芻議理性官僚制

張志偉

摘 要：官僚制這一概念有著雙重含義。一種是廣義的官僚制概念，它包括東方與西方千百年來(lái)在各自的歷史發(fā)展進(jìn)程中所形成的官僚制度體系。另一種則是當(dāng)前學(xué)術(shù)界所研究的官僚制即狹義的現(xiàn)代官僚制，特指以韋伯范式為核心的政治組織行為體系。本文立足于理性官僚制的基本內(nèi)涵，從韋伯模式對(duì)政治組織行為系統(tǒng)的闡述入手，著眼于未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)，以理性官僚制為研究對(duì)象，采用了文獻(xiàn)資料法、內(nèi)容分析法等研究方法，系統(tǒng)梳理了中外學(xué)者關(guān)于理性官僚制的看法，并對(duì)其內(nèi)容進(jìn)行了剖析，厘清了其內(nèi)涵、特點(diǎn)、優(yōu)劣之勢(shì)與未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)。

關(guān)鍵詞：理性官僚制；評(píng)述

1 理性官僚制概述

（一）官僚制的內(nèi)涵

隨著社會(huì)生產(chǎn)力的不斷發(fā)展，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷進(jìn)步以及組織規(guī)模的不斷擴(kuò)大，官僚制成為了社會(huì)發(fā)展的必然產(chǎn)物。馬克斯韋伯一直認(rèn)為，官僚制是具有較多特征的組織形態(tài)，而層級(jí)制度的玩著呢過(guò)與集權(quán)統(tǒng)一是其最大的特點(diǎn)。同時(shí)，它也是現(xiàn)代社會(huì)組織主要青睞的管理制度。它的來(lái)源主要是三個(gè)方面，即法規(guī)理性、個(gè)人魅力以及習(xí)俗慣例這三個(gè)方面，其中，最適合官僚制的形式就是法理權(quán)威[1]。從外觀上來(lái)看，法理權(quán)威式的官僚制與傳統(tǒng)組織之間具有很大的相似性，但是與傳統(tǒng)組織不同的是，官僚制通過(guò)正規(guī)的決策文書、合理合法的人事行政力度、層級(jí)節(jié)制的權(quán)力體系以及依照規(guī)程辦事的運(yùn)作機(jī)制等來(lái)處理與其他組織形式之間的關(guān)系，從而確立了其獨(dú)樹一幟的現(xiàn)代組織形式的地位。

（二）官僚制與生俱來(lái)的價(jià)值

學(xué)者竺乾威認(rèn)為，無(wú)論我們根據(jù)哪條原則或者準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行相關(guān)的治理，政府部門都需要一個(gè)組織形態(tài)的基礎(chǔ)和形式。從我們目前的發(fā)展可以看出，無(wú)論是來(lái)自新公共服務(wù)主張的治理還是新公共管理的治理來(lái)看，官僚制的組織基礎(chǔ)以及組織形態(tài)的事實(shí)還是依舊無(wú)法改變。從這個(gè)角度出發(fā)，我們難發(fā)現(xiàn)官僚制與生俱來(lái)的價(jià)值仍然值得我們?nèi)ゼ?xì)細(xì)體會(huì)。[2]大致可分為三個(gè)大的方面。

1.官僚制是社會(huì)工業(yè)化的必然選擇。官僚制是大工業(yè)時(shí)代的志產(chǎn)物，早期的傳統(tǒng)組織過(guò)分依賴個(gè)人和裙帶關(guān)系、采用隨意的、主觀的、不可捉摸的管理方式，不適合大型企業(yè)組織管理的需要的要求。大型企業(yè)在生產(chǎn)力加速發(fā)展的過(guò)程中規(guī)模、種類也在不斷擴(kuò)大。因此，需要高度統(tǒng)一，有準(zhǔn)確、連續(xù)、穩(wěn)定的秩序來(lái)保證。由此官僚制應(yīng)運(yùn)而生，以適應(yīng)著大型企業(yè)組織的需求，憑借著其高效、理性風(fēng)靡了整個(gè)世界近一個(gè)世紀(jì)之久。

2.官僚制組織模式的可取之處。學(xué)者譚融等認(rèn)為官僚制在組織運(yùn)行的過(guò)程中所體現(xiàn)出的種種優(yōu)勢(shì)在今天看來(lái)仍然有借鑒意義[3]。

（1）對(duì)組織形態(tài)的理性化配置。官僚制揭示了行政組織中的許多重要的特征和管理原則，專業(yè)分工、權(quán)責(zé)權(quán)限、層級(jí)節(jié)制、考試錄用、工作報(bào)酬等形式依然是一個(gè)組織得以運(yùn)行的基礎(chǔ)。

