遷都的故事（一）

孫天強(qiáng)

雄安，一塊處于河北腹地、默默無聞的區(qū)域，一夜之間突然成為國家級新區(qū)。這個新區(qū)的主要任務(wù)是承接北京的非首都功能，使北京的交通、住房、人口、資源、環(huán)境等多方面壓力得以緩解。

在世界上，首都是一個國家權(quán)力的核心所在地，通常聚集了巨量的資源，導(dǎo)致資金和人口不斷流入，城市不斷膨脹，以至于很快就患上了臃腫的城市病。面對首都的各種突出“疫疾”，像中國這樣另辟新區(qū)，為首都減負(fù)的解決方式比較罕見，更多的國家通過直接遷都的方式來解決這些問題。那么，這樣的做法究竟收獲了怎樣的效果呢？有什么問題是遷都也解決不了的呢？讓我們一起來看看其中的成敗得失。

巴西：新首都規(guī)劃的缺陷

提到近現(xiàn)代的遷都，不得不說的是巴西遷都巴西利亞的舉措。1763年，巴西將首都設(shè)在風(fēng)光秀麗的港口城市里約熱內(nèi)盧。在接下來近兩百年的時(shí)間里，由于首都身份的虹吸效應(yīng)，里約熱內(nèi)盧快速發(fā)展為巴西政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心。這里工廠林立，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，而過度城市化所導(dǎo)致的結(jié)果是，里約熱內(nèi)盧生了“急病”，在人口、交通、能源、環(huán)境污染等方面不堪重負(fù)，難以履行首都作為政治、行政管理中心的真正職能。同時(shí)，巴西內(nèi)陸和沿海在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的差異越來越大，內(nèi)陸極端貧困，與沿海極端繁榮形成了鮮明對比。

為了徹底擺脫首都的負(fù)擔(dān)和壓力，為內(nèi)陸與沿海實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展提供契機(jī)，巴西政府決定遷都。1960年4月，巴西正式將首都從沿海的里約熱內(nèi)盧遷往中西部戈亞斯州的一片荒原上——巴西利亞。

巴西利亞地處高原，海拔較高，夏無酷暑，氣候宜人，年均氣溫保持在22℃左右，比舊都里約熱內(nèi)盧更加宜居。從位置上來說，巴西利亞位于馬拉尼翁河和維爾德河匯合而成的三角地帶，水資源豐富，地勢平坦，地質(zhì)構(gòu)造穩(wěn)固，且居于國家的中部地區(qū)，經(jīng)濟(jì)輻射潛力更大。這里正是作為新首都的理想之地。

吸取了里約熱內(nèi)盧過度城市化的發(fā)展教訓(xùn)，在新首都的建設(shè)上，巴西想把巴西利亞建成只包含中央行政管理和旅游功能的城市，以免重蹈覆轍。政府不僅著力控制人口和城市規(guī)模，盡量減少市區(qū)的工業(yè)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)活動，而且非常重視城市綠化和環(huán)境保護(hù)。為了有效緩解首都壓力，政府在建設(shè)巴西利亞的同時(shí)，花大手筆在首都周圍建設(shè)了8座衛(wèi)星城市。這些衛(wèi)星城市與首都距離得當(dāng)，每座衛(wèi)星城功能突出，如側(cè)重居住、側(cè)重工業(yè)等。衛(wèi)星城有效幫助首都疏散了人口，將那些因?yàn)槿丝诿芗赡軙a(chǎn)生的一系列問題扼殺在搖籃里。新首都輕裝上陣，有效地承擔(dān)起政治中心的職責(zé)。

在遷都的同時(shí)，巴西進(jìn)行了民主化轉(zhuǎn)型，政府職能發(fā)生了轉(zhuǎn)變。過去，巴西中央政府對經(jīng)濟(jì)與社會進(jìn)行強(qiáng)權(quán)控制，州的自治權(quán)嚴(yán)格受限。民主化之后，中央政府簡政放權(quán)，各州及地方政府的自治權(quán)得到加強(qiáng)，不必事事到首都去解決。

