不丹《學(xué)校地震安全的國家行動計劃（2013—2023）》述評

張瑩

摘 要：不丹于2013年1月頒布的《學(xué)校地震安全的國家行動計劃（2013-2023）》旨在加強自然災(zāi)害管理，減少由地震和其他自然災(zāi)害造成的學(xué)校方面的生命及財產(chǎn)損失。其框架包括加強地震安全與災(zāi)害管理機構(gòu)以及教育部門的政策框架、提高防災(zāi)意識教育、減少與降低風(fēng)險、災(zāi)害的防備與響應(yīng)、能力的建構(gòu)五大主要內(nèi)容。文章通過解析該計劃的主要內(nèi)容與特點，以期對我國學(xué)校方面的地震防范有一定的啟示。

關(guān)鍵詞：不丹；地震；安全；行動計劃

在歷次地震事件中，學(xué)校是最易受到危害的。在災(zāi)害管理部門的支持下，不丹成立了事務(wù)委員會。2012年3月6日，事務(wù)委員會成員通過了其指導(dǎo)性文件——《發(fā)展中的國家行動計劃（學(xué)校地震安全和醫(yī)院地震安全）》，并在2012年4月的第二屆國家利益相關(guān)者的研討會上遞交了行動計劃發(fā)展歷程及草案以及關(guān)于教育部第十一個五年計劃的建議書。這一系列的努力促使不丹政府于2013年1月頒布了《學(xué)校地震安全的國家行動計劃（2013-2023）》，旨在減少由地震及其他自然災(zāi)害造成的學(xué)校方面的生命和財產(chǎn)損失。國際自然災(zāi)害防治組織與災(zāi)害管理部門和不丹教育部通過“全球減災(zāi)與恢復(fù)基金”（GFDRR）共同促進該行動計劃的制定。

一、出臺背景

不丹地處喜馬拉雅山南坡，境內(nèi)多山，降水豐富，同時位于世界上最活躍的地震帶之一。由于其特殊的地理環(huán)境因素，經(jīng)常面臨山崩、洪水、暴風(fēng)、火災(zāi)等災(zāi)害，其中最易造成巨大損失和傷害的是地震，因為不丹整個國家都處于或近處于印度板塊和亞歐板塊的斷裂帶上。而且，地震還會造成滑坡、泥石流、火災(zāi)等次生災(zāi)害。當(dāng)?shù)卣饋砼R時，學(xué)校是極易受到傷害的。據(jù)2009年和2011年聯(lián)合評估報告（JRAR）顯示，2009年的6.1級地震和2011年的6.8級地震導(dǎo)致一百多所學(xué)校遭受破壞，學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施受損嚴(yán)重，造成13人死亡和大量師生受傷，大約損失36.9863億努（Ngultrum，Nu）。

不丹政府于2006年發(fā)布的《國家災(zāi)難風(fēng)險管理框架》要求制定災(zāi)難預(yù)防和應(yīng)對計劃，同時意識到教育部在宣傳預(yù)防災(zāi)害、災(zāi)難管理等方面具有重要作用。2008年《“強制性教育”報告》回顧了影響小學(xué)教育成果的學(xué)生社會經(jīng)濟背景因素、家長教育水平因素和諸如學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施質(zhì)量與地理位置、教學(xué)質(zhì)量以及書籍和其他可用材料等物理因素。此外，該報告還強調(diào)，許多學(xué)校處于“失修狀態(tài)”以及“老學(xué)校的維修和翻新被忽視”，致使學(xué)校安全性無法得到保證。此外，2011年《國家災(zāi)難管理條例（試行）》明確指出，每個政府部門都必須制定自己的災(zāi)害管理和應(yīng)急計劃，教育部作為一個重要部門也不例外。

該計劃結(jié)合了其他自然災(zāi)害的安全措施，在政策實施、項目進程方面對各個相關(guān)部門提供指導(dǎo)，旨在確保所有的學(xué)校在災(zāi)害中免受危害。同時，該計劃將定期更新并每年對優(yōu)先領(lǐng)域的實施狀況進行評估。

