信訪制度的法律文化解讀

摘 要：從法律文化的角度對(duì)信訪現(xiàn)象進(jìn)行分析，更有助于認(rèn)識(shí)和解決其中的問題。信訪制度既是中央監(jiān)管地方的手段之一，又造成了地方矛盾向中央?yún)R集。信訪者普遍受到“青天”文化的影響，其中相當(dāng)一部分難以理性對(duì)待信訪。信訪未能按照其制度初衷有效化解矛盾，反而存在激化社會(huì)矛盾的風(fēng)險(xiǎn)。解決信訪制度中的一系列問題，離不開社會(huì)文化心理的轉(zhuǎn)型。

關(guān)鍵詞：信訪；法制史；法律文化史；社會(huì)矛盾；社會(huì)治理

考察當(dāng)今中國(guó)的法律與政治，有一個(gè)繞不過的現(xiàn)象——信訪。筆者認(rèn)為，從法制史和法律文化史的角度來解讀，才能有效地解決與此相關(guān)的一系列問題。

于建嶸教授說：“在某種意義上，信訪就是參與各方運(yùn)用國(guó)家權(quán)力和實(shí)現(xiàn)利益的博弈，是參與各方追尋自身利益最大化的制度平臺(tái)?！盵1] 國(guó)家的治理目標(biāo)與困頓處境、訪民的艱辛坎坷與利益謀劃、制度光鮮亮麗的目標(biāo)與不可抗拒的異化，都在這樣的平臺(tái)上交匯展現(xiàn)。本文主要結(jié)合中國(guó)法制史和法律文化史，闡述對(duì)于今日信訪制度的觀察與思考，以期在歷史與現(xiàn)實(shí)的交響中，有所啟發(fā)。

1 剪不斷，理還亂——信訪制度下的中央與地方關(guān)系

信訪是關(guān)于社會(huì)運(yùn)行的重要信息來源，也是國(guó)家秩序出現(xiàn)漏洞的征兆。設(shè)立此制度的政治目標(biāo)，當(dāng)然包括加強(qiáng)對(duì)地方的監(jiān)察與控制，以及緩和基層的社會(huì)矛盾。不過，信訪制度一定程度上實(shí)現(xiàn)了中央政府的初衷，卻也給中央和地方的關(guān)系造成了新的難題。

（一）“信上不信下”的魔咒—— 子民的行動(dòng)指南

從民間層面來看，在皇權(quán)至上、絕對(duì)臣服的文化土壤中，幾千年來，百姓形成了對(duì)權(quán)力，尤其是對(duì)中央皇權(quán)的高度崇拜與人身依附。正如馬克思所言，“小農(nóng)的生產(chǎn)方式不是使他們相互交往，而是使他們互相隔離。他們不能代表自己，一定要?jiǎng)e人來代表他們。 他們的代表一定要同時(shí)是他們的主宰，是高高站在他們上面的權(quán)威，是不受限制的政府權(quán)力，這種權(quán)力從上面賜給他們雨水和陽光。”[2] 由此，也就形成了“中央權(quán)威至上”的民眾普遍心理。

上訪者都習(xí)慣于把“進(jìn)京上訪”作為接觸高層、與當(dāng)?shù)卣M(jìn)行抗?fàn)幍摹拔淦鳌被颉绊来a”，試圖通過這種獨(dú)特的利益表達(dá)形式、借助“中央”的權(quán)威形成對(duì)“地方”的壓力以求得更高、更有效的權(quán)力救濟(jì)。對(duì)于上訪者來說，其目的就是爭(zhēng)取“上級(jí)”和“中央”對(duì)本案的關(guān)注和支持。

（二）無限重復(fù)的上下級(jí)博弈——政治權(quán)力的宿命

從政治權(quán)力層面來看，中央當(dāng)然希望言路的暢通，卻又時(shí)常被大規(guī)模的進(jìn)京“訪民”所困擾；一方面需要嚴(yán)厲管制基層治理中的違法現(xiàn)象，另一方面卻又不得不在一定程度上維護(hù)官員的既得利益以激勵(lì)其執(zhí)行中央的政令。這種制度本身潛在的悖論，注定了中央與地方的關(guān)系陷入時(shí)常陷入緊張。

推而廣之，古今中外的中央與地方關(guān)系或許都可以用這種博弈的的原理來解釋。在中央集權(quán)制下，并不是簡(jiǎn)單的中央獨(dú)大，全然控制地方，兩者其實(shí)存在一定的制衡關(guān)系。處理這樣的關(guān)系，對(duì)于歷朝歷代，直至今日的執(zhí)政者而言，都是一個(gè)繞不過的難題。

