信訪制度的法律文化解讀

摘 要：從法律文化的角度對信訪現象進行分析，更有助于認識和解決其中的問題。信訪制度既是中央監(jiān)管地方的手段之一，又造成了地方矛盾向中央匯集。信訪者普遍受到“青天”文化的影響，其中相當一部分難以理性對待信訪。信訪未能按照其制度初衷有效化解矛盾，反而存在激化社會矛盾的風險。解決信訪制度中的一系列問題，離不開社會文化心理的轉型。

關鍵詞：信訪；法制史；法律文化史；社會矛盾；社會治理

考察當今中國的法律與政治，有一個繞不過的現象——信訪。筆者認為，從法制史和法律文化史的角度來解讀，才能有效地解決與此相關的一系列問題。

于建嶸教授說：“在某種意義上，信訪就是參與各方運用國家權力和實現利益的博弈，是參與各方追尋自身利益最大化的制度平臺?！盵1] 國家的治理目標與困頓處境、訪民的艱辛坎坷與利益謀劃、制度光鮮亮麗的目標與不可抗拒的異化，都在這樣的平臺上交匯展現。本文主要結合中國法制史和法律文化史，闡述對于今日信訪制度的觀察與思考，以期在歷史與現實的交響中，有所啟發(fā)。

1 剪不斷，理還亂——信訪制度下的中央與地方關系

信訪是關于社會運行的重要信息來源，也是國家秩序出現漏洞的征兆。設立此制度的政治目標，當然包括加強對地方的監(jiān)察與控制，以及緩和基層的社會矛盾。不過，信訪制度一定程度上實現了中央政府的初衷，卻也給中央和地方的關系造成了新的難題。

（一）“信上不信下”的魔咒—— 子民的行動指南

從民間層面來看，在皇權至上、絕對臣服的文化土壤中，幾千年來，百姓形成了對權力，尤其是對中央皇權的高度崇拜與人身依附。正如馬克思所言，“小農的生產方式不是使他們相互交往，而是使他們互相隔離。他們不能代表自己，一定要別人來代表他們。 他們的代表一定要同時是他們的主宰，是高高站在他們上面的權威，是不受限制的政府權力，這種權力從上面賜給他們雨水和陽光。”[2] 由此，也就形成了“中央權威至上”的民眾普遍心理。

上訪者都習慣于把“進京上訪”作為接觸高層、與當地政府進行抗爭的“武器”或“砝碼”，試圖通過這種獨特的利益表達形式、借助“中央”的權威形成對“地方”的壓力以求得更高、更有效的權力救濟。對于上訪者來說，其目的就是爭取“上級”和“中央”對本案的關注和支持。

（二）無限重復的上下級博弈——政治權力的宿命

從政治權力層面來看，中央當然希望言路的暢通，卻又時常被大規(guī)模的進京“訪民”所困擾；一方面需要嚴厲管制基層治理中的違法現象，另一方面卻又不得不在一定程度上維護官員的既得利益以激勵其執(zhí)行中央的政令。這種制度本身潛在的悖論，注定了中央與地方的關系陷入時常陷入緊張。

推而廣之，古今中外的中央與地方關系或許都可以用這種博弈的的原理來解釋。在中央集權制下，并不是簡單的中央獨大，全然控制地方，兩者其實存在一定的制衡關系。處理這樣的關系，對于歷朝歷代，直至今日的執(zhí)政者而言，都是一個繞不過的難題。

2 權利救濟之路——青天不見使人愁

訪民們大多數時候都是以弱勢群體的姿態(tài)出現，這一點古往今來不曾改變。今天，提起訪民，許多人會想到上訪村中艱難求生的身影，以及黨政機關門前的下跪與求告。訪民們當然是需要社會同情與關懷的。從政治與法律文化的角度切入，來考察這一群體，更深地了解他們的窘迫之處與復雜心理，更有助于解決他們的不幸。