二、主要內(nèi)容

《學(xué)校地震安全的國家行動計劃（2013- 2023）》重點是提高學(xué)校在地震來臨時的安全性，具體目標(biāo)為保障師生安全，免受災(zāi)害的威脅；提高建筑物的安全性和抗震性；加強應(yīng)對地震和突發(fā)事件的準(zhǔn)備；提高師生對應(yīng)對地震和其他自然災(zāi)害的整體能力和意識。

（一）加強地震安全與災(zāi)害管理機構(gòu)以及教育部門的政策框架

這一優(yōu)先領(lǐng)域的目標(biāo)是制定和落實各項政策、方針、部長指令，以提高安全性，加強不丹教育部門內(nèi)的災(zāi)害管理機構(gòu)建設(shè)。

1.制定和落實各項政策、方針

（1）審查和更新學(xué)校災(zāi)害管理計劃的指導(dǎo)方針。通過股東大會匯編和分析經(jīng)驗教訓(xùn)，對方針和經(jīng)驗進行整合，修訂后的準(zhǔn)則涵蓋預(yù)防措施方面的程序和預(yù)算要求；同時指出，教育部應(yīng)與災(zāi)害管理部門合作建立正式的監(jiān)督機制，用于監(jiān)控學(xué)校災(zāi)害管理計劃的制定和實施。

（2）從建設(shè)內(nèi)容、設(shè)備方面制定準(zhǔn)則，以識別和減輕危害。采取措施，防止高空墜物，減少災(zāi)害發(fā)生的可能，制定相應(yīng)的準(zhǔn)則并在所有學(xué)校推行。

（3）對所有院校的建筑施工采取高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求。教育部通過對學(xué)校建筑需要、工程質(zhì)量現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的審查、對利益相關(guān)者進行咨詢，提高安全標(biāo)準(zhǔn)，并計劃對施工人員進行能力建設(shè)以加強該標(biāo)準(zhǔn)的實施。

（4）教育部發(fā)出指令實施災(zāi)害管理計劃、安全標(biāo)準(zhǔn)、政策指引。教育部回顧活動和正式的指令要求，要求在所有的學(xué)校貫徹災(zāi)害管理相關(guān)的安全標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo)方針。

2.加強教育部門內(nèi)的災(zāi)害管理機構(gòu)建設(shè)

（1）任命災(zāi)害管理中心負責(zé)人。正式指定協(xié)調(diào)人，在固定的時間協(xié)調(diào)和促進學(xué)校相關(guān)的災(zāi)害管理活動，確保能力建設(shè)活動的可持續(xù)性。

（2）加強教育部內(nèi)的各個災(zāi)害管理單位建設(shè)?？紤]到學(xué)校數(shù)量及教育部門的重要性，政府在教育部內(nèi)部建立了小型災(zāi)害管理機構(gòu)，這些機構(gòu)需要和災(zāi)難管理委員會合作，同時要向教育部長報告，為教育部的項目計劃提供一定措施。

（3）建立學(xué)校災(zāi)害管理委員會。學(xué)校建立由教師、家長和學(xué)生三方組成的學(xué)校災(zāi)害管理委員會，委員會成員有權(quán)對災(zāi)害相關(guān)事宜作出決定、提供指導(dǎo)并和其他機構(gòu)合作，同時對各種學(xué)校團體的成立提供指導(dǎo)。

（4）鼓勵在校建立各種災(zāi)害管理俱樂部。通過此類社團組織各種活動使學(xué)生參與其中，提高學(xué)生和家長的災(zāi)害防范意識和能力。

（二）教育與認知

這一優(yōu)先領(lǐng)域的目標(biāo)是在學(xué)校加強地震安全及應(yīng)急準(zhǔn)備方面相關(guān)知識和信息的宣傳和教育，從而提高學(xué)校和社團關(guān)于地震及其他自然災(zāi)害的防范意識和風(fēng)險意識。