（2）把行政管理與效率結(jié)合在一起。與傳統(tǒng)的行政制度相比，官僚制在慎重性、明確性、精確性、運(yùn)作一致性以及速度等諸多方面是處于優(yōu)勢(shì)地位的。

（3）官僚制仍然是現(xiàn)在國(guó)家組織運(yùn)行的主要形式。官僚制組織模式符合各個(gè)國(guó)家政府的層級(jí)設(shè)置，按程序辦事仍然是各國(guó)行政的基本原則，而政府的實(shí)質(zhì)要求本身就是讓政府工作人員保持中立。就這個(gè)意義來(lái)看，官僚制有著不可替代的作用。

3.官僚制內(nèi)在的精神價(jià)值

學(xué)者楊黎婧等人認(rèn)為，官僚制通過(guò)摒棄在行政管理過(guò)程中的一些人治因素，運(yùn)用自身的理性精神、科學(xué)精神以及法治精神來(lái)有效地避免行政人員出現(xiàn)徇私舞弊的現(xiàn)象，給社會(huì)帶來(lái)了理性與效率。雖然官僚制對(duì)于其自身所存在的弊端難以克服，但是它自身體現(xiàn)出的精神應(yīng)該受到現(xiàn)今社會(huì)的鼓勵(lì)和提倡[4]。社會(huì)中有人想要完全否定官僚制的歷史意義是根本不可取的，想要完全剔除官僚制的做法也是不可取的，因?yàn)闊o(wú)序與沖動(dòng)永遠(yuǎn)受到官僚制所具有的冷靜與理性的制約。

2 理性官僚制面臨的挑戰(zhàn)

作為一種組織形式，官僚制在20世紀(jì)幾乎成為了所有國(guó)家治理政府的必然選擇，成為了“現(xiàn)代社會(huì)的世界命運(yùn)”。然而進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，隨著社會(huì)環(huán)境的變化，官僚制自身面臨著巨大挑戰(zhàn)。筆者在查閱諸多學(xué)者對(duì)于官僚制的觀點(diǎn)看法的基礎(chǔ)上，通過(guò)整理總結(jié)發(fā)現(xiàn)，官僚制所面臨的主要挑戰(zhàn)大致體現(xiàn)在兩個(gè)方面。

（一）官僚制內(nèi)在精神的先天不足與畸形發(fā)展。

官僚制對(duì)理性的無(wú)上推崇、非人格化的特征，使得彭新武等學(xué)者認(rèn)為其與人性之間存在著一種內(nèi)在的二律背反。

1.組織工作的機(jī)械。在官僚制組織中，法律法規(guī)和正式文件成為了規(guī)范人們行為的工具，人在處理公務(wù)的過(guò)程中成為了“機(jī)器”，不再摻雜任何的個(gè)人情感，這在避免了消極情感的同時(shí)，也回避了積極情感。讓人機(jī)械化的操作，這在現(xiàn)實(shí)中也很難實(shí)現(xiàn)。

2.個(gè)人角色的固化。官僚制中的人要求實(shí)現(xiàn)角色，而不是實(shí)現(xiàn)個(gè)人的欲望，但是角色的實(shí)現(xiàn)只會(huì)給人們帶來(lái)穩(wěn)定，不會(huì)給人們帶來(lái)任何的進(jìn)取。阿諛?lè)畛械确钦Ｇ楦袝?huì)充斥著整個(gè)組織。

3.“德治”的缺失。在官僚制的庇護(hù)下，人們會(huì)成為溫順的羊群，自身的積極性、創(chuàng)新意識(shí)、責(zé)任意識(shí)等等會(huì)遭到大大壓抑。人們變的對(duì)整個(gè)組織乃至社會(huì)麻木冷酷，從而帶來(lái)人性的異化。 除此之外，學(xué)者張康之認(rèn)為傳統(tǒng)官僚制在過(guò)分強(qiáng)調(diào)法理因素在組織中所發(fā)揮的作用，而忽視了人的道德的重要性，“德治”的出現(xiàn)對(duì)法理型官僚制來(lái)說(shuō)，是對(duì)其進(jìn)一步的超越。德治的實(shí)現(xiàn)受到以下兩個(gè)方面的制約：其一是行政人員道德化的制約，道德化對(duì)于行政人員來(lái)說(shuō)是一種是一種風(fēng)尚。在組織體系中，人起到了決定性作用，因此，指揮權(quán)應(yīng)該交給人，而不是組織指揮人。其二是受行政體制的道德化的制約，在行政體制中更多的是對(duì)人民服務(wù)的宗旨[5]。

