農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件的形成與治理

肖湘雄+王思琦

中圖分類號：D035.29 文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1009-3729（2017）03-0057-05

關(guān)鍵詞：農(nóng)產(chǎn)品；食品安全；病死豬肉案；協(xié)同治理摘要：近些年，食品安全事件在我國時有發(fā)生，嚴(yán)重威脅著人民群眾的生命健康，引起了黨和政府的高度關(guān)注。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全是食品安全的重要屏障，對食品安全狀況有著重要的影響。當(dāng)前我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障機制還存在著源頭檢驗不到位、行業(yè)自律意識淡薄、職能部門工作人員玩忽職守、農(nóng)產(chǎn)品市場準(zhǔn)入制度不健全等問題。我們應(yīng)通過加大源頭檢驗技術(shù)投入力度、建立完善的農(nóng)產(chǎn)品市場準(zhǔn)入制度、加強行業(yè)誠信體系建設(shè)、建立健全監(jiān)管部門從業(yè)人員違法行為懲戒機制、構(gòu)建農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全多元共治體系等途徑，完善我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障機制。

近些年，食品安全事件在我國時有發(fā)生，嚴(yán)重威脅著人民群眾的生命健康，引起了黨和政府的高度關(guān)注。2016年1月28日，中共中央總書記習(xí)近平對食品安全工作作出重要指示：“確保食品安全是民生工程、民心工程，是各級黨委、政府義不容辭之責(zé)。要牢固樹立以人民為中心的發(fā)展理念，堅持黨政同責(zé)、標(biāo)本兼治，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加快完善統(tǒng)一權(quán)威的監(jiān)管體制和制度，落實‘四個最嚴(yán)的要求，切實保障人民群眾舌尖上的安全?！盵1]農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全是食品安全的重要屏障，對食品安全狀況有著重要的影響。

目前，對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題學(xué)界已有廣泛的研究。國內(nèi)學(xué)者對如何保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題進行了廣泛探討。例如，付文麗等[2]分析了我國食品安全監(jiān)管機制發(fā)展過程中存在的問題和不足，對健全食品安全治理機制提出了以下建議：食品安全治理主體單一化的治理方式必須扭轉(zhuǎn)，推進多樣化的社會治理方式，加強食品從業(yè)者的自我管理，發(fā)揮社會組織的作用，激發(fā)公民廣泛參與的熱情，依法健全治理體制和機制等；孫昊等[3]認(rèn)為，應(yīng)通過監(jiān)管理念的轉(zhuǎn)變、監(jiān)管主體的多元化，構(gòu)建政府主導(dǎo)與社會參與相結(jié)合的協(xié)同監(jiān)管機制，以彌補多部門監(jiān)管模式責(zé)任不明的不足；陳彥麗等[4]從協(xié)同學(xué)的角度提出食品安全治理的多元主體參與模式；葉俊等[5]認(rèn)為當(dāng)前公共事務(wù)高度復(fù)雜化，利益主體愈加多元化，客觀上要求政府、市場與社會各方監(jiān)管資源協(xié)同運作，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建多元主體參與的協(xié)同監(jiān)管體系?？傮w來看，目前國內(nèi)學(xué)者多從食品安全這一總體概念去研究農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題，而借助案例對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題進行專門研究的成果還有待豐富。鑒于此，本文擬以邵陽“10·24”特大制售病死豬肉案為例，從農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件產(chǎn)生的結(jié)果著手，嘗試采用反向思維方法，深入剖析農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件發(fā)生的過程與成因，提出可行的政策建議，以期對新時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展大背景下保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、促進社會和諧發(fā)展有所裨益。

一、邵陽“10·24”特大制售病死豬肉案案情回顧

2013年8月，邵陽市食品藥品監(jiān)督局轉(zhuǎn)接給邵陽市警方一則群眾來電舉報：“有人長期在邵陽市冷庫后面收購病死豬肉……”邵陽市公安局接到該群眾舉報后，立即展開了為期3個多月的摸底排查，并成立專案組進行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)該案波及湖南、河南、廣西等10余個省或自治區(qū)。隨著案件調(diào)查的深入，專案組成員也從5人增加至60余人，在湖南、廣西、河南3個重點省或自治區(qū)共設(shè)15個行動組和27個行動點，調(diào)查對象從最初的1人擴大至100余人，最終抓獲涉案人員110人，其中58名主要成員被處以行政拘留，共搗毀31個涉案窩點，摧毀了10余條犯罪網(wǎng)絡(luò)鏈條，查獲涉案病死豬肉約萬噸，查證非法牟利金額逾億元……