1.增強知識和信息共享的管理

（1）學(xué)校之間建立信息分享網(wǎng)絡(luò)。為災(zāi)害管理中心人員和學(xué)校災(zāi)害管理委員會建立一個網(wǎng)絡(luò)平臺，這個虛擬網(wǎng)絡(luò)能夠分享知識和經(jīng)驗，以及共同執(zhí)行活動方案，為感興趣的教育人員分享相關(guān)信息、談?wù)摮Ｒ妴栴}提供平臺。

（2）與社區(qū)共享信息。學(xué)校積極承擔(dān)宣傳和教育公眾的責(zé)任，通過災(zāi)害管理俱樂部在學(xué)校、社區(qū)等地開展基于團體意識的音樂會、戲劇等宣傳活動，宣傳防范和減少風(fēng)險的材料，制定“家庭災(zāi)害管理”計劃。

2.進行安全教育，提高安全意識

（1）開展意識教育活動和項目。針對特定受眾，如決策者、學(xué)校災(zāi)害管理委員會、聯(lián)絡(luò)人、教師和學(xué)生開展包括通過當(dāng)?shù)孛襟w渠道傳播在內(nèi)的青年計劃和宣傳活動。同時，一個關(guān)鍵的任務(wù)是提高特殊兒童的地震安全和防范意識。

（2）關(guān)注世界減災(zāi)日。不丹一直關(guān)注世界減災(zāi)日，同時強調(diào)要紀(jì)念本國的地震事件，利用這些重要的日子分享地震安全問題和減少風(fēng)險的信息，使學(xué)校反思他們的安全和防范水平。此外，要求不丹各地所有學(xué)校進行全國性地震演習(xí)及其他持續(xù)性的宣傳活動。

（3）更新信息和教育材料。為災(zāi)害管理委員會、團隊、協(xié)調(diào)人、學(xué)校災(zāi)害管理俱樂部、教師、特殊需要兒童、幼兒和青少年開發(fā)易于使用和理解的信息材料，為其提供關(guān)于各種自然災(zāi)害的基本信息、注意事項、家庭防范知識、風(fēng)險信息和其他相關(guān)信息。

（4）將地震及其他自然災(zāi)害的相關(guān)信息納入學(xué)校課程和教師培訓(xùn)學(xué)院課程。結(jié)合地震科普知識，將地震和其他自然災(zāi)害的信息以及災(zāi)害風(fēng)險管理問題納入學(xué)校課程和教師培訓(xùn)學(xué)院課程。同時，相關(guān)的職業(yè)機構(gòu)，例如科學(xué)與技術(shù)學(xué)院等高等大專院校的課程還應(yīng)該包括關(guān)于自然災(zāi)害應(yīng)對的信息，以降低災(zāi)害風(fēng)險，提高學(xué)生應(yīng)變能力。

（5）提高家庭防范意識。學(xué)校管理層和教師有責(zé)任確保學(xué)校學(xué)生的安全，為了履行這個責(zé)任，學(xué)校必須高度重視提高家庭防范意識，并幫助家庭準(zhǔn)備應(yīng)急計劃。

（三）減少和降低風(fēng)險

對于地震，減少和降低風(fēng)險包括確保校舍結(jié)構(gòu)合理，建筑物地基穩(wěn)固，并能承受預(yù)期水平的地震震動，家具、裝飾裝修等進行錨定或支撐，以減少地震或其他自然災(zāi)害造成的生命和財產(chǎn)損失。

1.結(jié)構(gòu)性調(diào)整

（1）對于新建筑，在建立前，要審查現(xiàn)有的學(xué)校建設(shè)的指導(dǎo)方針和準(zhǔn)則，評估建設(shè)區(qū)域潛在的自然災(zāi)害的危險系數(shù)，對現(xiàn)有方針進行更新；同時，要提高建筑標(biāo)準(zhǔn)，至關(guān)重要的是要建造高性能標(biāo)準(zhǔn)的校舍，特別是注重地震安全；此外，還要審查現(xiàn)行施工驗收標(biāo)準(zhǔn)，建立學(xué)院建筑的質(zhì)量控制和檢查機制，從施工材料、施工質(zhì)量等方面監(jiān)督施工進程，以形成對學(xué)校建筑物的獨立的質(zhì)量控制和檢驗要求。

