。政府應(yīng)注意以下問(wèn)題：一是政府應(yīng)作為法律政策支持者。PPP項(xiàng)目?jī)?nèi)容廣泛，涉及到的法律范圍也比較廣，如環(huán)境保護(hù)法、土地法、競(jìng)爭(zhēng)與反壟斷法等。政府需要適時(shí)應(yīng)對(duì)實(shí)際問(wèn)題提出一系列的法律保障，來(lái)促進(jìn)PPP項(xiàng)目的推廣。二是政府應(yīng)做好頂層設(shè)計(jì)和規(guī)則制定。PPP項(xiàng)目的實(shí)施必須符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展戰(zhàn)略或當(dāng)?shù)孛裆男枨?。政府作為頂層設(shè)計(jì)者將要根據(jù)地方發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)的篩選和合理的排序，使得PPP項(xiàng)目不僅僅解決當(dāng)?shù)卣慕?jīng)濟(jì)壓力，同時(shí)要解決當(dāng)?shù)匕傩盏男枰蛱嵘?dāng)?shù)匕傩盏纳钯|(zhì)量和水準(zhǔn)。三是政府在選擇合作伙伴時(shí)，不要只看到對(duì)方的融資能力，更要重視對(duì)方對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)和能力，這是確保在有限財(cái)力的情況下，企業(yè)獲得合理回報(bào)的關(guān)鍵。四是要著力注重監(jiān)督管理工作。要對(duì)不同行業(yè)和細(xì)分市場(chǎng)的PPP項(xiàng)目監(jiān)管工作對(duì)應(yīng)確立行之有效的績(jī)效考核指標(biāo)，設(shè)立考核標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)建考核工具及設(shè)計(jì)監(jiān)管體系，以推進(jìn)公共服務(wù)PPP項(xiàng)目的質(zhì)量監(jiān)管的精益化管理進(jìn)程，保障PPP項(xiàng)目施工質(zhì)量和最終提供服務(wù)的質(zhì)量，在最大程度上保障公眾的權(quán)益，真正做到采購(gòu)的物有所值。

記者：現(xiàn)在很多地方在推行PPP項(xiàng)目時(shí)只考慮央企國(guó)企，怎么解決民企參與的問(wèn)題？

孫潔：國(guó)內(nèi)推行的PPP項(xiàng)目民營(yíng)企業(yè)參與程度較低，數(shù)據(jù)顯示，截至2016年8月，財(cái)政部?jī)膳鶳PP項(xiàng)目中民企投資額占比12%。民營(yíng)企業(yè)參與度低下的原因主要分為內(nèi)部原因和外部原因，內(nèi)部原因是民營(yíng)企業(yè)自身對(duì)于PPP項(xiàng)目的參與積極性不高，追求高風(fēng)險(xiǎn)高收益的短期投資方式導(dǎo)致民企缺少PPP投資意愿，許多民營(yíng)資本選擇持幣待投的觀(guān)望態(tài)度，主要還受以下因素影響：PPP立法及配套政策不完善、PPP項(xiàng)目規(guī)范性不足、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目回報(bào)率低、合同約定可靠性有待商榷、政策環(huán)境不夠穩(wěn)定等等。外部原因則是由于政府作為項(xiàng)目發(fā)起者有固定偏好，民企相較國(guó)企具有一些缺陷，比如民企經(jīng)營(yíng)管理能力不足、企業(yè)規(guī)模不夠、PPP項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)匱乏等，在一些政策優(yōu)惠等方面國(guó)企民企待遇不平等。結(jié)合當(dāng)下存在的問(wèn)題，再輔以有力的改革方案，才能為解決民企參與度低的問(wèn)題，打破國(guó)企民企項(xiàng)目投資分化局面提供切實(shí)有效的辦法。除此之外，民營(yíng)企業(yè)參與低還有兩個(gè)無(wú)法繞過(guò)的障礙，一是被稱(chēng)為新官不理舊賬的擔(dān)憂(yōu)；二是融資時(shí)間較短的限制。我認(rèn)為需要在以下幾個(gè)方面提高改善力度。