盡管遷都巴西利亞在極大程度上解決了舊都的問題，但實(shí)際上，巴西利亞的建設(shè)工程浩大，代價(jià)高昂。新首都的建設(shè)導(dǎo)致公共赤字猛增，通貨膨脹加劇。而且政府一次性規(guī)劃了整個城市，這和城市自然生長的規(guī)律存在脫節(jié)。市區(qū)內(nèi)嚴(yán)格的功能分區(qū)雖然讓城市保持了規(guī)范的結(jié)構(gòu)，但是城市缺乏綜合性的服務(wù)中心，中看不中用。公民的實(shí)際生活非常不便，想要去修車可能得繞到城市的另一邊，要去工作可能又得大費(fèi)周章，圍著城市打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)。更麻煩的問題是，在建設(shè)巴西利亞之初，對城市容量的預(yù)估嚴(yán)重不足。規(guī)劃時(shí)，預(yù)計(jì)2000年巴西利亞的人口容量為60萬人，可是到了2000年巴西利亞的實(shí)際人口已經(jīng)超過了200萬人。城區(qū)住房緊張，連衛(wèi)星城也跟著遭殃，巴西利亞周圍人口超過10萬的衛(wèi)星城已經(jīng)有5個。理想化的城市設(shè)計(jì)并沒有考慮居住其中的人的活動，城市交通以車行尺度標(biāo)準(zhǔn)建立，沒有太多人行道路，無車一族在這里幾乎寸步難行，這既不人性也不環(huán)保。如今，交通擁堵已然成為巴西利亞的家常便飯。

科特迪瓦：一次不徹底的遷都

科特迪瓦，又稱“象牙海岸”，曾是西非最繁盛的熱帶國家之一，它的首都原來設(shè)在幾內(nèi)亞灣埃布里耶潟湖沿岸的城市阿比讓。在殖民年代，阿比讓是這里的海上碼頭和鐵路起點(diǎn)站，1903年就開始發(fā)展。1960年，當(dāng)科特迪瓦獨(dú)立后，這個已經(jīng)獨(dú)具規(guī)模的城市就順理成章成為了首都，擔(dān)負(fù)起科特迪瓦政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心的重任，同時(shí)成為全國的交通樞紐（西非第一大港）。

說到這樣一個發(fā)展程度較高的阿比讓如何會丟失首都的位置，不得不提科特迪瓦歷史上的一位政治人物。1960年至1993年，費(fèi)利克斯·烏弗埃-博瓦尼擔(dān)任了長達(dá)33年的科特迪瓦總統(tǒng)，他以鐵腕手段統(tǒng)治科特迪瓦，同時(shí)又大力推行以“自由資本主義”和“科特迪瓦化”為中心的自由經(jīng)濟(jì)體制。在他執(zhí)政期間，科特迪瓦發(fā)展迅速，創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)持續(xù)20年（20世紀(jì)六七十年代）高速增長的奇跡。這使得資源并不豐富的科特迪瓦一躍成為西非最繁榮的國家，在周圍那些戰(zhàn)火紛飛、混亂蕭索的鄰國中鶴立雞群。一方面，科特迪瓦的富裕生活吸引著大量來自布基納法索、馬里、幾內(nèi)亞等鄰國的穆斯林移民。另一方面，博瓦尼擔(dān)心本國居民不滿自己的權(quán)威統(tǒng)治，決定大開國門，以各種優(yōu)厚的政策鼓勵外來移民到科特迪瓦定居，希望以周邊國家的穆斯林移民的感念之心稀釋國內(nèi)人民不滿的聲音。這樣的國門洞開政策，加上移民所帶來的超高生育率，很快造成了以首都阿比讓為首的城市人口膨脹。當(dāng)時(shí)，阿比讓人口達(dá)到200萬，占全國人口五分之一以上，并且人口以每年11%的速度持續(xù)快速增長，首都人口面臨著要“爆炸”的危機(jī)。

為了解決人口膨脹帶來的諸多社會問題，1983年3月21日科特迪瓦政府正式宣布將首都從阿比讓遷到亞穆蘇克羅，而阿比讓繼續(xù)肩負(fù)經(jīng)濟(jì)和交通樞紐的重任。選擇亞穆蘇克羅，一方面是因?yàn)檫@里位于國家的中南部，未來可輻射地區(qū)廣泛，另一方面，這里是領(lǐng)導(dǎo)人博瓦尼的故鄉(xiāng)。