（2）對于現(xiàn)有的建筑，首先對現(xiàn)有學(xué)校建筑進行包括現(xiàn)有校舍的抗震漏洞和風(fēng)險水平在內(nèi)的安全評估，以確定建筑是否需要加固或更換結(jié)構(gòu)甚至遷址；對于需要加固、更換或搬遷的建筑，應(yīng)分清輕重緩急，分階段地進行。

2.減輕高空墜物的危害，保險措施全面到位

教育部要制定用于固定、支撐建筑物和減輕墜落物體的相關(guān)措施，對其他非結(jié)構(gòu)性危險物（如樓梯、護欄、電動系統(tǒng)和火災(zāi)隱患的來源）進行指引并開展非工程措施，同時培訓(xùn)相關(guān)的維修人員。

3.探索并制定風(fēng)險保險

如果需要的話，選擇性地對校舍進行投保，確保有足夠經(jīng)費用于恢復(fù)和重建，同時，保險也可以成為確保并鼓勵建筑設(shè)計及實施的方式。

（四）準(zhǔn)備、響應(yīng)與早期恢復(fù)

這一優(yōu)先領(lǐng)域的目標(biāo)是加強防備計劃，并加強自然災(zāi)害應(yīng)對能力。

1.加強防備計劃

（1）制定災(zāi)害管理應(yīng)急預(yù)案。教育部應(yīng)該制定一個全面的應(yīng)急計劃，明確緊急安排，應(yīng)急通信協(xié)議和責(zé)任。為學(xué)校層面的應(yīng)急規(guī)劃提供必要的指導(dǎo)。

（2）根據(jù)應(yīng)急需求，進行模擬演習(xí)。在各個層面進行模擬演習(xí)，以幫助教育部門提升應(yīng)急響應(yīng)和應(yīng)急預(yù)案，并逐步落實應(yīng)急措施。

（3）提高各部門、各機構(gòu)在應(yīng)急安排上的靈敏度。一旦應(yīng)急響應(yīng)和應(yīng)急預(yù)案的制定以及應(yīng)急安排和程序落實到位，各部門各機構(gòu)應(yīng)明確應(yīng)急安排以及他們的具體職責(zé)。

2.加強響應(yīng)并立即恢復(fù)能力

（1）建立明確的指揮和通信系統(tǒng)。各級教育部門應(yīng)建立明確的溝通流程。為了推動這項工作，教育部應(yīng)優(yōu)先采購急救通信設(shè)備，讓學(xué)校自行報告災(zāi)害情況并尋求醫(yī)療和搜救幫助。

（2）保持物資需要的應(yīng)急響應(yīng)。學(xué)校應(yīng)儲備基本應(yīng)急物資，立即回收物資如帳篷、教材等應(yīng)在Dzongkhag（“宗”，不丹全國劃分為四個區(qū)，二十個宗，相當(dāng)于我國的區(qū)縣）或區(qū)域一級進行儲存，以確保盡可能早地恢復(fù)學(xué)校功能。

（3）根據(jù)應(yīng)急需求，做好預(yù)準(zhǔn)備。有效的應(yīng)急管理需要提前做好必要的準(zhǔn)備。制定并定期測試教育部門應(yīng)急預(yù)案、預(yù)準(zhǔn)備和程序（指揮控制、人力資源、通信、運輸?shù)确矫妫?/p>

（4）規(guī)范各方面的材料和設(shè)備要求。教育部應(yīng)規(guī)范學(xué)校內(nèi)的救災(zāi)和緊急復(fù)原設(shè)備和材料，從地區(qū)和國家兩個層面使其標(biāo)準(zhǔn)化。

