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    京津冀大氣污染治理的法治化問題探究

    2017-07-10 17:03:54文一舒
    科學與財富 2017年20期

    文一舒

    (中央司法警官學院 河北保定 071000)

    摘 要:當前,京津冀三地正在積極探索區(qū)域大氣污染合作治理的有效途徑。從法治的視角研究京津冀大氣污染的治理,有利于加快京津冀大氣污染治理的法治化進程,推動京津冀協(xié)同發(fā)展。具體應(yīng)當從京津冀區(qū)域聯(lián)合立法、京津冀地方立法以及京津冀統(tǒng)一執(zhí)法等層面為京津冀大氣污染合作治理提供全方位的法治保障。

    關(guān)鍵詞:大氣污染治理 京津冀區(qū)域 環(huán)境法治

    盡管新修訂的《大氣污染防治法》明確了重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治制度,但京津冀及其周邊地區(qū)的大氣污染仍持續(xù)出現(xiàn)霧霾頻率高、時間長、影響范圍大、污染物濃度高等特點。究其原因,從以下的畫面可探究一二。某京津冀城市霾重度污染城市,超大混凝土車白天在城區(qū)在主干道路上經(jīng)常呼嘯而過,滿條街黃土飛揚,等黃土散去市民才敢入街行駛。還有些治標不治本的行政手段,為了降低霾報告指數(shù),市政灑水車每天反復(fù)噴灑設(shè)立污染監(jiān)測點的街道,導(dǎo)致設(shè)立污染檢測點的街道滿水橫流,而相鄰街道卻完全干如死灰。這些滑稽畫面屢見不鮮??梢妳^(qū)域聯(lián)合立法和地方立法執(zhí)法的嚴重缺失。這說明京津冀三地政府在協(xié)作治理污染方面仍存在諸多問題。各政府缺乏對大氣污染治理的詳細立法和標準執(zhí)法,并且政府之間并不能有效進行協(xié)調(diào),從而致使很多治理措施并不能充分發(fā)揮其功能。依然需要三地政府進一步探索京津冀區(qū)域大氣污染的治理的有效的法治化路徑。

    一、京津冀大氣污染的治理的立法問題

    (一)新修訂的《大氣污染防治法》與《環(huán)境保護法》之間的銜接不緊密

    2015年1月1日起實施的《環(huán)境保護法》是我國環(huán)境保護領(lǐng)域的“基本法”,在我國環(huán)境保護領(lǐng)域起到是基礎(chǔ)和綜合性作用?!董h(huán)境保護法》從環(huán)境的全局領(lǐng)域出發(fā)對環(huán)境保護的目標、原則、方法、罰則做出了規(guī)定,而大氣污染防治是環(huán)境保護的一個重要內(nèi)容,與環(huán)境保護是部分和整體的關(guān)系?!董h(huán)境保護法》中所涉及的基本問題在《大氣污染防治法》中自然無法忽視,所以《大氣污染防治法》應(yīng)當與《環(huán)境保護法》進行有效的協(xié)同,并且該協(xié)同并不是基于法律之效力,而是基于大氣污染防治與環(huán)境保護之間的點面關(guān)系。

    雖然修訂后的《大氣污染防治法》成為《環(huán)境保護法》在大氣污染防治領(lǐng)域內(nèi)的全面突破,但其依然秉承了 環(huán)境領(lǐng)域的部門法具有相對獨立特性的傳統(tǒng),并沒有和《環(huán)境保護法》進行更緊密的融合。并且《大氣污染防治法》 的修訂是應(yīng)當隨著經(jīng)濟、社會、科技的發(fā)展而適時進行調(diào)整,從國外的立法經(jīng)驗和時間看,針對大氣、水、土壤等污染防治類法律是需要進行頻繁修訂的。所以新修訂的《大氣污染防治法》當前最重要的工作是如何通過更有效的區(qū)域立法和強有力的執(zhí)法工作來提高這部法律的權(quán)威,豐富深化這部法律的內(nèi)容和價值。

    (二)京津冀大氣污染的區(qū)域聯(lián)合立法問題

    根據(jù)區(qū)域法治形態(tài)理論,探索京津冀地區(qū)大氣污染聯(lián)合立法路徑。這是一條既不同于中央立法又不同于地方立法的第三條道路。京津冀大氣污染聯(lián)合立法是指京津冀三地立法機關(guān)在各自的大氣污染防治實踐基礎(chǔ)上聯(lián)合制定的跨區(qū)域法律規(guī)范性文件,目的在于共同治理區(qū)域內(nèi)的大氣污染。在性質(zhì)上,京津冀大氣污染聯(lián)合立法類似于區(qū)際協(xié)定、州際條約等法律規(guī)范,具有“軟法” 的屬性。京津冀大氣污染聯(lián)合立法的功能在于統(tǒng)一京津冀三地的地方立法目標、保持三地地方立法的一致與協(xié)調(diào)。在規(guī)則制定上,京津冀大氣污染聯(lián)合立法應(yīng)當具有明確的問題意識,“力求以問題為導(dǎo)向,應(yīng)努力減少和刪除無意義的、宣誓性的、符號化的法條?!?[1]

