集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓中的法定公證

中圖分類(lèi)號(hào)：DF451 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009-3729（2017）03-0036-07

關(guān)鍵詞：集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地；土地流轉(zhuǎn)；使用權(quán)出讓?zhuān)环ǘüC

摘要：公證作為一種非政府監(jiān)管措施，對(duì)民商事法律秩序的構(gòu)建具有特殊的制度價(jià)值。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓?zhuān)鞘褂脵?quán)初次流轉(zhuǎn)的主要形式和再流轉(zhuǎn)的前提，其交易環(huán)境不同于其他流轉(zhuǎn)形式。通過(guò)對(duì)全國(guó)大多數(shù)地方公證規(guī)范的統(tǒng)計(jì)分析發(fā)現(xiàn)，法定公證制度在集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)尤其是在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓環(huán)節(jié)存在缺失。為保障集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地制度改革實(shí)效，最大化地發(fā)揮公證制度的價(jià)值，彌補(bǔ)政府監(jiān)管模式的不足，在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓環(huán)節(jié)應(yīng)確立法定公證制度。

中共十八屆三中全會(huì)提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，與國(guó)有建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價(jià)，此舉有望破除阻礙城鄉(xiāng)建設(shè)用地使用權(quán)市場(chǎng)統(tǒng)一的制度藩籬。但在試點(diǎn)過(guò)程中，對(duì)于地方政府主導(dǎo)下的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地制度的改革，中央政府如何保障監(jiān)管和實(shí)現(xiàn)制度實(shí)效呢？作為一種非政府監(jiān)管措施，法定公證具有正式制度的一般特征、制度績(jī)效和社會(huì)經(jīng)濟(jì)功能，無(wú)疑是一項(xiàng)不錯(cuò)的選擇。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，法定公證對(duì)民商事法律秩序的構(gòu)建、整合具有特殊的制度價(jià)值。鑒于此，本文擬通過(guò)統(tǒng)計(jì)分析樣本規(guī)范中的公證制度尤其是法定公證對(duì)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的關(guān)注程度，了解該制度在土地使用權(quán)出讓與轉(zhuǎn)讓過(guò)程中的適用情況，進(jìn)而對(duì)比分析法定公證制度在國(guó)有和集體所有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中適用的差異，從而提出以法定公證規(guī)范集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓的制度完善建議，以期對(duì)規(guī)范集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)務(wù)和完善出讓立法有所裨益。

一、從規(guī)范樣本看法定公證在土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的應(yīng)用

1.規(guī)范樣本對(duì)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)公證的選擇

法定公證以其特有的安全、公平與效率價(jià)值來(lái)保障民商事法律秩序的完善。[1]通過(guò)萬(wàn)方政策法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)檢索到22個(gè)省、自治區(qū)、直轄市關(guān)于公證制度的地方法規(guī)（見(jiàn)表1）。這些規(guī)范涵蓋了我國(guó)大多數(shù)省、自治區(qū)和直轄市，能夠代表我國(guó)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)活躍地區(qū)關(guān)于公證范圍的共性規(guī)定，也可以從中看出地方立法對(duì)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)公證的基本態(tài)度。

由表1可知，關(guān)于國(guó)有和集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的公證，在22部地方規(guī)范中，有19部對(duì)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)做出了公證要求，占到全部規(guī)范的86.4%。在對(duì)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)公證做出規(guī)定的19部規(guī)范樣本中，有13部明確要求對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓、抵押等流轉(zhuǎn)行為進(jìn)行公證，占規(guī)范樣本的68.4%；區(qū)分土地國(guó)有或集體所有，并對(duì)集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的公證問(wèn)題做出規(guī)定的有5部這5部樣本是1996年出臺(tái)的《貴州省公證條例》《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地使用權(quán)有償出讓轉(zhuǎn)讓規(guī)定》、2000年11月28日出臺(tái)的《安徽省公證條例》、2005年6月24日修正的《黑龍江省公證條例》以及重慶市人民政府辦公廳2005年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)公證工作的通知》?！顿F州省公證條例》在2004年修改時(shí)，堅(jiān)持了1996年法規(guī)中關(guān)于集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)公證的規(guī)定，而黑龍江省和重慶市的法規(guī)只是在2005年修正時(shí)才首次關(guān)注到該問(wèn)題。，占規(guī)范樣本總數(shù)的26.3%；另有6部地方規(guī)范只規(guī)定要對(duì)土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)予以公證，未明確是針對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)還是針對(duì)集體土地使用權(quán)，抑或是同時(shí)涵蓋兩者。結(jié)合規(guī)范樣本出臺(tái)時(shí)間和當(dāng)時(shí)我國(guó)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)際情況，受限于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，規(guī)范樣本出臺(tái)時(shí)集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)極其有限。雖然這6部地方規(guī)范未對(duì)予以流轉(zhuǎn)的土地使用權(quán)的性質(zhì)做出區(qū)分，但并不意味著該規(guī)范對(duì)國(guó)有和集體土地使用權(quán)同樣適用，而是根本就沒(méi)有考慮集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題，所規(guī)范的需要進(jìn)行公證的流轉(zhuǎn)實(shí)際上是指國(guó)有土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，即全部規(guī)范樣本都規(guī)定了對(duì)于國(guó)有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的公證。這一點(diǎn)可以直觀地從1994年出臺(tái)的《江蘇省公證條例（試行）》第12條中看出，該條款規(guī)定“土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓?zhuān)?dāng)事人應(yīng)當(dāng)辦理公證，但集體所有土地的承包除外”。