（一）“包公情結”下的一線希冀

“青天”是中國法律文化中一個繞不過的現象。中央在底層民眾心目中持久地保持著吸引力，遙不可及的中央官員們，成為百姓們心中“青天”的化身。

當底層民眾對于身邊的官員行為缺乏約束與制衡時，他們所期盼的不是法律的保護，而往往是上層清官的“恩典”。人們更愿意把社會治理的希望寄托在明君與賢臣廉吏的身上。其實，清官能給百姓帶來的，與其說是實際利益，不如說更多的是象征意義與精神撫慰。借用徐忠明教授的話來說，“包公乃是中國文化中的法精神，或者司法神?！盵3] 這種對清官的感激和依賴心理，凝結成了中國法律文化中的“青天”情結。當下的上訪者們與古代擊鼓鳴冤的上訴者們，在心理上是一脈相承的。這種心理上千年來并未改變，仍然保持著巨大的生命力。

（二）伸冤路上的黑洞

不過，在此之外，值得注意的是，有時信訪制度下的上訴人或是借機滋事無理取鬧，或是確有難處，卻深陷其中不能自拔，亦令人唏噓不已。

無數普通的信訪者們，大多確有冤情求告，曾受到過不公正的對待，但是，久而久之，支撐他們的已經不是為起初的不公正而伸冤，而也許只是一種純粹的行為慣性。這種慣性促使他們無理取鬧，甚至“漫天要價”，他們本身即成為了另一種不公正。

無數的上訪者們?yōu)榱宋⑿〉牟还度肓颂叩某杀荆冻隽颂嗟拇鷥r，甚至每日奔波，家徒四壁。而這背后，更為巨大的是精神的成本，他們會變得愈發(fā)不能接受這樣的現實，于是，要價變得愈發(fā)高不可攀，問題也愈發(fā)難以處理。

未能理性地從上訴或上訪的泥潭中解脫，這與其說是他們的過錯，不如說是他們的不幸。

3 制度功能的異化——有心栽花花不開

無論在歷史還是現實中，上訪都浸透著強烈的民本主義色彩。這雖然與近現代的民主思想有著本質的區(qū)別，但也確實對于民眾的切身利益與意愿給予了相當的重視。執(zhí)政者通過信訪，所希望的當然是建言立政、平息民怨。然而，實踐中有太多問題是統治者所始料未及的。

（一）社會矛盾的轉移——從“順流而下”到“逆流而上”

民眾常常把上訪當作一種特殊的權利，他們所提出的要求，有許多已經遠遠超出執(zhí)政者的解決能力。信訪內容的廣泛性與復雜性，使得社會矛盾在其中集中體現。“信訪制度承載了整個社會制度變革及社會穩(wěn)定的重任?！盵4] 一些涉及到政治利益、經濟利益的體制性問題，在個案中得到解決的可能性微乎其微。“經過幾次上訪就能把問題解決的情況，在現實中是極其罕見和偶然的?！盵5] 然而，卻仍有上訴人或者訪民糾纏不休，他們的行為已經不再是權利的正常伸張與救濟，而是確實對國家的管理秩序造成了嚴重干擾。

此外，政治權威的流失也相伴而生。冤假錯案在地方未能平反，在中央也未必能得到解決。而且，上訴人們提出的要求常常已經超出案情審判的范圍。當統治者一時難以解決難度如此高的綜合性問題時，辛苦奔走的上訪者們對政權的政治認同就很有可能發(fā)生變化。從起初的認同其政權合法性與正當性，到懷疑甚至失望，信訪在一定意義上難免成為執(zhí)政者政治權威流失的渠道。 歷朝歷代的最高統治者無不希望地方能夠分擔其統治壓力，他們希望百姓們“反貪官不反皇帝”，從而偷梁換柱，轉移社會矛盾。然而，事與愿違，信訪卻極有可能使得本來預計向下轉移的矛盾逆流而上，更加猛烈地向中央匯集。

社會矛盾像踢不走的皮球，這是信訪制度異化的真實寫照，也正是制度本身的悖論所在。

（二）好心辦壞事——從“減壓閥”到“增壓器”