湖南省公安廳在召開新聞發(fā)布會時指出，自2008年起，犯罪嫌疑人危清海就在邵陽市以每頭200元的價格從農(nóng)戶手里收購體重大約200～300斤的病死豬，2014年僅半年時間就收購了超過800頭病死豬，生產(chǎn)病死豬肉超過8000公斤。犯罪嫌疑人危清海的第一條犯罪鏈條是其下線孫澤明等臘肉加工和鹵菜制作商販。臘肉加工和鹵菜制作需要大量的豬肉、豬腳與豬內(nèi)臟，孫澤明便從危清海手里以不到市場價一半的價格買進大量病死豬的豬頭、豬腳、豬內(nèi)臟等，將其加工制作成鹵菜和臘肉，然后以沿街流動售賣與批發(fā)形式售出。危清海將部分病死豬以每公斤11元的價格批發(fā)給某些獲得了正規(guī)營業(yè)執(zhí)照的大型肉制品加工企業(yè)，如邵陽當(dāng)?shù)氐纳蹡|華興肉類加工廠等，這些企業(yè)再將病死豬肉重新解凍分割、加上包裝賣給張家界等旅游城市的肉食品加工企業(yè)，最后這些企業(yè)將病死豬肉加工成旅游特產(chǎn)食品銷售到各個旅游景點。

該案案情不斷擴大的關(guān)鍵，在于檢疫檢驗部門設(shè)立的旨在阻斷不安全農(nóng)產(chǎn)品流入市場的多道防線失守。危清海之所以能夠收購、出售如此多的病死豬肉，一方面是由于有10多個固定的豬販子將病死豬源源不斷地提供給他，個別保險公司的保險員為獲私利長期向其提供病死豬信息；另一方面是由于部分擁有合法營業(yè)執(zhí)照的正規(guī)食品企業(yè)為了非法獲得巨額暴利，對買進的豬肉不進行安全檢驗，甚至明知是病死豬依然收購。本案暴露了我國在農(nóng)產(chǎn)品收購、檢驗檢疫、流通等環(huán)節(jié)都存在諸多問題。

二、 邵陽“10·24”特大制售病死豬肉案的成因

邵陽“10·24”特大制售病死豬肉案形成的原因，具體來說，主要有以下幾個方面。

1.源頭檢驗不到位

邵陽“10·24”特大制售病死豬肉案暴露了我國檢驗檢疫部門對農(nóng)產(chǎn)品源頭檢驗方面存在不夠規(guī)范、把關(guān)不嚴(yán)的情況。豬肉的生產(chǎn)檢驗應(yīng)該由質(zhì)檢部門進行，食品藥品監(jiān)督機關(guān)負(fù)責(zé)對其成品進行把關(guān)，工商部門控制與管理相關(guān)制品的流通。但在對該案的偵破中發(fā)現(xiàn)，多個監(jiān)管部門沒有履行其監(jiān)管職能，一張“檢疫合格證”被作為最終檢驗結(jié)果，致使重重監(jiān)管關(guān)卡成了擺設(shè)。依據(jù)我國相關(guān)法律規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)防疫站負(fù)責(zé)對養(yǎng)殖生豬的散戶進行檢疫工作指導(dǎo)，與村委會一同對病死豬按規(guī)定進行無害化處理，生豬屠宰場和豬肉儲存基地應(yīng)該有檢疫人員長期駐守。但很多情況下檢驗人員都是只憑借肉眼觀察、表面觸摸并結(jié)合自己經(jīng)驗常識來進行判別，外地生豬肉進駐本地冷庫，只看檢疫票據(jù)，缺少檢驗過程。源頭檢驗不到位甚至缺失，是致使本案中病死豬肉從邵陽流向河南、廣東等省份的重要原因。

2.行業(yè)自律意識淡薄

目前，我國部分農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題重要性的認(rèn)識不到位，行業(yè)自律意識淡薄，行業(yè)協(xié)會形同虛設(shè)，行業(yè)自律機制不健全，沒有形成農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售行業(yè)共同遵守的行業(yè)道德規(guī)范。邵陽“10·24”大案中，原本屬于合法獲得營業(yè)執(zhí)照、生產(chǎn)許可的邵東華興肉制品加工廠等正規(guī)企業(yè)也多有涉入，以正規(guī)企業(yè)名號為遮掩，違法加工生產(chǎn)、銷售病死豬肉制品，全然不顧企業(yè)形象和企業(yè)社會責(zé)任。因此，要杜絕農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題，應(yīng)加強行業(yè)自律，恪守行業(yè)道德規(guī)范。