1．大力完善PPP立法及相關(guān)配套政策

完善PPP立法有利于保障各方權(quán)利，維護(hù)各方主體利益，消除各方顧慮，激發(fā)投資活力。要完善PPP相關(guān)配套政策，讓PPP項(xiàng)目每個(gè)流程都有規(guī)范的指引，每一處操作都有法律的保障，每一個(gè)階段都有監(jiān)管的把控，有益于減少法律糾紛，塑造PPP平穩(wěn)健康發(fā)展的平臺(tái)，提高PPP項(xiàng)目的落地比率，杜絕“假PPP項(xiàng)目”等濫竽充數(shù)現(xiàn)象，使PPP規(guī)范化、流程化、專(zhuān)業(yè)化，樹(shù)立起投資者的信心。

2．保證政策的穩(wěn)定性和可持續(xù)性

PPP項(xiàng)目具有多樣性、復(fù)雜性和長(zhǎng)期性的特點(diǎn)，許多民間資本面對(duì)政策風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂(yōu)比較多，因此在完善的法律約束和合同約束下保障政策的穩(wěn)定和可持續(xù)性是十分必要的，不能因?yàn)殚L(zhǎng)周期內(nèi)政策的變動(dòng)或政府管理階層的變動(dòng)就任意更改已經(jīng)執(zhí)行的PPP合同及操作流程，各級(jí)政府應(yīng)該統(tǒng)籌規(guī)劃、妥善分工、完備移交、嚴(yán)格監(jiān)管，用于承擔(dān)因政策變動(dòng)帶來(lái)的損失，政策風(fēng)險(xiǎn)歸政府部門(mén)分擔(dān)，維護(hù)私有資本的權(quán)益，這樣才能保證民營(yíng)企業(yè)無(wú)后顧之憂(yōu)。

3．提高民營(yíng)企業(yè)優(yōu)惠力度

由于央企、國(guó)企有政府背景，其融資等方面有著天然優(yōu)勢(shì)，這對(duì)民營(yíng)企業(yè)參與進(jìn)入形成行業(yè)壁壘和擠出效應(yīng)。PPP項(xiàng)目統(tǒng)一的收益率相較于民企比國(guó)企更高的融資成本來(lái)說(shuō)比較低，民營(yíng)企業(yè)失去了投資價(jià)值。因此要妥善平衡國(guó)企民企間的不平等現(xiàn)象，加大民企的融資及稅收優(yōu)惠政策，提高民營(yíng)資本投資積極性。

4．鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)聯(lián)合體投標(biāo)

民營(yíng)企業(yè)單個(gè)個(gè)體體量較小，無(wú)法與央企國(guó)企抗衡，但它們也有自己獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，追求高效率等，如果幾個(gè)民營(yíng)企業(yè)聯(lián)合參與政府采用的PPP項(xiàng)目將會(huì)充分發(fā)揮它們的優(yōu)勢(shì)獲得相應(yīng)的市場(chǎng)份額。

記者：PPP很多項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)周期都在二三十年左右，投資大、回收周期長(zhǎng)、利潤(rùn)分配不明確是現(xiàn)在許多社會(huì)資本還處于觀(guān)望階段的重要原因，如何調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的積極性？

孫潔：要想調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的積極性，就要從社會(huì)資本的視角出發(fā)分析其核心關(guān)注點(diǎn)和其擔(dān)憂(yōu)的核心問(wèn)題。社會(huì)資本考量的重點(diǎn)無(wú)非三大點(diǎn)：風(fēng)險(xiǎn)、收益、投資額與回報(bào)期，顧慮擔(dān)憂(yōu)的方面主要有：政府契約問(wèn)題、伙伴關(guān)系的平等性、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、利益分配機(jī)制、資金短缺問(wèn)題等。因此應(yīng)設(shè)計(jì)合理的項(xiàng)目融資機(jī)制滿(mǎn)足社會(huì)資本投資的考量要求，建立良好的伙伴關(guān)系消除社會(huì)資本投資顧慮，輔以更加實(shí)惠的回報(bào)機(jī)制滿(mǎn)足社會(huì)資本合理的期許，這樣才能激發(fā)社會(huì)資本參與活力。具體措施如下：

利用PPP模式建設(shè)的南京長(zhǎng)江三橋項(xiàng)目于2005年建成

1．建立平等良好的合作伙伴關(guān)系

政府方應(yīng)擺出良好姿態(tài)，保證承諾的公信力、責(zé)任的擔(dān)當(dāng)力、決策的精準(zhǔn)性和合作的公平性。杜絕政府方獨(dú)攬大權(quán)，影響社會(huì)資本方?jīng)Q策的現(xiàn)象；維護(hù)項(xiàng)目簽署合同及協(xié)議的法律效力，讓政府承諾具有公信力、影響力；對(duì)于政策風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)負(fù)的責(zé)任要勇于承擔(dān)，不可向社會(huì)資本方推諉；盡量保障政策的穩(wěn)定性、決策的精準(zhǔn)性和承諾的可持續(xù)性，讓PPP項(xiàng)目有良好的運(yùn)營(yíng)環(huán)境，提高項(xiàng)目落地率。