（五）能力建設(shè)

為了降低風(fēng)險和提高準(zhǔn)備，教育部門必須在各級單位加強人力和物力投入。開展能力需求評估、實施能力建設(shè)方案，以及建設(shè)技術(shù)、管理和應(yīng)急能力，從而有效地降低風(fēng)險。

1.降低風(fēng)險的能力建設(shè)

（1）培養(yǎng)工程師和評估員的能力，評估學(xué)校建筑的脆弱性與安全性。教育部應(yīng)該投資制定標(biāo)準(zhǔn)來進行校舍的脆弱性和安全性評估，尤其注重老社區(qū)學(xué)校的安全評估，并培訓(xùn)相關(guān)工程師。

（2）提高工程師和建筑師降低地震風(fēng)險的技巧。工程師應(yīng)該接受培訓(xùn)，掌握降低地震風(fēng)險的技術(shù)，以便在進行脆弱性和安全評估后，他們能夠提供關(guān)于如何更換或加固校舍的建議。

（3）在地震安全性和減少風(fēng)險問題上提高認識和能力。開展相關(guān)活動，將相關(guān)的地震安全性和降低風(fēng)險的計劃和政策納入教育部的計劃和方案。

2.防范和應(yīng)對的能力建設(shè)

（1）各類人員應(yīng)急管理培訓(xùn)。制定學(xué)校層面的計劃，教育人員要接受應(yīng)急管理培訓(xùn)；學(xué)校災(zāi)害管理委員會成員、聯(lián)絡(luò)人，以及各種校組織的成員應(yīng)接受適當(dāng)?shù)男麄骱图寄馨l(fā)展培訓(xùn)，培訓(xùn)包括急救、搜索和救援技術(shù)，創(chuàng)傷管理，消防技術(shù)。

（2）對偵察兵和青年志愿者進行全面的災(zāi)害管理培訓(xùn)。審查現(xiàn)有的偵察兵項目，為偵察兵和青年志愿者提供全面的災(zāi)害管理和急救員培訓(xùn)，包括準(zhǔn)備和響應(yīng)現(xiàn)有的偵察者項目，制定青年志愿者培訓(xùn)計劃。

三、主要特點與啟示

（一）完善政策框架，建立安全體系

《學(xué)校地震安全的國家行動計劃（2013- 2023）》將學(xué)校納入國家的防災(zāi)體系，對現(xiàn)有的學(xué)校災(zāi)害管理規(guī)劃、建筑標(biāo)準(zhǔn)等進行全面審查和評估，并提高安全標(biāo)準(zhǔn)，教育部通過頒布正式的政策指令，要求所有的學(xué)校貫徹災(zāi)害管理相關(guān)的安全標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo)方針。同時，細化災(zāi)害管理機構(gòu)，鼓勵在學(xué)校建立各相關(guān)組織，形成了“國家-教育部主導(dǎo)、其他部門支持-學(xué)?！边@一完備的三級體系。

雖然在我國廈門等地已開始建設(shè)防震減災(zāi)科普示范學(xué)校，但國家尚未從政策層面將校園納入防災(zāi)避難體系中，未從理論層面對校園如何進行防災(zāi)避難規(guī)劃進行深入的研究，也并沒有詳細具體的設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)可以遵循，高校校園的防災(zāi)性建設(shè)仍存在著一定的空白和不足。因此，應(yīng)在政策層面將學(xué)校納入防災(zāi)避難體系，在制度層面提高學(xué)校對災(zāi)害的關(guān)注度和防災(zāi)執(zhí)行力度。

（二）吸納多種力量，發(fā)揮學(xué)校作用

該計劃以不丹第十一個五年計劃為契機，得到國際自然災(zāi)害防治組織與災(zāi)害管理部門的積極幫助及全球減災(zāi)與恢復(fù)基金的資金支持；同時，該計劃的各個關(guān)鍵領(lǐng)域內(nèi)的措施的實施得到財政部、人力資源部門、學(xué)校等各相關(guān)部門的全力支持。在災(zāi)害應(yīng)對方面，各部門職責(zé)明確，形成合力配合。

