中國(guó)如何深度參與全球能源治理

袁劍琴

近年來(lái)，全球能源秩序正在發(fā)生劇烈變化，對(duì)于能源對(duì)外依賴(lài)程度較高并且消費(fèi)能力日益上升的中國(guó)，盡管在全球能源治理中發(fā)揮的作用比很多國(guó)家大，但其在全球能源治理中的地位與其經(jīng)濟(jì)規(guī)模和在全球能源事務(wù)中的重要性還不相稱(chēng)，因此，深度參與全球能源治理，對(duì)保障我國(guó)的能源安全以及提升我國(guó)的市場(chǎng)影響力都具有重要的戰(zhàn)略意義。

一、中國(guó)在全球能源治理中的作用不斷增強(qiáng)

過(guò)去幾十年來(lái)，中國(guó)的能源需求量激增，盡管“新常態(tài)”下經(jīng)濟(jì)增速放緩使得能源需求增速總體呈下降趨勢(shì)，然而中國(guó)作為全球最大能源消費(fèi)和能源貿(mào)易國(guó)的地位始終保持不變。據(jù)2015年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)數(shù)據(jù)顯示，2015年，我國(guó)能源消費(fèi)總量達(dá)到43.0億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，比上年增加0.4億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，同比增長(zhǎng)0.9%，約占世界能源消費(fèi)總量的23.0%，排名世界第一。其中，煤炭消費(fèi)量約為39.6億噸，同比下降3.7%，約占世界的50.6%，排世界第一位；石油消費(fèi)量約5.5億噸，同比增長(zhǎng)5.4%，約占世界的12%，排世界第二位；天然氣的消費(fèi)量則約1930億立方米，同比增長(zhǎng)3.3%，約占世界的5.4%，排世界第三位；全社會(huì)用電量達(dá)到55500億千瓦時(shí)，同比增長(zhǎng)0.5%，約占全世界用電量的24%，排世界第一位。從能源貿(mào)易來(lái)看，2015年，我國(guó)能源進(jìn)口達(dá)到7.5億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，實(shí)現(xiàn)能源凈進(jìn)口6.9億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，排名世界第一；其中，原油進(jìn)口33550萬(wàn)噸，同比增長(zhǎng)8.8%，排名世界第二；成品油進(jìn)口406萬(wàn)噸，同比下降12.7%，石油的對(duì)外依存度達(dá)到59.8%；天然氣進(jìn)口量為612億立方米，同比增長(zhǎng)3.5%，排名世界第四。此外，我國(guó)自1993年起成為石油凈進(jìn)口國(guó)，1997年起成為能源凈進(jìn)口國(guó)，2007年起成為天然氣凈進(jìn)口國(guó)，2009年起成為煤炭?jī)暨M(jìn)口國(guó)。

隨著能源消費(fèi)的快速增長(zhǎng)，中國(guó)成為全球碳排放的第一大國(guó)，使得中國(guó)在國(guó)際談判上的壓力和面對(duì)的減排要求也越來(lái)越多。按照國(guó)際能源機(jī)構(gòu)（IEA）的估算，中國(guó)已經(jīng)在2009年超過(guò)美國(guó)，成為碳排放最多的國(guó)家。據(jù)相關(guān)研究表明，2013年中國(guó)碳排放超過(guò)歐盟和美國(guó)的總和，達(dá)到100億噸，占世界總排放量的近3成。因此，2014年，在紐約氣候峰會(huì)之前，國(guó)務(wù)院批復(fù)同意《國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃（2014～2020年）》，該規(guī)劃通過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)節(jié)能減以及控制特定行業(yè)排放等措施來(lái)控制我國(guó)的溫室氣體排放。

二、我國(guó)基本實(shí)現(xiàn)了全球能源治理的角色轉(zhuǎn)換

20世紀(jì)80年代以來(lái)，中國(guó)逐漸實(shí)現(xiàn)了從被動(dòng)接受全球能源治理規(guī)則的追隨者向主動(dòng)參與治理和塑造規(guī)則的影響者的轉(zhuǎn)變。1983年中國(guó)加入世界能源理事會(huì)（WEC），并建立WEC國(guó)家委員會(huì)，拉開(kāi)了中國(guó)參與全球能源治理的序幕。隨后，1984年中國(guó)加入國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)，但在此階段，我國(guó)由于不熟悉國(guó)際規(guī)則，與國(guó)際能源機(jī)制的接觸均抱著謹(jǐn)慎、學(xué)習(xí)的態(tài)度。