由以上分析可知，規(guī)范樣本對(duì)集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)公證的關(guān)注度顯著低于對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的關(guān)注度，各地方的公證制度未給予集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)以足夠重視，公證在集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的作用遠(yuǎn)沒(méi)有在國(guó)有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的作用那么大。這固然與我國(guó)的集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不發(fā)達(dá)有關(guān)，但也從側(cè)面說(shuō)明了城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地使用權(quán)市場(chǎng)的建立仍然面臨著許多制度障礙。

2.規(guī)范樣本對(duì)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)公證形式的要求

在規(guī)范樣本中，各地方法規(guī)對(duì)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)公證的形式做出了不同的選擇。其中，3部地方法規(guī)選擇了任意公證制度，由土地使用權(quán)交易雙方自愿選擇；14部地方法規(guī)對(duì)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)行法定公證制度，凡土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)都必須進(jìn)行公證；2部地方法規(guī)同時(shí)規(guī)定了法定公證和自愿公證，比如2005年3月29日重慶市人民政府辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)公證工作的通知》（渝辦發(fā)[2005]第69號(hào)），就規(guī)定國(guó)有土地使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓、抵押和拍賣(mài)應(yīng)當(dāng)向公證機(jī)構(gòu)申請(qǐng)辦理公證，同時(shí)在農(nóng)村“四荒”的發(fā)包、流轉(zhuǎn)關(guān)系中，鼓勵(lì)、引導(dǎo)相關(guān)當(dāng)事人向公證機(jī)構(gòu)申請(qǐng)辦理公證。因公證對(duì)象不同應(yīng)做出區(qū)別性規(guī)定，即國(guó)有土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)采用法定公證制度，集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)采用自愿公證制度。1996年貴州省制定的《貴州省公證條例》，在第8條要求“以出讓方式取得的城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同”和“非耕地使用權(quán)拍賣(mài)”應(yīng)當(dāng)向公證機(jī)構(gòu)申請(qǐng)辦理公證。而根據(jù)該條例第9條的規(guī)定，對(duì)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓的拍賣(mài)、招標(biāo)、集體所有的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)约巴恋?、山林的承包合同，則采用自愿公證制度?？梢?jiàn)，對(duì)于土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，有73.7%的地方法規(guī)選擇了土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法定公證制度，有15.8%的地方法規(guī)選擇了土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的自愿公證制度。