2．建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制能消除社會(huì)資本投資的后顧之憂(yōu)，目前已經(jīng)基本形成了一些原則和慣例，包括歸責(zé)原則、最低成本原則、有效控制原則、風(fēng)險(xiǎn)上限原則和風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等原則等等。一般來(lái)說(shuō)宏觀(guān)層面的風(fēng)險(xiǎn)(如政治風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)等)主要由公共部門(mén)承擔(dān)，微觀(guān)層面的風(fēng)險(xiǎn)(如完工風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)等)主要由私營(yíng)部門(mén)承擔(dān)。各部門(mén)應(yīng)合理針對(duì)不同項(xiàng)目細(xì)化風(fēng)險(xiǎn)、合理設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、并嚴(yán)格監(jiān)管執(zhí)行。嚴(yán)格遵守讓最適宜承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一方來(lái)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)這個(gè)最基本的原則。

3．設(shè)計(jì)良好的定價(jià)機(jī)制與價(jià)格調(diào)整機(jī)制

設(shè)計(jì)合理的定價(jià)機(jī)制，平衡政府部門(mén)和社會(huì)資本的利益分配；設(shè)計(jì)科學(xué)的價(jià)格調(diào)整機(jī)制，減少由于通貨膨脹、利率、匯率波動(dòng)引起的收益變動(dòng)，盡量減輕法律政策等變動(dòng)對(duì)項(xiàng)目收益的影響。力爭(zhēng)讓項(xiàng)目達(dá)到遵守盈利而不暴利的原則。

4．多渠道提高幫扶力度與優(yōu)惠政策、創(chuàng)新融資機(jī)制

PPP項(xiàng)目多為長(zhǎng)周期、資本密集型大規(guī)模項(xiàng)目，許多社會(huì)資本在資本金規(guī)模上不足，很難撬動(dòng)如此大型的PPP項(xiàng)目，政府可以在多方面為社會(huì)資本融資問(wèn)題提供幫助。一是明確政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)貼的回報(bào)機(jī)制安排；二是創(chuàng)新融資機(jī)制，規(guī)范發(fā)展PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化，加大PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化的產(chǎn)品種類(lèi)，解決融資難題、分散風(fēng)險(xiǎn)；三是創(chuàng)新PPP項(xiàng)目實(shí)施方式，財(cái)政資金補(bǔ)貼和資源補(bǔ)貼相結(jié)合，鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)提高收益，從而減輕政府財(cái)政壓力。

記者：PPP項(xiàng)目有哪些風(fēng)險(xiǎn)？如何規(guī)避？

孫潔：PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)具有宏觀(guān)、中觀(guān)和微觀(guān)三個(gè)層面。宏觀(guān)層面主要包含政治風(fēng)險(xiǎn)、宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和自然風(fēng)險(xiǎn)，政治風(fēng)險(xiǎn)指政府局勢(shì)動(dòng)蕩、資產(chǎn)征用或國(guó)有化、公共決策流程不當(dāng)?shù)葐?wèn)題，宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)是指金融市場(chǎng)疲軟、通貨膨脹波蕩、利率波動(dòng)、重大經(jīng)濟(jì)事件等方面，法律風(fēng)險(xiǎn)則包含立法變動(dòng)、稅收變動(dòng)、行業(yè)監(jiān)管變動(dòng)等，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)是指私人供給缺失、公眾反對(duì)等風(fēng)險(xiǎn)，自然風(fēng)險(xiǎn)則是指不可抗力、地質(zhì)條件、氣候、環(huán)境等問(wèn)題。中觀(guān)層面包括設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)、建造風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、收入風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)指項(xiàng)目設(shè)計(jì)上的失誤，建造風(fēng)險(xiǎn)包括建造技術(shù)不足、成本提高、時(shí)間拖延等問(wèn)題，運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)主要指運(yùn)營(yíng)成本或維護(hù)成本增加，收入風(fēng)險(xiǎn)包括用戶(hù)流量下滑或未能得到追索、產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格與需求變化導(dǎo)致的收入不足等問(wèn)題，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)則因收入流和財(cái)務(wù)成本的套期保值不充足產(chǎn)生。微觀(guān)層面包括伙伴關(guān)系風(fēng)險(xiǎn)和第三方風(fēng)險(xiǎn)，伙伴關(guān)系風(fēng)險(xiǎn)主要包括組織協(xié)調(diào)不當(dāng)、權(quán)責(zé)關(guān)系不明、契約關(guān)系不明確和違約行為，第三方風(fēng)險(xiǎn)主要指第三方侵權(quán)責(zé)任。