該計劃充分發(fā)揮教育部的主導(dǎo)作用，放權(quán)于學(xué)校教育部門，由學(xué)校建立各種災(zāi)害防治機構(gòu)和俱樂部以及信息共享平臺，并充分發(fā)揮其作用；學(xué)校是人員相對集中的地方，學(xué)校校舍安全直接關(guān)系著師生的生命安全，同時還可以在地震發(fā)生時提供避難場所。因此，學(xué)校要從建筑工程質(zhì)量、應(yīng)急物資等方面保障師生安全，為社區(qū)、師生提供避難場所。

（三）提高防災(zāi)意識，增強抗災(zāi)能力

對學(xué)生、社區(qū)的災(zāi)害教育是該計劃的重要措施之一。通過學(xué)校之間建立的信息分享平臺，向師生及其他教育人員分享知識和經(jīng)驗；將災(zāi)害教育納入學(xué)校課程，為學(xué)生提供災(zāi)害信息，提高其防災(zāi)意識；強制要求所有學(xué)校進行地震演習(xí)，提高應(yīng)變能力；通過組織宣傳活動，提高社區(qū)和家庭的防災(zāi)意識；除此之外，該計劃通過能力需求評估和實施能力建設(shè)方案，對工程師、評估員、建筑師、青年志愿者等進行綜合培訓(xùn)或應(yīng)急培訓(xùn)，并要求提高各部門、各機構(gòu)在應(yīng)急安排上的靈敏度，從而降低風(fēng)險。

（四）建立監(jiān)督機制，制定風(fēng)險保險

教育部與災(zāi)害管理部門合作建立正式的監(jiān)督機制，用于監(jiān)控學(xué)校災(zāi)害管理計劃的制定和實施，同時在學(xué)校的建設(shè)方面進行全面的安全性評估，對建設(shè)過程進行全程監(jiān)控。為確保有足夠經(jīng)費用于恢復(fù)和重建活動，選擇性地為校舍投保，同時，通過保險這一方式確保并鼓勵建筑設(shè)計及實施的方式。

該計劃規(guī)定學(xué)校教育部門要對國家行動計劃與年度計劃、五年計劃進行評估審查；審查委員會執(zhí)行行動計劃的年度審查，年度會議對行動計劃所取得的成就、不足、支持、資源需求等進行評估，并為下一年度的行動計劃提供指導(dǎo)。

（五）階段性目標(biāo)與長期目標(biāo)結(jié)合，針對性與可行性并存

該計劃建構(gòu)的地震安全性框架著眼于五個關(guān)鍵領(lǐng)域，從政策制度層面的保證、防災(zāi)意識的教育到風(fēng)險的降低減少、地震的響應(yīng)與早期恢復(fù)到各種能力的建設(shè)，是一種相互聯(lián)系、層層遞進的全方位的實施框架。

該計劃分為短期目標(biāo)（1～5年）、中期目標(biāo)（5～10年）和長期目標(biāo)（10年以上）。在每一領(lǐng)域，除了整體目標(biāo)與具體目標(biāo)，還預(yù)設(shè)了實現(xiàn)的期限，方案的負責(zé)人針對預(yù)設(shè)目標(biāo)實施有針對性的措施：對現(xiàn)有政策進行審查，提高安全標(biāo)準(zhǔn)；對現(xiàn)有建筑和將要建設(shè)的學(xué)校實施不同的安全防范和檢查措施；災(zāi)害安全教育包括學(xué)校、社區(qū)、家庭，特別是對特殊兒童的安全教育；準(zhǔn)備、響應(yīng)與早期恢復(fù)的工作落實到各個部門；能力建設(shè)包括降低風(fēng)險的能力建設(shè)和防范應(yīng)對的能力建設(shè)，提高各類人員的能力。

參考文獻：

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編輯 朱婷婷 校對 許方舟