現(xiàn)在，雖然首都亞穆蘇克羅已經(jīng)從一個名不見經(jīng)傳的小村莊成長為一座頗具規(guī)模的現(xiàn)代化城市，但是這里至今人口也不足30萬，和供養(yǎng)著435萬人的阿比讓差距明顯。亞穆蘇克羅確實(shí)成為了科特迪瓦的政治首都，但是國家的政府機(jī)構(gòu)和外交使團(tuán)仍留在阿比讓，遷都遷得并不徹底。可想而知，這樣的遷都變化對阿比讓并沒有起到太多實(shí)質(zhì)性作用，而亞穆蘇克羅及其周邊地區(qū)也只是頂了首都的光環(huán)，并沒有得到太多實(shí)惠。

韓國：遷不走的首都

首爾1948年成為韓國首都，半個多世紀(jì)以來韓國人口和經(jīng)濟(jì)力量越來越向首爾集中，隨之而來的“大城市病”愈發(fā)嚴(yán)重，如今首爾人口約為1200萬，占全國總?cè)丝诘?/4，引發(fā)了交通堵塞、住宅擁擠、房地產(chǎn)投機(jī)、大氣污染等系列問題。

此外，以首爾為中心的首都圈位于韓國偏北部，地域不大卻集中了韓國70%以上的經(jīng)濟(jì)力量，與欠發(fā)達(dá)的中、南、西、東部相比懸殊太大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡觸發(fā)了地區(qū)間和階層間的矛盾和沖突。

從地緣政治角度來看，首爾北距朝鮮臨時(shí)軍事分界線僅40千米，完全處于朝鮮遠(yuǎn)程炮火的覆蓋之下。一旦朝鮮半島局勢動蕩，首爾勢必首當(dāng)其沖，危如累卵。

因此，從治理大城市病、平衡地區(qū)差異以及維護(hù)國家安全等多種因素來看，韓國首都南遷可謂勢在必行，2003年底，韓國國會通過《新行政首都特別法》，決定將韓國行政首都從首爾南遷至韓國中部地區(qū)，并在首爾南部120千米處劃定一塊區(qū)域作為新首都，定名為世宗市。

然而，遷都計(jì)劃卻在黨派爭論中一波三折，荊棘叢生。2004年，韓國執(zhí)政黨民主黨開始執(zhí)行遷都計(jì)劃時(shí)，遭到了反對黨的強(qiáng)烈抵制，他們認(rèn)為遷都會造成行政資源浪費(fèi)，行政效率低下和混亂，對于地區(qū)的均衡發(fā)展和當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)力發(fā)展也沒有好處。執(zhí)政黨不得已提出了一個折中方案，只把部分政府機(jī)構(gòu)遷入新建的首都。

風(fēng)水輪流轉(zhuǎn)。2007年，韓國總統(tǒng)大選，韓國反對黨大國家黨成了執(zhí)政黨，開始對遷都計(jì)劃采取消極態(tài)度，并打算把世宗市改為建設(shè)以教育科學(xué)為中心的經(jīng)濟(jì)城市。但是修改引來了強(qiáng)烈的反彈，一方面世宗市的各項(xiàng)基礎(chǔ)建設(shè)已經(jīng)上馬，投入了大量的資金；另一方面，原來為了遷都而肯低價(jià)轉(zhuǎn)讓土地的當(dāng)?shù)孛癖姳緛硐Ｍ雷谑械慕ㄔO(shè)會振興繁榮地方，計(jì)劃的取消對他們來說是沉重的打擊。當(dāng)?shù)孛癖姲l(fā)展多場有數(shù)十萬人參與的示威抗議，希望維持原來的計(jì)劃。

就這樣反復(fù)爭議了多年，韓國新行政首都世宗市于2012年7月1日正式成立，到2014年，有包括韓國總理府在內(nèi)36個政府部門和多家國營機(jī)構(gòu)遷入，有逾1萬名公務(wù)員在當(dāng)?shù)毓ぷ鳌５偨y(tǒng)府、國防部和外交通商部等核心政府機(jī)構(gòu)則與國會、大法院仍然留在首爾，政府一分為二。韓國寄望“遷都”一勞永逸解決首爾負(fù)擔(dān)過重的難題基本落空，多核心分解首都功能已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)選擇。