3.職能部門工作人員玩忽職守

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全防線的失守是相關(guān)職能部門工作人員玩忽職守所致。本案中，涉案保險公司部分員工、動物檢驗員與犯罪嫌疑人危清海結(jié)成利益同盟，違背國家關(guān)于病死豬檢驗處理的規(guī)定，玩忽職守、不作為、亂作為，以謀取個人私利?？梢?，目前我國農(nóng)產(chǎn)品檢疫環(huán)節(jié)松散凌亂，一些檢疫、檢驗部門未按照要求對農(nóng)產(chǎn)品進行檢驗，隨意開具檢疫、檢驗合格證明；一些檢疫單位甚至只管收費，不管管理；一些檢疫部門的工作人員玩忽職守，亂開票，找人代開票，任意開票，甚至公然出售檢疫票據(jù)。在“10·24”案調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，本該駐守豬肉冷庫的檢疫員長期不在崗，不經(jīng)查證隨意開具檢驗檢疫票據(jù)，甚至公然向不法分子出售檢疫合格證。

4.農(nóng)產(chǎn)品市場準(zhǔn)入制度不健全

健全的市場準(zhǔn)入制度是防止問題農(nóng)產(chǎn)品大規(guī)模流通的重要屏障。在“10·24”案的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，涉案農(nóng)貿(mào)市場對生豬肉及其制品的準(zhǔn)入門檻過低，只要有票據(jù)就可進駐賣場，無需二次檢驗。由于各地區(qū)沒有形成統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入制度，在病死豬肉從邵陽流向廣東、河南等省份的過程中，只要持有檢疫票據(jù)，外地來的豬肉可以直接入庫。另外，餐飲行業(yè)是防止病死豬流向消費者餐桌的最后一道關(guān)卡，這一環(huán)節(jié)主要由食品藥品監(jiān)督部門負(fù)責(zé)檢查監(jiān)督，但在該案調(diào)查中，食品藥品監(jiān)督部門負(fù)責(zé)人表示，食藥監(jiān)局只負(fù)責(zé)檢驗端上桌的豬肉，且只能檢驗其來源，只要來源合法即可。可見，我國農(nóng)產(chǎn)品市場準(zhǔn)入制度在執(zhí)行中標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、信息難共享，導(dǎo)致在一個地區(qū)禁止銷售的產(chǎn)品在另一個地區(qū)卻能順利流入市場，從而為問題農(nóng)產(chǎn)品的流通提供了便利。

三、特大農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件的治理對策

1.加大源頭檢驗技術(shù)投入力度

作為保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的第一道防線，目前我國農(nóng)產(chǎn)品的源頭檢驗還停留在主要靠肉眼和經(jīng)驗辨別階段，沒有技術(shù)支持，缺乏科學(xué)性。本案中病死豬肉之所以能順利通過檢驗環(huán)節(jié)，流入消費市場，擺上群眾餐桌，其中一個重要原因就是相關(guān)檢驗檢疫技術(shù)缺乏，檢驗設(shè)備陳舊，檢驗方法單一。隨著農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題的日益復(fù)雜化，我國現(xiàn)有檢驗系統(tǒng)的技術(shù)支撐跟不上農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全發(fā)展的要求，與此同時，檢驗系統(tǒng)資源分配也不均衡，基層檢驗檢疫技術(shù)更為短缺。因此，應(yīng)提高農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工環(huán)節(jié)的檢疫檢驗技術(shù)水平，加大科技創(chuàng)新力度，重視農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的技術(shù)投入，加大農(nóng)產(chǎn)品檢驗管理技術(shù)的升級改造，適時更新檢驗設(shè)備，在地理位置偏遠(yuǎn)地區(qū)，應(yīng)保障基本檢驗設(shè)備供給，杜絕只憑肉眼判斷的落后方法。