3.公證在不同土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式中的適用

土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)可以通過(guò)出讓、出租、折價(jià)入股、轉(zhuǎn)讓、抵押等多種方式實(shí)現(xiàn)，從初次流轉(zhuǎn)和再次流轉(zhuǎn)的角度統(tǒng)計(jì)分析規(guī)范樣本中有關(guān)公證制度在土地使用權(quán)的出讓和轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)的適用情況，可以看出，13部地方規(guī)范未對(duì)土地使用權(quán)的出讓與轉(zhuǎn)讓進(jìn)行區(qū)分，只規(guī)定了土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓?zhuān)?部地方法規(guī)同時(shí)規(guī)范了土地使用權(quán)的出讓與轉(zhuǎn)讓?？梢?jiàn)，土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓是公證法律規(guī)范調(diào)控的重點(diǎn)。在對(duì)土地流轉(zhuǎn)予以規(guī)范的19部規(guī)范樣本中，全部都對(duì)轉(zhuǎn)讓做出了規(guī)定、區(qū)分出讓與轉(zhuǎn)讓并對(duì)出讓做出公證要求的只有湖北、山西、甘肅、重慶、云南、吉林六省市地方法規(guī)，占全部規(guī)范樣本的31.6%。需要說(shuō)明的是，對(duì)于沒(méi)有將土地使用權(quán)的出讓與轉(zhuǎn)讓進(jìn)行區(qū)分的13部地方法規(guī)，根據(jù)系統(tǒng)解釋的原則，這些法規(guī)中的“土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓”是在“土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)”的意義上使用的。其原因是此類(lèi)規(guī)范沒(méi)有區(qū)別土地使用權(quán)的初次流轉(zhuǎn)和再次流轉(zhuǎn)，當(dāng)然也未區(qū)分土地使用權(quán)的出讓與轉(zhuǎn)讓?zhuān)墙y(tǒng)一以流轉(zhuǎn)意義上的“轉(zhuǎn)讓”一詞涵蓋出讓與轉(zhuǎn)讓。只有湖北省的公證立法中對(duì)需要公證的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)行為加以限制，僅僅要求“以出讓方式取得的國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓”辦理公證，對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)的出讓未做公證要求。

上述統(tǒng)計(jì)與分析結(jié)果顯示：我國(guó)地方法規(guī)中對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)都規(guī)定了公證程序。有些地方規(guī)范把公證作為建設(shè)用地使用權(quán)登記的前置程序，但因土地性質(zhì)、流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)不同，公證與否及公證形式的選擇存在較大差異。國(guó)有土地使用權(quán)的出讓是公證制度規(guī)范的重點(diǎn)，并且大多采用法定公證形式。與之相反，各地方公證法規(guī)都沒(méi)有關(guān)注到集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問(wèn)題，至于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的出讓?zhuān)浅蔀楦鞯胤焦C法規(guī)的制度盲點(diǎn)作為對(duì)以上統(tǒng)計(jì)結(jié)果的佐證，筆者對(duì)目前所掌握的各地方集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范進(jìn)行了檢索，只有在成都市國(guó)土資源局于2008年11月5日印發(fā)的《集體建設(shè)用地交易規(guī)則（試行）》（成國(guó)土資發(fā)〔2008〕569號(hào)）中，看到關(guān)于集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓公證的相關(guān)規(guī)定，成都市對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓實(shí)行法定公證制。該規(guī)則第25條規(guī)定：“確定競(jìng)得人后，流轉(zhuǎn)方與競(jìng)得人當(dāng)場(chǎng)簽訂《掛牌流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地使用權(quán)成交確認(rèn)書(shū)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《成交確認(rèn)書(shū)》）。掛牌流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地使用權(quán)全過(guò)程及競(jìng)得人與流轉(zhuǎn)方簽訂的《成交確認(rèn)書(shū)》，須經(jīng)公證機(jī)構(gòu)公證?！?。這一現(xiàn)象亟待在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)地方改革試點(diǎn)中加以完善。

二、對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓實(shí)行法定公證的原因

由于土地對(duì)社會(huì)具有重要意義，在涉及有關(guān)土地權(quán)利的流轉(zhuǎn)時(shí)，世界各國(guó)一般都采取十分謹(jǐn)慎的態(tài)度，如德國(guó)、瑞士等均將土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓合同作為法定公證事項(xiàng)。由于我國(guó)法律禁止土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，因此土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)就成為規(guī)范的重點(diǎn)。具體到集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，使用權(quán)出讓法定公證制度的價(jià)值則在于彌補(bǔ)制度缺陷、健全土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范，進(jìn)而促進(jìn)我國(guó)物權(quán)方面法律制度的完善。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓之所以要實(shí)行法定公證，主要是基于以下三個(gè)方面的原因。

1.集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓法定公證可以彌補(bǔ)政府監(jiān)管模式的不足

