水庫移民后期扶持資金管理

王珍　方燦

[提要] 水庫移民后期扶持資金歷來是水庫移民工程實施管理中的重點和難點，其管理好壞直接關(guān)系到移民后扶工作的成敗。本文在分析大中型水庫項目移民后扶資金管理現(xiàn)狀及存在問題基礎(chǔ)上，探討優(yōu)化移民后扶資金安全有效運行的相關(guān)策略，以提高大中型水庫移民后扶資金的安全與使用效率。

關(guān)鍵詞：水庫移民；后期扶持資金；現(xiàn)狀；對策

基金項目：水庫移民研究中心湖北省高校人文社科重點研究基地開放基金課題：“大中型水庫移民后期扶持資金管理存在的問題與優(yōu)化建議”（編號：2016KF12）階段性成果

中圖分類號：F061 文獻標(biāo)識碼：A

收錄日期：2017年4月20日

隨著我國水利水電移民工程規(guī)模和數(shù)量的不斷壯大和發(fā)展，國家陸續(xù)制定大中型水庫移民后扶政策來支持水庫移民。為確保移民后扶政策認(rèn)真兌現(xiàn)落實，各地相關(guān)部門必須加強移民后扶資金管理。為此，如何強化移民后扶資金在支付、使用、監(jiān)督等環(huán)節(jié)上的管理是當(dāng)前移民工作中一個值得探討的問題。

一、水庫移民后扶資金概述

水庫移民后期扶持資金歷來是水庫移民工程實施管理中的重點和難點。由于水庫移民后扶資金數(shù)額大、使用層次多，故管理監(jiān)控難度大。后期扶持是解決水庫移民問題的重要方式，扶持成效關(guān)鍵取決于后期扶持資金分配和利用的合理性，其管理好壞直接關(guān)系到移民后扶工作的成敗。

根據(jù)國家移民后扶政策的有關(guān)要求，有兩種支持移民安置的主要支付方式。一是直接支付給個人的現(xiàn)金補貼即現(xiàn)金直補方式，主要用于生產(chǎn)生活補貼，保障移民的基本生活條件，發(fā)揮輸血的作用；二是項目扶持方式，即通過移民基礎(chǔ)設(shè)施的改善和生產(chǎn)的發(fā)展，提高移民收入，改善生產(chǎn)和生活條件，從而促進移民經(jīng)濟的長期可持續(xù)發(fā)展，發(fā)揮造血的作用。目前，國家水庫移民后期扶持政策在實施過程中，對后期扶持現(xiàn)金直接補貼并結(jié)合項目扶持為主的后扶資金發(fā)放方式較為常見，因為二者結(jié)合的方式更有利于平衡移民和原住居民關(guān)系，帶動移民地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。

二、水庫移民后扶資金運行現(xiàn)狀

自水庫移民后期扶持政策在全國范圍內(nèi)實施以來，移民后扶資金逐步顯現(xiàn)出功效，主要表現(xiàn)在移民后期扶持項目取得了顯著的效益，移民生產(chǎn)和生活條件已經(jīng)有了較大的提高，有效地改善了庫區(qū)和移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境，增加移民收入，提高移民生產(chǎn)生活水平，一定程度上促進庫區(qū)和移民安置區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。

但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，移民后扶資金使用績效在不同地區(qū)仍然存在著一些差距。安置地經(jīng)濟發(fā)展水平越高，配套基礎(chǔ)設(shè)施越完善，移民的發(fā)展機會相對貧困地區(qū)就更多，投入的移民后扶資金就能發(fā)揮更大的效益。移民后扶方式的選擇和移民后扶管理工作水平的高低也會影響移民后扶資金的扶持效果。此外，移民個體素質(zhì)的高低也會直接影響后扶資金的使用效率。素質(zhì)較高且有能力的移民會用這部分資金來參加培訓(xùn)或發(fā)展成本低、收效快的經(jīng)濟活動等，提高后扶資金的使用效益。而對于一些整體素質(zhì)較差的移民，則不合理的資金使用方式則降低了移民后扶資金使用效益。