2 權(quán)利救濟(jì)之路——青天不見使人愁

訪民們大多數(shù)時(shí)候都是以弱勢(shì)群體的姿態(tài)出現(xiàn)，這一點(diǎn)古往今來不曾改變。今天，提起訪民，許多人會(huì)想到上訪村中艱難求生的身影，以及黨政機(jī)關(guān)門前的下跪與求告。訪民們當(dāng)然是需要社會(huì)同情與關(guān)懷的。從政治與法律文化的角度切入，來考察這一群體，更深地了解他們的窘迫之處與復(fù)雜心理，更有助于解決他們的不幸。

（一）“包公情結(jié)”下的一線希冀

“青天”是中國(guó)法律文化中一個(gè)繞不過的現(xiàn)象。中央在底層民眾心目中持久地保持著吸引力，遙不可及的中央官員們，成為百姓們心中“青天”的化身。

當(dāng)?shù)讓用癖妼?duì)于身邊的官員行為缺乏約束與制衡時(shí)，他們所期盼的不是法律的保護(hù)，而往往是上層清官的“恩典”。人們更愿意把社會(huì)治理的希望寄托在明君與賢臣廉吏的身上。其實(shí)，清官能給百姓帶來的，與其說是實(shí)際利益，不如說更多的是象征意義與精神撫慰。借用徐忠明教授的話來說，“包公乃是中國(guó)文化中的法精神，或者司法神?！盵3] 這種對(duì)清官的感激和依賴心理，凝結(jié)成了中國(guó)法律文化中的“青天”情結(jié)。當(dāng)下的上訪者們與古代擊鼓鳴冤的上訴者們，在心理上是一脈相承的。這種心理上千年來并未改變，仍然保持著巨大的生命力。

（二）伸冤路上的黑洞

不過，在此之外，值得注意的是，有時(shí)信訪制度下的上訴人或是借機(jī)滋事無理取鬧，或是確有難處，卻深陷其中不能自拔，亦令人唏噓不已。

無數(shù)普通的信訪者們，大多確有冤情求告，曾受到過不公正的對(duì)待，但是，久而久之，支撐他們的已經(jīng)不是為起初的不公正而伸冤，而也許只是一種純粹的行為慣性。這種慣性促使他們無理取鬧，甚至“漫天要價(jià)”，他們本身即成為了另一種不公正。

無數(shù)的上訪者們?yōu)榱宋⑿〉牟还度肓颂叩某杀?，付出了太多的代價(jià)，甚至每日奔波，家徒四壁。而這背后，更為巨大的是精神的成本，他們會(huì)變得愈發(fā)不能接受這樣的現(xiàn)實(shí)，于是，要價(jià)變得愈發(fā)高不可攀，問題也愈發(fā)難以處理。

未能理性地從上訴或上訪的泥潭中解脫，這與其說是他們的過錯(cuò)，不如說是他們的不幸。

3 制度功能的異化——有心栽花花不開

無論在歷史還是現(xiàn)實(shí)中，上訪都浸透著強(qiáng)烈的民本主義色彩。這雖然與近現(xiàn)代的民主思想有著本質(zhì)的區(qū)別，但也確實(shí)對(duì)于民眾的切身利益與意愿給予了相當(dāng)?shù)闹匾?。?zhí)政者通過信訪，所希望的當(dāng)然是建言立政、平息民怨。然而，實(shí)踐中有太多問題是統(tǒng)治者所始料未及的。

（一）社會(huì)矛盾的轉(zhuǎn)移——從“順流而下”到“逆流而上”

民眾常常把上訪當(dāng)作一種特殊的權(quán)利，他們所提出的要求，有許多已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出執(zhí)政者的解決能力。信訪內(nèi)容的廣泛性與復(fù)雜性，使得社會(huì)矛盾在其中集中體現(xiàn)?！靶旁L制度承載了整個(gè)社會(huì)制度變革及社會(huì)穩(wěn)定的重任?！盵4] 一些涉及到政治利益、經(jīng)濟(jì)利益的體制性問題，在個(gè)案中得到解決的可能性微乎其微?！敖?jīng)過幾次上訪就能把問題解決的情況，在現(xiàn)實(shí)中是極其罕見和偶然的。”[5] 然而，卻仍有上訴人或者訪民糾纏不休，他們的行為已經(jīng)不再是權(quán)利的正常伸張與救濟(jì)，而是確實(shí)對(duì)國(guó)家的管理秩序造成了嚴(yán)重干擾。