20世紀(jì)90年代，我國(guó)實(shí)現(xiàn)了對(duì)全球治理的積極參與，1991年與臺(tái)北和香港一同加入亞太經(jīng)濟(jì)合作組織能源工作組，1992年和1996年分別簽署了聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約組織條約和與國(guó)際能源署建立合作關(guān)系，開(kāi)展了更多的區(qū)域性機(jī)制的合作。

進(jìn)入21世紀(jì)，隨著世界向“多極體系”轉(zhuǎn)變，我國(guó)對(duì)多邊平臺(tái)善加利用、進(jìn)行實(shí)質(zhì)性參與、并以開(kāi)放務(wù)實(shí)的態(tài)度主動(dòng)發(fā)揮影響，從而實(shí)現(xiàn)了從跟隨者到影響者的轉(zhuǎn)變：

1）2001年，中國(guó)成為聯(lián)合數(shù)據(jù)倡議組織的創(chuàng)始成員國(guó)，并且與能源憲章建立合作關(guān)系，2002年成為國(guó)際能源論壇的創(chuàng)始成員國(guó)，2005年與歐佩克建立合作關(guān)系，2007年成為上海經(jīng)濟(jì)合作組織能源俱樂(lè)部創(chuàng)始成員國(guó)，2010年成為國(guó)際核能合作框架創(chuàng)始成員國(guó)。

2）積極參與國(guó)際能源組織改革及相關(guān)國(guó)際規(guī)則。2010年開(kāi)始，中國(guó)深入?yún)⑴cG20框架下能源議題討論，并且擔(dān)任2016年G20輪值主席國(guó)，在能源領(lǐng)域，將在中國(guó)召開(kāi)G20能源部長(zhǎng)會(huì)議和三次能源可持續(xù)發(fā)展工作組會(huì)議。此外，2015年，中國(guó)加入國(guó)際能源署聯(lián)盟，并且積極參與了國(guó)際能源論壇和能源憲章的改革重組進(jìn)程。

3）在國(guó)際范圍內(nèi)提出一系列新倡議，引領(lǐng)塑造國(guó)際能源發(fā)展新格局。中國(guó)是2010年第一個(gè)提出APEC低碳鎮(zhèn)示范項(xiàng)目的國(guó)家，并且在2014年APEC能源部長(zhǎng)會(huì)議在華舉辦期間提出主辦APEC可持續(xù)能源中心。2014年，中國(guó)與東盟能源中心共同在東亞峰會(huì)（EAS）框架下創(chuàng)立清潔能源論壇。2015年，中國(guó)倡議探討構(gòu)建全球能源互聯(lián)網(wǎng)，推動(dòng)以清潔和綠色方式滿(mǎn)足全球電力需求。

4）向國(guó)際能源組織派員，增強(qiáng)參與治理的軟實(shí)力。為了能夠更好、更有效地討論協(xié)商全球能源治理問(wèn)題，中國(guó)派員赴國(guó)際機(jī)制工作，系統(tǒng)學(xué)習(xí)和了解國(guó)際能源發(fā)展趨勢(shì)。2010年，國(guó)家能源局與IEA、APEC和能源憲章共同發(fā)起一項(xiàng)派員計(jì)劃，科技部于2013年也開(kāi)始選送外派人員。

三、中國(guó)深度參與全球能源治理的建議及措施

作為2014年世界最大能源消費(fèi)國(guó)（占全球能源消費(fèi)23%）、最大能源生產(chǎn)國(guó)（占全球能源供應(yīng)19%）、最大石油進(jìn)口國(guó)和二氧化碳排放國(guó)，中國(guó)已處于全球能源事務(wù)的中心。盡管中國(guó)參與全球能源治理的廣度和深度均顯著提升，但中國(guó)參與全球?qū)用婺茉春献鞯某潭热跤趨⑴c區(qū)域?qū)用婺茉春献鞯某潭?。在全球?qū)用娴哪茉春献髦校袊?guó)基本被排斥于主要能源組織之外。中國(guó)擁有廣闊的市場(chǎng)，但從全球?qū)用娴哪茉唇M織角度來(lái)看，中國(guó)還是個(gè)小伙伴，缺乏足夠的發(fā)言權(quán)。雖然中國(guó)開(kāi)展區(qū)域?qū)用娴哪茉春献鬏^為活躍，但由于缺乏國(guó)際組織的合作框架，合作程度還有待進(jìn)一步加深。因此，中國(guó)應(yīng)當(dāng)加深與全球?qū)用鎳?guó)際能源組織的合作程度，拓展與區(qū)域?qū)用鎳?guó)際組織的合作。