可以通過(guò)以下措施規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)：一要合理確定風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)邊界，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)應(yīng)遵循這樣的原則：讓最適宜承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一方來(lái)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。一般來(lái)講，風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由最有影響能力的利益相關(guān)方來(lái)承擔(dān)，風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由最有預(yù)測(cè)能力的利益相關(guān)方來(lái)承擔(dān)，風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由最有承擔(dān)能力的利益相關(guān)方來(lái)承擔(dān)，風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由獲得相應(yīng)收益的利益相關(guān)方承擔(dān)。二要做好項(xiàng)目前期的準(zhǔn)備工作，嚴(yán)格審核項(xiàng)目的實(shí)施方案、可行性報(bào)告、物有所值評(píng)價(jià)等資料，嚴(yán)格審查項(xiàng)目公司資質(zhì)，保證項(xiàng)目公司資本金規(guī)模與項(xiàng)目實(shí)施中資金鏈的完整性。三要建立完善的監(jiān)督管理職能，建立全效的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，確保項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中每個(gè)階段都能規(guī)范安全地進(jìn)行。四要加大力度快速建立PPP立法體系與相關(guān)配套政策，保障項(xiàng)目主體的利益，消除投資者的顧慮，減少模糊的法律糾紛。

記者：您認(rèn)為PPP目前還存在哪些問(wèn)題？怎么解決？對(duì)于未來(lái)發(fā)展，還應(yīng)著重解決哪些方面的問(wèn)題？

孫潔：我認(rèn)為目前國(guó)內(nèi)PPP發(fā)展存在法律體系不完備、真正的民營(yíng)資本不活躍、咨詢(xún)服務(wù)水平和質(zhì)量不高、監(jiān)督審查職能缺陷等問(wèn)題。首先要從頂層設(shè)計(jì)上建立起完善的法律體系，科學(xué)規(guī)范PPP操作流程；其次要加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目可行性及項(xiàng)目公司資質(zhì)的審查，加強(qiáng)項(xiàng)目的可行性、規(guī)范性，提高項(xiàng)目落地比率；再者要提高社會(huì)資本投資積極性，因此就要要求政府方做好本職工作，包括完善法律與配套政策、建立平等合作關(guān)系、設(shè)計(jì)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制與利益分配機(jī)制、擴(kuò)大合理的財(cái)政補(bǔ)貼方式等，要?jiǎng)?chuàng)新融資機(jī)制，大力發(fā)展PPP資產(chǎn)證券化，提高對(duì)社會(huì)資本的幫扶政策；然后要加強(qiáng)PPP項(xiàng)目全周期的監(jiān)督管理與績(jī)效評(píng)價(jià)，多培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)職能監(jiān)督管理人才，設(shè)計(jì)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，確保項(xiàng)目各階段順利實(shí)施。除了以上問(wèn)題，在設(shè)計(jì)利益分配機(jī)制時(shí)也要注意設(shè)計(jì)科學(xué)準(zhǔn)確的價(jià)格調(diào)整機(jī)制，在PPP項(xiàng)目長(zhǎng)周期的過(guò)程中如何讓通貨膨脹、利率、匯率等變化對(duì)項(xiàng)目收益的影響降到最低；同時(shí)要著重研究特殊情況下的退出機(jī)制，在已經(jīng)確定項(xiàng)目失去運(yùn)作能力時(shí)如何安全退出，將損失降到最低，順利完成項(xiàng)目交接，這也是要著重探究的問(wèn)題。

PPP模式是好的，是新形勢(shì)下可以動(dòng)用的一條渠道，國(guó)家也在自上而下地大力推動(dòng)。就PPP前景來(lái)說(shuō)只會(huì)更火。目前，急需相關(guān)部門(mén)出臺(tái)更細(xì)化的規(guī)范文件，防止PPP項(xiàng)目一擁而上，換湯不換藥，反而加重政府債務(wù)問(wèn)題，增加企業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)。

漯河市城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)沙河沿岸綜合整治PPP項(xiàng)目（規(guī)劃效果圖）