費孝通教授曾說：“所謂人治和法治之別，不在“人”和“法”這兩個字上，而是在維持秩序時所用的力量，和所根據的規(guī)范的性質?！盵6] 當一種制度給人為因素留下了過多的作用空間，那么它的異化或許也就在所難免。

執(zhí)政者設計信訪制度的初衷，是將其作為一道重要的社會減壓閥，但是實踐中都不同程度的出現了異化，導致事與愿違。

當下，“鬧訟”與“纏訪”已然成為了上訪者們行之有效的博弈方略。上訪本應是“制度內”的、常規(guī)有序的利益表達方式，卻異化為“制度外”的異常、偏激甚至是破壞性的政治參與。這種“艱苦的信訪生態(tài)環(huán)境下形成的‘血酬定律”，就是制度異化的最真實的寫照。[7] 信訪制度沒有成為理想中的減壓閥，而是恰恰變成了社會矛盾的施壓器。

4 呼喚社會文化心理的轉型

信訪現象綿延數千年，其背后的理念其實是“馭民”的“權力之治”，或者說“人治”，而不是“規(guī)則之治”。其中盡管有執(zhí)政者體恤民情和制度建設的努力，也確實不乏有清官存在，但是整個制度的運行依然充滿了偶然性與不確定性。一個理性的法治社會所需要的，顯然不是人治思維下的權利救濟機制，而是更加穩(wěn)定的規(guī)則、程序和糾紛解決制度，是對于法律和規(guī)則的信仰。培育成熟、理性的法治文化與公民文化，積累下法治的底蘊，逐漸消解“人治”、“馭民”的文化土壤，才能沖破信訪等一系列社會治理的困境。

當然，制度的建設必須與文化的進步相跟進，“從歷史的角度看，信訪是核心政制效能不足時應運而生的代償性體制。一個社會或國家，如憲法、法律設立的核心政制無法充分和有效地解決糾紛，不能滿足社會基本的正義需求，那就必然發(fā)展出某種非正式體制來補充核心政制的爭議推進功能。”[8] 為權利救濟建構完善的法治體系，或者更進一步講，在良性的憲政之下，才能真正保障人的尊嚴和權利。而且，文化的轉型，也必定需要制度的激勵作用。

冰凍三尺，非一日之寒，這樣的突破，注定要在社會轉型的陣痛中去漸漸地實現。信訪遠遠不只是國家機器上某一個運轉的構造，它們的背后，是整個社會歷史的寫實。信訪的存續(xù)，即為先前國家治理方式的存續(xù)；同樣，今日信訪的變革，亦即為國家治理的變革，從觀念到方法，從制度到文化。

參考文獻

[1] 于建嶸. 總理親自接訪又如何？——“信訪悖論”及其出路[N]. 南風窗， 2009-04-11（08）.

[2] 馬克思. 馬克思恩格斯選集（第1卷）[M]. 北京：人民出版社，1995. 693.

[3] 徐忠明. 包公故事：一個考察中國法律文化的視角[M]. 北京：中國政法大學出版社，2002. 3.

[4] 任建濤. 非民主體制下國家治理信息的傳導機制——以中國的信訪制度為例[A]. 林峰、王書成. 信訪、民主與法治——中國話題[C]. 香港：香港城市大學出版社，2013. 185.

[5] 應星. 大河移民上訪的故事：從討個說法到擺平理順[M]. 上海：生活·讀書·新知三聯書店，2001. 371.

[6] 費孝通. 鄉(xiāng)土中國[M]. 北京：人民出版社，2008. 59.

[7] 封麗霞. 中國人為什么偏好上訪？——一個法文化視角的觀察[N]. 理論與改革，2013（04）.

[8] 童之偉. 信訪體制在中國憲法框架中的合理定位[A]. 林峰、王書成. 信訪、民主與法治——中國話題[C]. 香港：香港城市大學出版社，2013. 210.

作者簡介

李晨昊（1995—），男，河北滄州人，中山大學法學院2014級本科生。