1、構(gòu)建新的國(guó)際能源治理新秩序。目前全球能源治理機(jī)制主要包括：國(guó)際能源署（IEA）、石油輸出國(guó)組織（OPEC）、國(guó)際能源論壇（IEF）、能源憲章（ECT）、二十國(guó)集團(tuán)（G20）、世界貿(mào)易組織（WTO）等。這些能源治理機(jī)制仍是局部治理，尚無(wú)法有效解決能源領(lǐng)域的既有安全風(fēng)險(xiǎn)和新安全風(fēng)險(xiǎn)。例如，IEA主要是石油消費(fèi)國(guó)的組織，治理手段主要是釋放儲(chǔ)備，OPEC是石油輸出國(guó)組織，治理手段主要是限產(chǎn)保價(jià)，因此，中國(guó)可在現(xiàn)有的機(jī)制上，通過(guò)國(guó)際性、專(zhuān)業(yè)性和多邊性的機(jī)制選擇來(lái)構(gòu)建新的全球能源治理新秩序，從而進(jìn)一步加深參與全球能源治理的深度。國(guó)際性機(jī)制選擇：依托于G20的全球性機(jī)制，實(shí)現(xiàn)應(yīng)對(duì)國(guó)際能源貿(mào)易運(yùn)輸中存在的普遍性問(wèn)題；國(guó)際性專(zhuān)業(yè)機(jī)制：通過(guò)加強(qiáng)與能源憲章等專(zhuān)業(yè)性國(guó)際能源組織合作，實(shí)現(xiàn)解決某一領(lǐng)域的安全風(fēng)險(xiǎn)；多邊性機(jī)制選擇：可在“一帶一路”的框架下通過(guò)構(gòu)建能源論壇實(shí)現(xiàn)多邊的國(guó)際合作。

2、積極推進(jìn)新能源和可再生能源發(fā)展進(jìn)程，加快煤炭行業(yè)改革步伐，加大節(jié)能減排力度，通過(guò)能源結(jié)構(gòu)改革促進(jìn)環(huán)境改善。

3、加快能源體制改革，尤其是能源定價(jià)機(jī)制改革，還原能源商品屬性，形成有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)體系。

4、加強(qiáng)非政府部門(mén)對(duì)全球能源治理的參與。中央政府部門(mén)是當(dāng)前我國(guó)全球能源治理的主要參與者，其中，國(guó)家能源局負(fù)責(zé)“組織推進(jìn)能源國(guó)際合作，按分工同外國(guó)能源主管部門(mén)和國(guó)際能源組織談判并簽訂協(xié)議，協(xié)調(diào)境外能源開(kāi)發(fā)利用工作。按規(guī)定權(quán)限核準(zhǔn)或?qū)徍四茉矗禾?、石油、天然氣、電力等）境外重大投資項(xiàng)目”，在參與全球能源治理過(guò)程中起牽頭作用。其他政府部門(mén)（如外交部、財(cái)政部、發(fā)改委、商務(wù)部和科技部）也根據(jù)國(guó)務(wù)院規(guī)定的職能積極參與了全球能源治理事務(wù)。雖然全球能源治理的基礎(chǔ)是國(guó)家之間以條約為基礎(chǔ)的多邊關(guān)系，但是非政府部門(mén)，如企業(yè)（包括國(guó)有企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)）、非政府組織（NGO）和研究機(jī)構(gòu)等對(duì)其影響與日俱增。近年來(lái)，中國(guó)最大的能源企業(yè)包括中國(guó)石油天然氣總公司（下稱(chēng)中石油）和中國(guó)國(guó)家電網(wǎng)公司（下稱(chēng)國(guó)家電網(wǎng)）、神華集團(tuán)有限公司（下稱(chēng)神華集團(tuán)）等與許多專(zhuān)業(yè)能源機(jī)構(gòu)建立了緊密聯(lián)系，擴(kuò)大了中國(guó)參與全球能源治理的參與者范圍。

（來(lái)源：國(guó)家信息中心官網(wǎng)）endprint