聯(lián)邦制下的政黨區(qū)域化導(dǎo)致權(quán)力碎片化

王志民

聯(lián)邦制和單一制均是國家結(jié)構(gòu)的實現(xiàn)形式，反映的是國家整體與部分、中央與地方之間的結(jié)構(gòu)形式和相互關(guān)系。相對于單一制而言，聯(lián)邦制則是通過中央政權(quán)與地方政權(quán)的分權(quán)來實現(xiàn)國家權(quán)力的運行。聯(lián)邦制體現(xiàn)的是聯(lián)邦成員之間的一種聯(lián)盟關(guān)系。

實施聯(lián)邦制的目的與單一制一樣，都是要建立統(tǒng)一的國家。雖然聯(lián)邦制國家的存在有其歷史和現(xiàn)實合理性，但聯(lián)邦制存在著兩對無法克服的矛盾，即聯(lián)邦中央與聯(lián)邦成員、聯(lián)邦成員與聯(lián)邦成員之間的矛盾。聯(lián)邦制面臨著既要維護聯(lián)邦統(tǒng)一性，又要尊重地方多樣性的兩難處境，特別是面對全球化和區(qū)域一體化的沖擊，面臨著難以擺脫的現(xiàn)實困境。

其一，聯(lián)邦中央的權(quán)威受到上至國際組織、下至聯(lián)邦成員的雙重擠壓。任何一個國家參與國際事務(wù)或國際游戲規(guī)則的制定，都必須以一個聲音說話。聯(lián)邦制國家卻因多個聯(lián)邦成員的存在而有著兩種聲音或多種聲音，保守主義者一直試圖限制聯(lián)邦政府除國防和外交之外的權(quán)力，而自由主義者卻極力主張擴大聯(lián)邦中央的權(quán)力。僅以瑞士和美國為例，堅持“州權(quán)至上”者，要求防止聯(lián)邦中央權(quán)力過分膨脹。聯(lián)邦中央?yún)s要最大限度地防止州的權(quán)力過分膨脹;在保證各州自治的基礎(chǔ)上避免國家的解體。印度本是由聯(lián)邦中央和邦政府分別征稅，而邦之間的稅種、稅率各不相同。2013年，印度中央政府曾試圖全面廢除各種地方稅，實行全國統(tǒng)一的商品和服務(wù)稅（增值稅），建立全國統(tǒng)一大市場。而此舉涉及修憲，修憲需要國會上院半數(shù)和下院三分之二多數(shù)通過，最后只能不了了之。

其二，地方政府擁有立法和行政自主權(quán)，增加了國家層面重大決策出臺的難度。聯(lián)邦制力圖做到縱向平衡帶動橫向平衡，橫向平衡促進縱向平衡，使其相互促進和互為補充。但現(xiàn)實國家政治活動中卻難以處理好縱向平衡和橫向平衡的關(guān)系。這種中央與地方的分權(quán)經(jīng)常在牽制與平衡中互相扯皮、討價還價。聯(lián)邦中央的立法和決策，在聯(lián)邦成員中難以通過和執(zhí)行，加之不同利益集團的干預(yù)，極大地降低了聯(lián)邦中央的決策和執(zhí)行效率。聯(lián)邦憲法雖然對中央和地方的權(quán)力作出界定，但關(guān)于共同行使權(quán)力部分的界限十分模糊。如瑞士聯(lián)邦中央與州共同行使的權(quán)力就包括農(nóng)業(yè)、民法與刑法、稅收、職業(yè)教育和高等教育、道路交通、貿(mào)易、工業(yè)和勞動立法、社會保險、環(huán)境保護等方面。美國憲法在列舉出聯(lián)邦中央的17種權(quán)力外，只要未禁止各州政府行使的權(quán)力，都歸各州所有，但實際上聯(lián)邦政府卻不斷蠶食各州的“保留權(quán)力”。

其三，聯(lián)邦制國家的政黨區(qū)域化直接導(dǎo)致權(quán)力碎片化，削弱聯(lián)邦的施政能力。西方的政黨是以組織和參加選舉、上臺執(zhí)政為直接目的的。政黨發(fā)展的主要動力是操縱選舉、控制議會、掌握政權(quán)或影響政府。西方政黨制度是集權(quán)還是分裂，完全取決于政治權(quán)力和政治資源的分配。在聯(lián)邦制國家中，政黨既要參加全國范圍內(nèi)的選舉（包括總統(tǒng)選舉、國會議員選舉等），也要參與聯(lián)邦成員的選舉（包括地方行政官員的選舉、地方立法機構(gòu)的選舉等），因而聯(lián)邦制的國家結(jié)構(gòu)經(jīng)常會產(chǎn)生去中心化的政黨，即區(qū)域化的政黨。最終結(jié)果是，這樣的聯(lián)邦制國家因政黨的分裂而無法形成統(tǒng)一意志和統(tǒng)一意見，從而削弱聯(lián)邦中央政府的施政能力。

其四，聯(lián)邦制難以形成統(tǒng)一的國家戰(zhàn)略，對經(jīng)濟社會發(fā)展造成不利影響。一個國家之所以建立聯(lián)邦制，是因為國家內(nèi)部存在著區(qū)域差異或不同的政治經(jīng)濟訴求。聯(lián)邦制下中央與地方的分權(quán)，無疑能夠保障地方政府的自主性，最大限度地滿足聯(lián)邦成員的經(jīng)濟政治訴求。聯(lián)邦制的財政平衡體制，給聯(lián)邦中央，特別是給經(jīng)濟和財政實力強大的聯(lián)邦成員造成沉重的經(jīng)濟負擔。也正是由于聯(lián)邦成員的各自為政、理念不同、訴求各異，更難以形成全國范圍內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，這不僅影響國家經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，而且影響聯(lián)邦成員發(fā)展經(jīng)濟的積極性。聯(lián)邦各地區(qū)沒有統(tǒng)一的財政和稅收政策，從而很容易形成國內(nèi)市場的分割局面，這極大地限制了聯(lián)邦中央與世界市場的對接，與當今經(jīng)濟全球化趨勢背道而馳。

（作者為對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)全球化與中國現(xiàn)代化問題研究所所長、教授）

【注：本文系北京高校中國特色社會主義理論研究協(xié)同創(chuàng)新中心（對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)）階段性成果】

責編/譚峰 美編/李祥峰endprint