在我國(guó)現(xiàn)行法律框架內(nèi)，對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的管理是通過(guò)用途管制和土地利用規(guī)劃等宏觀手段，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織及其代理人的監(jiān)督主要是以事后監(jiān)督為主。而法定公證所具有的外部性、中立性和專(zhuān)業(yè)性，有助于解決政府監(jiān)管模式中存在的監(jiān)管力量薄弱、監(jiān)管動(dòng)力不足和權(quán)力尋租等問(wèn)題。《公證法》已經(jīng)明確規(guī)定公證機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)上獨(dú)立行使公證職能，而不再像過(guò)去那樣屬于司法行政部門(mén)的附屬并在業(yè)務(wù)上受到司法行政機(jī)關(guān)的牽制。另外，法律責(zé)任形式的配置也是督促公證監(jiān)管盡職盡責(zé)的一個(gè)重要因素，依照《公證法》第6條規(guī)定：“公證機(jī)構(gòu)是依法設(shè)立，不以營(yíng)利為目的，依法獨(dú)立行使公證職能、承擔(dān)民事責(zé)任的證明機(jī)構(gòu)。”公證錯(cuò)誤時(shí)，公證機(jī)構(gòu)要承擔(dān)民事賠償責(zé)任，與政府監(jiān)管部門(mén)所承擔(dān)的行政責(zé)任不同。事實(shí)上，公證機(jī)構(gòu)是介于社會(huì)與國(guó)家之間的證明機(jī)構(gòu)，其中立地位決定了其監(jiān)督成效要優(yōu)于行政部門(mén)。相對(duì)于國(guó)有建設(shè)用地而言，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地涉及土地性質(zhì)、主體多重性、農(nóng)地保護(hù)、糧食安全、集體經(jīng)濟(jì)組織權(quán)益保護(hù)、基層鄉(xiāng)村干部反腐等問(wèn)題，情況更為復(fù)雜，更需要法定公證。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地法定公證制度的建立，可以減少政府在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的過(guò)度干預(yù)，同時(shí)可以彌補(bǔ)政府在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的管理不足，促進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)機(jī)制由過(guò)去的政府主導(dǎo)向由市場(chǎng)主導(dǎo)轉(zhuǎn)變，為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提供制度保障。[2]

2.出讓是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)初次流轉(zhuǎn)的主要形式和再流轉(zhuǎn)的前提

中共十八屆三中全會(huì)做出集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地平等入市的決定，意欲解決因公有產(chǎn)權(quán)邊界模糊而制約土地資源配置效率發(fā)揮的問(wèn)題。[3]出讓是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)初次流轉(zhuǎn)的主要形式，是以集體經(jīng)濟(jì)組織作為一方當(dāng)事人，以其他個(gè)人、組織為受讓人的一種集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)形式。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)可以通過(guò)出讓、出租、作價(jià)出資等形式實(shí)現(xiàn)初次流轉(zhuǎn)，但出讓是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的重要環(huán)節(jié)，也是形成再次流轉(zhuǎn)的前提。集體建設(shè)用地由集體農(nóng)用地或未利用地轉(zhuǎn)化而來(lái)，涉及到農(nóng)用地的非農(nóng)使用問(wèn)題，而農(nóng)用地的非農(nóng)使用直接影響耕地?cái)?shù)量，是我國(guó)相關(guān)土地法律法規(guī)管制的重點(diǎn)。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)涉及物權(quán)變動(dòng)，其變動(dòng)原因或變動(dòng)的法律基礎(chǔ)需要公證。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓的法定公證，不是國(guó)家對(duì)意思自治的限制，而是對(duì)這一原則的保障和落實(shí)。[4]所以，集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓在集體土地資源配置中起著承上啟下的樞紐作用。積極培育和壯大價(jià)格評(píng)估、公證等服務(wù)于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的中介機(jī)構(gòu)，對(duì)于順利推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，具有重大意義。[5]

3.集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓的交易環(huán)境不同于其他流轉(zhuǎn)方式