2.建立完善農(nóng)產(chǎn)品市場準(zhǔn)入制度

特大農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件在我國時有發(fā)生，這與我國沒有形成完善的農(nóng)產(chǎn)品市場準(zhǔn)入制度密切相關(guān)。因此，我們要加強農(nóng)產(chǎn)品市場準(zhǔn)入管理，加大相關(guān)職能部門監(jiān)管力度，建立全國統(tǒng)一的農(nóng)產(chǎn)品市場準(zhǔn)入制度，對同一種農(nóng)產(chǎn)品建立統(tǒng)一的質(zhì)量檢驗標(biāo)準(zhǔn)，避免由于市場準(zhǔn)入制度不統(tǒng)一而使不安全農(nóng)產(chǎn)品有可乘之機。首先，應(yīng)建立完善的農(nóng)產(chǎn)品市場準(zhǔn)入法律體系。建立明確、完善、統(tǒng)一、操作性強的法律法規(guī)體系，強化對相關(guān)法律執(zhí)行的監(jiān)督力度，為農(nóng)產(chǎn)品市場準(zhǔn)入制度提供健全、有效的法律保障。其次，應(yīng)完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量可追溯制度。生產(chǎn)環(huán)節(jié)應(yīng)注明農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)地址和保質(zhì)日期等信息，對檢驗合格的農(nóng)產(chǎn)品附加合格標(biāo)識與檢驗單位名稱；銷售環(huán)節(jié)應(yīng)加注銷售商名稱和地址，使任何一種農(nóng)產(chǎn)品出現(xiàn)質(zhì)量安全問題時都有源頭可追溯，直至追溯至每一相關(guān)生產(chǎn)檢驗環(huán)節(jié)。對此，我國已進行了相關(guān)嘗試，如2016年6月24日農(nóng)業(yè)部頒布的《建立全國統(tǒng)一的農(nóng)產(chǎn)品追溯平臺意見》中就提出，要“建立國家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯管理信息平臺，加快構(gòu)建統(tǒng)一權(quán)威、職責(zé)明確、協(xié)調(diào)聯(lián)動、運轉(zhuǎn)高效的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯體系，實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品源頭可追溯、流向可跟蹤、信息可查詢、責(zé)任可追究，保障公眾消費安全”。此舉是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量可追溯、保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的重要開端。

3.加強行業(yè)誠信體系建設(shè)

行業(yè)誠信缺失是導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件頻發(fā)的一個重要原因。因此，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工行業(yè)應(yīng)充分發(fā)揮其行業(yè)協(xié)會的自律與引導(dǎo)作用，制定農(nóng)產(chǎn)品加工生產(chǎn)類企業(yè)普遍遵守的行業(yè)準(zhǔn)則，統(tǒng)一加工企業(yè)的生產(chǎn)行為；建立行業(yè)道德規(guī)范，督促農(nóng)產(chǎn)品加工生產(chǎn)企業(yè)履行社會責(zé)任；建立健全行業(yè)失信懲罰機制，督促企業(yè)按照質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)組織生產(chǎn)經(jīng)營活動。同時，應(yīng)完善農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)誠信責(zé)任制度，將誠信審核結(jié)果納入企業(yè)評優(yōu)、評先的指標(biāo)體系，并定期向社會公布農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工企業(yè)的誠信責(zé)任級別，引導(dǎo)企業(yè)規(guī)范生產(chǎn)行為，保證產(chǎn)品質(zhì)量安全。

4.建立健全監(jiān)管部門從業(yè)人員違法行為懲戒機制

問題農(nóng)產(chǎn)品及其制品流入市場的潰口，通常出現(xiàn)在質(zhì)監(jiān)、工商、食藥監(jiān)管與保險公司，不少農(nóng)產(chǎn)品安全保障工作人員的行為沒有遵循相關(guān)法規(guī)的規(guī)定。因此，為保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，應(yīng)建立健全監(jiān)管部門從業(yè)人員違法行為的懲戒機制，防止相關(guān)工作人員以權(quán)謀私，與不法農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)商相勾結(jié)，利用職務(wù)之便亂開檢疫合格證，為不安全農(nóng)產(chǎn)品開綠燈等違規(guī)違法行為的發(fā)生。

5.構(gòu)建農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全多元共治體系

防止特大農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件，應(yīng)構(gòu)建農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的多元主體協(xié)同共治體系。其一，應(yīng)構(gòu)建多部門協(xié)同治理模式。農(nóng)產(chǎn)品從生產(chǎn)到擺上消費者餐桌，其安全涉及多個相關(guān)職能部門，為了使部門之間的工作銜接更加順暢，相互密切配合，避免爭功諉過，應(yīng)協(xié)調(diào)聯(lián)動衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商、食藥監(jiān)管等相關(guān)部門，構(gòu)建多部門協(xié)同治理模式。其二，應(yīng)構(gòu)建多元監(jiān)督體系。一是讓政府部門、企業(yè)、社會團體、公民等主體都參與進來，同時充分發(fā)揮新聞媒體的作用，及時發(fā)現(xiàn)并曝光不安全農(nóng)產(chǎn)品；二是強化企業(yè)的社會責(zé)任意識，建立問題食品召回機制；三是借鑒美國《反欺詐法》關(guān)于“舉報人分享罰金”的做法，建立舉報重獎制度，從對違法企業(yè)的罰金中抽取一部分對舉報者實施重獎，以提高公眾監(jiān)督的積極性。

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