此外，政治權(quán)威的流失也相伴而生。冤假錯(cuò)案在地方未能平反，在中央也未必能得到解決。而且，上訴人們提出的要求常常已經(jīng)超出案情審判的范圍。當(dāng)統(tǒng)治者一時(shí)難以解決難度如此高的綜合性問題時(shí)，辛苦奔走的上訪者們對(duì)政權(quán)的政治認(rèn)同就很有可能發(fā)生變化。從起初的認(rèn)同其政權(quán)合法性與正當(dāng)性，到懷疑甚至失望，信訪在一定意義上難免成為執(zhí)政者政治權(quán)威流失的渠道。 歷朝歷代的最高統(tǒng)治者無不希望地方能夠分擔(dān)其統(tǒng)治壓力，他們希望百姓們“反貪官不反皇帝”，從而偷梁換柱，轉(zhuǎn)移社會(huì)矛盾。然而，事與愿違，信訪卻極有可能使得本來預(yù)計(jì)向下轉(zhuǎn)移的矛盾逆流而上，更加猛烈地向中央?yún)R集。

社會(huì)矛盾像踢不走的皮球，這是信訪制度異化的真實(shí)寫照，也正是制度本身的悖論所在。

（二）好心辦壞事——從“減壓閥”到“增壓器”

費(fèi)孝通教授曾說：“所謂人治和法治之別，不在“人”和“法”這兩個(gè)字上，而是在維持秩序時(shí)所用的力量，和所根據(jù)的規(guī)范的性質(zhì)?！盵6] 當(dāng)一種制度給人為因素留下了過多的作用空間，那么它的異化或許也就在所難免。

執(zhí)政者設(shè)計(jì)信訪制度的初衷，是將其作為一道重要的社會(huì)減壓閥，但是實(shí)踐中都不同程度的出現(xiàn)了異化，導(dǎo)致事與愿違。

當(dāng)下，“鬧訟”與“纏訪”已然成為了上訪者們行之有效的博弈方略。上訪本應(yīng)是“制度內(nèi)”的、常規(guī)有序的利益表達(dá)方式，卻異化為“制度外”的異常、偏激甚至是破壞性的政治參與。這種“艱苦的信訪生態(tài)環(huán)境下形成的‘血酬定律”，就是制度異化的最真實(shí)的寫照。[7] 信訪制度沒有成為理想中的減壓閥，而是恰恰變成了社會(huì)矛盾的施壓器。

4 呼喚社會(huì)文化心理的轉(zhuǎn)型

信訪現(xiàn)象綿延數(shù)千年，其背后的理念其實(shí)是“馭民”的“權(quán)力之治”，或者說“人治”，而不是“規(guī)則之治”。其中盡管有執(zhí)政者體恤民情和制度建設(shè)的努力，也確實(shí)不乏有清官存在，但是整個(gè)制度的運(yùn)行依然充滿了偶然性與不確定性。一個(gè)理性的法治社會(huì)所需要的，顯然不是人治思維下的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，而是更加穩(wěn)定的規(guī)則、程序和糾紛解決制度，是對(duì)于法律和規(guī)則的信仰。培育成熟、理性的法治文化與公民文化，積累下法治的底蘊(yùn)，逐漸消解“人治”、“馭民”的文化土壤，才能沖破信訪等一系列社會(huì)治理的困境。

當(dāng)然，制度的建設(shè)必須與文化的進(jìn)步相跟進(jìn)，“從歷史的角度看，信訪是核心政制效能不足時(shí)應(yīng)運(yùn)而生的代償性體制。一個(gè)社會(huì)或國(guó)家，如憲法、法律設(shè)立的核心政制無法充分和有效地解決糾紛，不能滿足社會(huì)基本的正義需求，那就必然發(fā)展出某種非正式體制來補(bǔ)充核心政制的爭(zhēng)議推進(jìn)功能?！盵8] 為權(quán)利救濟(jì)建構(gòu)完善的法治體系，或者更進(jìn)一步講，在良性的憲政之下，才能真正保障人的尊嚴(yán)和權(quán)利。而且，文化的轉(zhuǎn)型，也必定需要制度的激勵(lì)作用。

冰凍三尺，非一日之寒，這樣的突破，注定要在社會(huì)轉(zhuǎn)型的陣痛中去漸漸地實(shí)現(xiàn)。信訪遠(yuǎn)遠(yuǎn)不只是國(guó)家機(jī)器上某一個(gè)運(yùn)轉(zhuǎn)的構(gòu)造，它們的背后，是整個(gè)社會(huì)歷史的寫實(shí)。信訪的存續(xù)，即為先前國(guó)家治理方式的存續(xù)；同樣，今日信訪的變革，亦即為國(guó)家治理的變革，從觀念到方法，從制度到文化。

參考文獻(xiàn)

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作者簡(jiǎn)介

李晨昊（1995—），男，河北滄州人，中山大學(xué)法學(xué)院2014級(jí)本科生。