雖然各地后期扶持的移民工作近年來取得了不少成效，但在落實后扶政策過程中，由于政府、水庫業(yè)主和移民自身等多方面的原因，移民后扶資金管理過程中還是存在著一些突出的矛盾和問題，主要表現(xiàn)在：資金籌集渠道狹窄，資金缺口大；直補資金普遍到賬延遲；新老庫區(qū)資金需求差距大，生活補貼標(biāo)準(zhǔn)偏低；票據(jù)使用不規(guī)范，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級賬務(wù)有待進一步規(guī)范、健全和完善；項目投資前缺規(guī)劃，投資后少監(jiān)管；投資結(jié)構(gòu)不合理；缺乏效益評價指標(biāo)體系等。同時在資金的實際使用過程中，由于客觀條件的復(fù)雜性、資金管理方式不一致等原因，使得有的地方資金使用績效高，移民群眾受益廣，社會效應(yīng)良好，而有的地方后期移民資金投入不平衡、扶持項目無產(chǎn)出、資金使用績效低，群眾反映后扶工作開展得不盡如人意，移民受益有限。

另外，調(diào)研發(fā)現(xiàn)部分縣（市、區(qū)）還是我行我素，移民直補資金發(fā)放不及時，增長人口項目實施進度滯后，“兩區(qū)”項目至今沒有啟動。個別縣（市、區(qū)）幾個年度的移民項目資金還滯留在賬面，致使大量移民資金結(jié)存，無法發(fā)揮效益，嚴(yán)重影響移民群眾的切身利益。

三、加強水庫移民后扶資金管理的對策

（一）建立健全移民后扶資金使用與監(jiān)督管理制度。一方面要加強移民后扶資金使用中的過程監(jiān)督。對于移民后期扶持直補資金，縣財政局、移民局應(yīng)及時核實本地區(qū)移民信息，通過財政惠民補貼一本通系統(tǒng)撥付到移民個人賬戶。對于移民后扶項目資金，縣財政局、移民局應(yīng)按照項目基建程序組織項目建設(shè)，掌控項目施工進度，對已經(jīng)竣工的項目，及時組織驗收，并按規(guī)定程序報賬，避免拖欠工程款；另一方面要加強社會監(jiān)督的執(zhí)行力度。對于水庫移民直補資金，定期在移民鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村公示欄，對直補資金發(fā)放時間、發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)放移民信息進行公示，接受移民群眾的監(jiān)督。對于移民后扶項目管理實行工程審計，對申報資金的建設(shè)內(nèi)容、施工進度、建設(shè)質(zhì)量進行審核，符合設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)和批復(fù)要求方能辦理付款手續(xù)，以確保了庫區(qū)移民資金?？顚Ｓ?，保障移民后扶資金運行的安全和實效。

（二）構(gòu)建移民后扶資金管理信息系統(tǒng)。要實現(xiàn)科學(xué)系統(tǒng)化的管理水利水電工程的移民后扶資金，就需要采用信息化管理模式，構(gòu)建以軟件作為平臺的項目資金管理信息系統(tǒng)，有效、規(guī)范、統(tǒng)一的管理數(shù)據(jù)，進而實現(xiàn)整體上使用與規(guī)劃移民后扶資金，使得資金發(fā)揮出最大化的作用。系統(tǒng)借助相關(guān)的地理信息、計劃規(guī)劃、基本資料、資金管理、查詢統(tǒng)計、移民信訪等功能的模塊，實現(xiàn)網(wǎng)上對移民的信息進行傳遞、管理以及實現(xiàn)電子收發(fā)、上報和審批計劃、撥付以及監(jiān)管資金的功能，使得各個級別的移民管理部門能夠?qū)崿F(xiàn)協(xié)同性的辦公。系統(tǒng)借助管理資金的模塊，對每一筆資金是怎么來的、主要的構(gòu)成成份、使用的情況、撥付審核的情況加以管理，強化管理分配使用移民后扶資金，實現(xiàn)管理和監(jiān)督；系統(tǒng)將快速地查詢移民的信息、資金的使用、項目的計劃與實施，并且能夠?qū)ο嚓P(guān)的信息進行統(tǒng)計，構(gòu)成準(zhǔn)確、統(tǒng)一而標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)，使得管理、統(tǒng)計、查詢以及匯總更加方便，為相關(guān)部門制定決策提供參考依據(jù)。

（三）建立各部門分工與協(xié)作機制。相關(guān)部門之間的協(xié)作與聯(lián)系是落實好移民后期扶持政策的關(guān)鍵，各方通力協(xié)作、密切配合是實施移民資金管理的基礎(chǔ)。紀(jì)檢、監(jiān)察、財政、審計等部門要加強溝通和協(xié)調(diào)，在移民工作和移民資金管理中各司其職、分工負(fù)責(zé)。在明確各自監(jiān)管責(zé)任的同時，建立起了運轉(zhuǎn)高效的協(xié)商協(xié)調(diào)機制。通過進行資源整合，加強部門協(xié)作，發(fā)揮集群優(yōu)勢，既加強了移民后扶資金管理，又提高了工作效率，從而提升了政策執(zhí)行中整體效益。