之所以強(qiáng)調(diào)要在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓環(huán)節(jié)設(shè)置法定公證，是因?yàn)槠涑鲎尩慕灰篆h(huán)境不同于轉(zhuǎn)讓、租賃或抵押等方式的交易環(huán)境。集體建設(shè)用地使用權(quán)的再次流轉(zhuǎn)，無(wú)論是以轉(zhuǎn)讓、抵押形式進(jìn)行，還是以出租、出資形式進(jìn)行，都是發(fā)生在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體之間的交易。在這類(lèi)法律關(guān)系中，由于主體雙方利益的對(duì)立性，行為人出于個(gè)人利益最大化的動(dòng)機(jī)，必然會(huì)對(duì)自己的行為做出理性判斷，所以在再次流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)就沒(méi)有必要實(shí)行法定公證，而是應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)事人的選擇權(quán)。但作為一種中立的市場(chǎng)監(jiān)管手段，為最大化發(fā)揮制度效益，在集體建設(shè)用地使用權(quán)的再次流轉(zhuǎn)中，若當(dāng)事人覺(jué)得自身力量不足以防范交易風(fēng)險(xiǎn)而申請(qǐng)公證的，公證制度自然也不應(yīng)將之排除在外，即集體建設(shè)用地使用權(quán)的再次流轉(zhuǎn)可以進(jìn)行公證，但應(yīng)以當(dāng)事人的自愿申請(qǐng)為原則，不能強(qiáng)制公證。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的出讓則不同，以有償為原則、以無(wú)償為例外，出讓關(guān)系的一方當(dāng)事人是作為集體建設(shè)用地所有權(quán)代表的集體經(jīng)濟(jì)組織，由于集體經(jīng)濟(jì)組織成員和集體經(jīng)濟(jì)組織及其負(fù)責(zé)人之間存在著多重委托—代理關(guān)系，委托人與代理人之間信息嚴(yán)重不對(duì)稱(chēng)，因此代理人在出讓集體建設(shè)用地使用權(quán)時(shí)，會(huì)產(chǎn)生逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)，侵害集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員利益。[6]法定公證程序的設(shè)置可以規(guī)范、監(jiān)督集體經(jīng)濟(jì)組織及其負(fù)責(zé)人的行為，使出讓程序公開(kāi)透明，將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓收益由全體集體經(jīng)濟(jì)組織成員分享，因此作為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓?xiě)?yīng)以有償方式或以無(wú)償方式作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，以預(yù)防集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓中的暗箱操作或內(nèi)外勾結(jié)現(xiàn)象，使侵害發(fā)生的可能性降至最低，從而保護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的利益。

三、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓法定公證制度的構(gòu)建

1.集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓法定公證制度構(gòu)建的基本思路

法定公證目前已經(jīng)成為我國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)出讓中的普遍性規(guī)定，與之相比，法定公證在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓環(huán)節(jié)卻很少適用，這與近年來(lái)全國(guó)各地集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)“遍地開(kāi)花”的現(xiàn)象極不相稱(chēng)。如果說(shuō)前些年集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)因?yàn)槭艿礁鞣N限制流轉(zhuǎn)規(guī)模小且多為隱性流轉(zhuǎn)[7]，公證機(jī)關(guān)無(wú)法介入還情有可原，在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)已經(jīng)大量流轉(zhuǎn)的今天，各地規(guī)范仍然未對(duì)之做出法定公證的要求，這就不能不說(shuō)是一個(gè)遺憾。立法實(shí)踐中，建議借鑒國(guó)有土地使用權(quán)出讓法定公證的制度設(shè)計(jì)，由國(guó)務(wù)院出臺(tái)行政法規(guī)，明確集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓的法定公證制度，要求集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓必須進(jìn)行公證，盡早彌補(bǔ)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓制度的重大缺陷，把好集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)初次流轉(zhuǎn)的關(guān)口。根據(jù)各法律法規(guī)間的銜接關(guān)系，行政法規(guī)中應(yīng)明確要求各地方公證法規(guī)和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范貫徹實(shí)施這一制度。目前，我國(guó)已經(jīng)具備制定相關(guān)行政法規(guī)的條件，可由全國(guó)人大對(duì)《土地管理法》《物權(quán)法》《公證法》作統(tǒng)一修改，在全國(guó)性立法中確立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓的法定公證制度。