    京津冀大氣污染聯(lián)合立法要通過合理的制度設(shè)計解決三地立法的一致性。一是立法時間的一致性問題。京津冀三地在大氣污染地方立法上必須保持啟動時間大體一致,不能有的立法,有的不立法。比如混凝土車如城區(qū)時間問題,北京市就一直有明確規(guī)定,但河北城市并未一致規(guī)定。二是立法目標的一致性。三地應(yīng)當確定一致的立法目標,明確規(guī)定共同的年度減排任務(wù)、各自的年度減排任務(wù)、年度大氣污染治理成效等內(nèi)容,并盡可能量化。三是法律責任的一致性。京津冀三地對大氣違法行為的處罰措施應(yīng)當具有一致性,處罰手段、罰款標準要保持一致,處罰數(shù)額要按地方收入比例保持一致。[2]

    (三)京津冀大氣污染的地方立法問題

    京津冀大氣污染區(qū)域聯(lián)合立法作為介于中央與地方之間的第三條路徑,其最終實施仍然要立足于地方立法。

    盡管《北京市大氣污染防治條例》在制度設(shè)計上具有很多亮點,建立了許多新的制度,但是很多制度仍然只是搭建起一個初步的框架結(jié)構(gòu),還需填充很多必要內(nèi)容。如果行政機關(guān)不積極推進相關(guān)實施辦法,立法規(guī)定只會淪為一直空文。

    法律的生命在于實施。如果法律責任模糊不明確,法律執(zhí)行者便無法實施。因此,京津冀區(qū)域大氣污染防治的地方立法要發(fā)揮對大氣污染治理的規(guī)范作用,關(guān)鍵在于將法律責任明確化、具體化。首先,要明確責任主體。地方立法要對大氣污染治理的管理體制和組織結(jié)構(gòu)進行精心設(shè)計,明確地方政府及各主管部門尤其是環(huán)境行政主管部門的主要責任。這樣就容易發(fā)揮和調(diào)動相關(guān)組織機構(gòu)的積極性,多部門聯(lián)合,共同治理大氣污染。其次,加重處罰措施。為了起到更強的法律制裁效果,在立法時可以適當考慮增加人身罰的規(guī)定,對侵犯環(huán)境違法者予以鎮(zhèn)懾。最后,把處罰措施具體化。地方立法應(yīng)在《立法法》及相關(guān)法律的授權(quán)范圍內(nèi),對違法行為規(guī)定具體的處罰措施,使條文設(shè)計符合法律規(guī)范的內(nèi)在結(jié)構(gòu)。立法如果對處罰措施模糊化就會給執(zhí)法者留下空間,導(dǎo)致法律規(guī)范的可操作性變差。

    二、 京津冀大氣污染治理的統(tǒng)一執(zhí)法問題

    除了建立統(tǒng)一的京津冀大氣污染防治立法制度,還應(yīng)當探索建立京津冀大氣污染治理的統(tǒng)一執(zhí)法機制,因為只有公正執(zhí)法才能真正實現(xiàn)京津冀大氣污染合作治理的法治化。建立京津冀大氣污染統(tǒng)一執(zhí)法機制主要包括如下內(nèi)容。

    首先,統(tǒng)一執(zhí)法主體。明確規(guī)定京津冀大氣污染防治執(zhí)法機關(guān)的職責權(quán)限,整合執(zhí)法主體、執(zhí)法人員,深入推進京津冀大氣污染防治跨區(qū)域綜合執(zhí)法。比如混凝車入城區(qū)的行駛應(yīng)當賦予環(huán)境部門和交通部門聯(lián)合執(zhí)法。其次,統(tǒng)一執(zhí)法標準。京津冀大氣污染治理的統(tǒng)一執(zhí)法,關(guān)鍵在于區(qū)域內(nèi)的執(zhí)法標準要統(tǒng)一。對于同一個違法行為,如果北京地區(qū)處于高額罰款,而河北地區(qū)僅處以警告,那么就會造成違法主體向河北地區(qū)集聚。比如有的混凝土等污染車輛受于北京地區(qū)的限制而轉(zhuǎn)而繞行河北地區(qū)的路徑,這依然會造成這個區(qū)域的污染,這就無法實現(xiàn)共同的大氣污染治理目標。再次,統(tǒng)一執(zhí)法程序。針對大氣污染防治行政檢查、大氣污染防治行政處罰、大氣污染防治行政強制等執(zhí)法行為,京津冀三地應(yīng)當制定統(tǒng)一的執(zhí)法細則,明確權(quán)力運行的步驟、期限等程序等要素。

    京津冀大氣污染綜合治理政府協(xié)作是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程,京津冀以協(xié)同發(fā)展為契機,以法律法規(guī)制度為基礎(chǔ),制定配套政策為保障,政府密切配合,充分發(fā)揮政府間協(xié)作功能,才能從根本上解決區(qū)域大氣環(huán)境污染問題。

    參考文獻:

    [1]齊萌. 從威權(quán)管制到合作治理: 我國食品安全監(jiān)管模式之轉(zhuǎn)型[J]. 河北法學, 2013,( 3)

    [2]陶品竹. 從屬地主義到合作治理:京津冀大氣污染治理模式的轉(zhuǎn)型 [J]. 河北法學, 2014,( 10)

    基金項目:本文為2015 年度河北省社會科學基金項目大氣污染犯罪的刑事治理研究課題

    ( 項目號:HB15FX047)成果

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