這一韓國史上最為浩大的搬遷工程尚未塵埃落定，由遷都引發(fā)的一系列爭議仍未平復(fù)。支持者認(rèn)為，大規(guī)模城市建設(shè)和面向高技術(shù)人才的新企業(yè)入駐將拉動世宗經(jīng)濟(jì)。但反對者認(rèn)為，缺乏減稅或補(bǔ)助等誘因，難以吸引企業(yè)和地產(chǎn)投資。且由于總統(tǒng)府和外交部等政府部門和國會、法院等仍然留駐首爾，兩個首都的并存將造成很多政府人員在兩市之間長途跋涉，官員往返首爾要花上2小時(shí)，不免造成行政效率低下。遷都需要巨大投入，時(shí)間長，見效慢，遠(yuǎn)水難解近渴。遷都至百余公里之外，不但不能實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展，反而會出現(xiàn)更多問題。

遷都有得有失

在近現(xiàn)代史上，像這樣遷都的國家還有不少。印度的德里在相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)曾為其古老帝國的首都，城中留存著眾多的古跡、遺跡和遺址。印度獨(dú)立以后德里城市的快速發(fā)展，固然提高了居民的收入和生活水平，但是卻讓古城喪失了原有的文化特質(zhì)。所以，印度獨(dú)立后選擇在德里的西南方向建起一座新城——新德里，作為國家的首都。

中亞地區(qū)哈薩克斯坦的首都阿拉木圖，在多年的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展后，也不可避免患上了大城市病。阿拉木圖的城市發(fā)展余地接近極限，建筑用地十分緊張，城市生態(tài)環(huán)境不斷惡化，大氣污染嚴(yán)重。此外，阿拉木圖處在活躍的地震帶上，城市并不穩(wěn)妥安全。從發(fā)展的角度考慮，阿拉木圖已不適宜再做首都。此外，阿拉木圖處于整個國家的東南邊界，對整個國家的控制力不足。因此，哈薩克斯坦開始了浩大的遷都工程。

1997年，哈薩克斯坦正式將首都從東南邊界搬至位于全國中心偏北位置的阿斯塔納。阿斯塔納是哈薩克北部重要鐵路樞紐，同時(shí)，水源豐富，氣候條件、生態(tài)環(huán)境較好，離經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的北部地區(qū)較近。新首都城市空余面積大，發(fā)展空間充足，既有利于該國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，又像大樹的根系牢牢抓住周圍的土地，加強(qiáng)了國家對哈薩克斯坦各地區(qū)，尤其是是對北部工業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)的影響和輻射作用，有效抑制了國家內(nèi)部的離心力。首都的遷移確實(shí)在很大程度上緩解了阿拉木圖的城市壓力，讓其擺脫了一系列過重的負(fù)擔(dān)，可以全身心投入經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

綜上所述，很多國家之所以要遷都，是因?yàn)樵瓉淼氖锥技辛颂嗟墓δ?，既是政治中心，也是?jīng)濟(jì)和文化中心，社會經(jīng)濟(jì)活動突破環(huán)境承載力極值后，城市出現(xiàn)人口膨脹、交通擁擠、住房困難、環(huán)境惡化、資源緊張等一系列癥狀，城市病突出。

近現(xiàn)代遷都的國家，雖然在遷都的動機(jī)與設(shè)想上各有不同，但有一點(diǎn)幾乎是一致的，那就是“內(nèi)遷”。首都內(nèi)遷，是為了找到一個更利于全國各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地理位置——要么彌補(bǔ)原首都位置過于偏遠(yuǎn)的不足，要么分散原首都的人口和環(huán)境壓力，從全國的范圍內(nèi)找一個新的重心，用來平衡各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從某種意義上講，首都就像銀河系的軸心，它遷到哪里，全國各地政治、經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展重心就會偏向哪里，它的位置，決定了國家各方面的布局。

可是遷都往往不是那么容易，綱舉目張，如果政府部門都貪戀舊城已有的城市規(guī)模不愿離開，就無法真正實(shí)現(xiàn)遷都，解決舊都問題，開拓新的首都面貌。而如果只是轉(zhuǎn)移權(quán)力中心，不剝離附著在權(quán)力身上的其他功能，那么隨著社會經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，新首都可能還是會走上舊都的老路，在若干年后，成為另一個城市病纏身的“老大難”。