2.集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓法定公證制度的立法條件

在我國(guó)各地方公證法規(guī)中，對(duì)土地使用權(quán)出讓的公證已成為共識(shí)，多個(gè)地方公證法規(guī)都在原來(lái)基礎(chǔ)上進(jìn)行過(guò)修改，上海市甚至多次對(duì)涉及公證的地方規(guī)范進(jìn)行修改，并專(zhuān)門(mén)出臺(tái)規(guī)范性文件對(duì)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)公證做出規(guī)定。多個(gè)地方公證法規(guī)在修改時(shí)將土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)公證作為新增內(nèi)容，這足以說(shuō)明地方立法對(duì)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)行為的重視。1990年5月19日，國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定實(shí)施辦法。1990年12月8日，司法部公證司在《關(guān)于注意做好城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓公證工作的通知》（司公字[1990]第203號(hào)）中，希望各地注意在制定實(shí)施辦法時(shí)，及時(shí)向有關(guān)部門(mén)提出土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓?xiě)?yīng)當(dāng)公證的建議，并提出相應(yīng)的辦法。該通知強(qiáng)調(diào)，“不動(dòng)產(chǎn)法律事務(wù)公證是公證機(jī)關(guān)的一項(xiàng)長(zhǎng)期的、重要的任務(wù)，而土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓是不動(dòng)產(chǎn)法律事務(wù)的重要內(nèi)容”，并明確區(qū)分了土地使用權(quán)的出讓與轉(zhuǎn)讓。司法部公證司于1998年在《關(guān)于落實(shí)十五屆三中全會(huì)精神進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村公證法律服務(wù)的通知》（[98]司公字020號(hào)）中提出，要加強(qiáng)農(nóng)村公證法律服務(wù)工作，為農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改革提供公證法律服務(wù)，開(kāi)展土地承包租賃、房屋宅基地、“四荒”拍賣(mài)等農(nóng)村公證事項(xiàng)。無(wú)論是1982年4月13日國(guó)務(wù)院發(fā)布《公證暫行條例》，還是2006年3月1日起施行的《公證法》，都規(guī)定了公證機(jī)構(gòu)的公證范圍，雖未明確規(guī)定土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的公證，但對(duì)可以辦理公證事項(xiàng)進(jìn)行了概括性規(guī)定，其中合同、招標(biāo)投標(biāo)、拍賣(mài)行為，以及兜底性條款“法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)公證的事項(xiàng)”均被納入其中，自然可以將“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的出讓”納入公證范圍。

3.集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓法定公證制度的實(shí)踐條件

在建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的背景下，不可避免地要求城鄉(xiāng)建設(shè)用地制度的融合，公證機(jī)構(gòu)在國(guó)有土地使用權(quán)出讓中積累的經(jīng)驗(yàn)可以也應(yīng)當(dāng)被集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓公證所吸收。例如，作為經(jīng)驗(yàn)之一的公證機(jī)構(gòu)辦事處的設(shè)置，可以為廣大農(nóng)村的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓提供公證保障。參考廣東省的經(jīng)驗(yàn)，公證處可在重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立公證處的派出機(jī)構(gòu)——公證辦事處，人員少的公證處可借用鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所的人員，固定一人協(xié)辦公證。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所人員沒(méi)有出證權(quán)，因此首先要做好出證前的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，然后報(bào)公證處，由公證處按照辦證程序出證。

法定公證制度要求集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同，必須經(jīng)過(guò)公證機(jī)構(gòu)公證，否則出讓無(wú)效。法定公證是否會(huì)增加集體經(jīng)濟(jì)組織和受讓人的負(fù)擔(dān)呢？依照《公證法》第34條規(guī)定，“當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定支付公證費(fèi)”；第46條規(guī)定，“公證費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)、價(jià)格主管部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院司法行政部門(mén)制定”。筆者認(rèn)為，公證機(jī)構(gòu)是不以營(yíng)利為目的的證明機(jī)構(gòu)，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較低且根據(jù)具體情況還可減免收費(fèi)，公證費(fèi)的繳納不會(huì)對(duì)當(dāng)事人利益帶來(lái)較大影響。從成本—收益關(guān)系的分析看，相對(duì)于法定公證所帶來(lái)的制度性獲益，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓所付出的公證費(fèi)用是微乎其微的。

參考文獻(xiàn)：

[1] 楊遂全，饒健，萬(wàn)廣軍.民商監(jiān)管機(jī)制與法定公證研究[M].北京：法律出版社，2011：48-56.

[2] 張四梅.集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度建設(shè)研究——基于優(yōu)化資源配置方式的視角[J].湖南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2014（3）：117.

[3] 馬俊駒，王彥.解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的理論突破和法律路徑——結(jié)合集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地平等入市進(jìn)行研究[J].法學(xué)評(píng)論，2014（2）：87.

[4] 物權(quán)立法中應(yīng)引入法定公證——“物權(quán)與公證”座談會(huì)專(zhuān)家發(fā)言摘要[N].法制日?qǐng)?bào)，2004-10-27（01）.

[5] 張鵬.當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地制度改革若干構(gòu)想[J].蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2014（3）：83.

[6] 安慧.農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理公司的理財(cái)目標(biāo)與農(nóng)民股東利益保護(hù)[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2011（7）：73.

[7] 萬(wàn)廣軍.集體建設(shè)用地隱性流轉(zhuǎn)的博弈分析及規(guī)制建議[J].鄭州輕工業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2014（6）：92.