（四）選擇合理的移民后扶資金分配方式。針對水庫移民安置模式和后期生產(chǎn)扶持模式的特點，水庫移民后扶資金可以采用不同的資金分配方式，這有利于充分發(fā)揮移民后扶資金的最大化效用。與后期生產(chǎn)扶持模式匹配的資金分配方式一般有直補到人平均分配模式、項目扶持模式、直補到人和項目扶持相結(jié)合模式三種。直補到人為主的分配模式，能讓移民直接受益，且中間操作環(huán)節(jié)少，但必須能準(zhǔn)確地界定移民身份，同時還需兼顧協(xié)調(diào)其他各方利益，一些特殊的移民群體如分散插組安置、投親靠友安置、自謀職業(yè)和無土安置移民通常可選擇采用直補到人為主模式；改善移民基礎(chǔ)設(shè)施和發(fā)展生產(chǎn)可選擇采用項目扶持為主模式；水庫移民后扶資金直接發(fā)放給移民個人和實行項目扶持相結(jié)合的模式，則要能夠合理確定直補到人和項目扶持的比例，即農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)采用兩結(jié)合分配模式。每種模式各有利弊，如何科學(xué)合理地分配移民后扶資金，確保庫區(qū)移民資金?？顚Ｓ?、安全并有效使用，必須規(guī)范移民后扶資金的計劃、撥付使用流程，以提高扶持效果，同時針對具體情況作具體分析，才能充分發(fā)揮移民后扶資金的最大化效用。

（五）整合移民后扶資金實施農(nóng)村移民精準(zhǔn)扶貧。精準(zhǔn)扶貧是移民工作的重點方向。為便于整合移民后扶資金開展精準(zhǔn)扶貧項目，各地移民部門要加強制定更多的避險解困、產(chǎn)業(yè)扶貧、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)等精準(zhǔn)扶持脫貧方案。既要整合移民后扶資金，又要確保專項資金整合不違規(guī)。同時，要加大貧困移民產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持力度。自主創(chuàng)業(yè)、發(fā)展產(chǎn)業(yè)的貧困移民和村集體以及與貧困移民建立利益連接機制的企業(yè)、基地、合作社等經(jīng)營主體，經(jīng)縣（市、區(qū)）移民、財政部門進行資格審核后，可享受貧困移民產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金的扶持。產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持項目可采取直接補貼、貸款貼息、先建后補、以獎代補、保險保費補貼等方式予以扶持。水庫移民工作必須從單純安置補償做法中解脫出來，改消極賠償為積極創(chuàng)業(yè)，變救濟生活為扶持生產(chǎn)，把移民的安置與庫區(qū)的經(jīng)濟建結(jié)合起來，走開發(fā)性移民的路子，使移民脫貧致富。

（六）扎實推進移民后扶資金績效評價工作。為了提高移民后扶資金效率，提升項目綜合效益，各地移民部門必須全面推進預(yù)算績效管理與評價，在移民后扶資金的使用上，由過去只重項目實施向重效益發(fā)揮轉(zhuǎn)變。對水庫移民后期扶持資金的績效評價需綜合評價資金所產(chǎn)生的社會效益、經(jīng)濟效益、生態(tài)及環(huán)境效益。一是嚴(yán)把項目審查。認(rèn)真審核項目的申報資料、實施方案、綜合效益，嚴(yán)格項目前期工作；二是細化項目節(jié)點。對照項目實施方案，細化各個節(jié)點，量化績效指標(biāo)，明確評價標(biāo)準(zhǔn)；三是任務(wù)目標(biāo)對標(biāo)。對申報資料不全、不符合績效評價要求或績效目標(biāo)審核未通過的，不納入年度項目計劃安排。通過后期扶持資金績效評價目標(biāo)管理，逐步建立起計劃編制有目標(biāo)、計劃執(zhí)行有監(jiān)控、計劃完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用的全過程移民后扶資金績效管理機制，確保了移民后期扶持工作項目安全和資金安全。同時，還要通過建章立制，完善移民后扶資金績效評價長效機制，推動移民后扶資金績效評價工作落地實施。

主要參考文獻：

[1]余偉鳳，張馳飛.水庫移民后期扶持資金合理分配探討[J].企業(yè)科技與發(fā)展，2012.17.

[2]曾鋮.水利水電工程移民資金管理系統(tǒng)的設(shè)計與實現(xiàn)[D].吉林大學(xué)碩士學(xué)位論文，2016.