（二）社會(huì)環(huán)境的變遷與現(xiàn)代行政學(xué)理論的沖擊

隨著社會(huì)環(huán)境的不斷變化，在深入探究官僚制缺陷的基礎(chǔ)上，新的現(xiàn)代行政學(xué)理論也在超越官僚制，對(duì)其構(gòu)成了強(qiáng)有力的沖擊。從理論和實(shí)踐的角度來(lái)看，大致可以分為三個(gè)方面，即行政改革浪潮、新公共服務(wù)理論以及新公共管理理論。

1.新公共管理理論對(duì)官僚制的挑戰(zhàn)。新公共管理理論將目指向責(zé)任與效率 ，責(zé)任與效率也恰好是官僚制組織所欠缺的。在實(shí)踐層面強(qiáng)調(diào)引入企業(yè)的管理方法與技術(shù)；重視對(duì)人力資源的開發(fā)，并做好人事制度的相關(guān)改革；呆板的規(guī)則制度應(yīng)被績(jī)效所取代。與官僚制嚴(yán)格的紀(jì)律和僵化的規(guī)則以及形式主義的程序相比，新公共管理理論無(wú)疑有著其別具一格的先進(jìn)性。

2.新公共服務(wù)理論對(duì)于官僚制的沖擊。新公共服務(wù)的基本職能就是維護(hù)公共利益的神圣性，堅(jiān)持政府就是公共管理的主體，主張一切為人民群眾而思考。它把人的地位迅速提升，將其從官僚制中的“機(jī)器”設(shè)置抽離了出來(lái)，并把公共利益作為目，為冷冰冰的官僚制體系注入了溫暖的血液。

3.行政改革浪潮對(duì)官僚制的反思。在行政改革中更加重視效率與服務(wù)，在組織結(jié)構(gòu)與職能上力求精簡(jiǎn)高效，并且隨著社會(huì)環(huán)境的變化不斷改變。而官僚制的缺陷難以滿足行政改革浪潮的需求。

3 理性官僚制的發(fā)展趨勢(shì)

21世紀(jì)以來(lái)，隨著時(shí)代的變遷和社會(huì)環(huán)境的變化，官僚制自身的弊端也在日益凸顯，占據(jù)一個(gè)世紀(jì)之久的輝煌時(shí)代一去不復(fù)返。隨之而來(lái)的是官僚制的未來(lái)歸宿問(wèn)題，這引起了大家的諸多看法。而處于十字路口的官僚制在此時(shí)面臨著被認(rèn)可、被拋棄亦或是被修正的三種命運(yùn)。

（一）官僚制——無(wú)可代替的選擇

學(xué)者蔣軼等人認(rèn)為官僚制因其不可替代的優(yōu)越性以及其存在的不可避免性，能夠繼續(xù)成為現(xiàn)在組織的基本形式[6]。從韋伯的觀點(diǎn)看來(lái)，現(xiàn)代的生活一味地以工具為目的，已經(jīng)完全地控制了社會(huì)的一般心理。在日常生活中，所有的領(lǐng)域都傾向個(gè)人本身和其活動(dòng)的條理化、嚴(yán)明的等級(jí)制度以及合理的專業(yè)化。

（二）摒棄官僚制——政府未來(lái)治理模式

戴維奧斯本等學(xué)者主張通過(guò)政府再造的方式來(lái)逐漸拋棄官僚制，應(yīng)將新公共服務(wù)理論以及新公共管理理論融入到行政改革之中[7]。除此之外，官僚制所出現(xiàn)的諸多弊端已經(jīng)不再符合世界發(fā)展的潮流，民主、開放、合作、效率是當(dāng)今組織發(fā)展的主旋律，封閉的官僚制體系抹殺了人情與民主，將組織的發(fā)展束之高閣，理應(yīng)被時(shí)代所拋棄。

（三）在繼承的基礎(chǔ)上發(fā)揚(yáng)官僚制

學(xué)者楊黎婧等人認(rèn)為，現(xiàn)行的官僚制至今依舊是世界上大多數(shù)國(guó)家在實(shí)行的行政管理形式，因其內(nèi)在的理性和法理性的統(tǒng)治特征仍然在凸顯著生命力，因此官僚制在價(jià)值上的缺失是可以完善的，不應(yīng)該對(duì)官僚制一葉障目，在認(rèn)識(shí)到官僚制自身優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，也要厘清是非，目前一些政治體制上的問(wèn)題并非官僚制導(dǎo)致的，例如權(quán)力濫用和腐敗、政府規(guī)模膨脹、官員僵化保守等等問(wèn)題。除此之外，新的模式并沒(méi)有得到證明是優(yōu)于官僚制的[8]。所以正確的態(tài)度理應(yīng)是先認(rèn)真學(xué)習(xí)官僚制，發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，并不斷使其完善。

4 對(duì)我國(guó)官僚制的反思及展望

（一）我國(guó)官僚制度發(fā)展的現(xiàn)狀與不足

我國(guó)傳統(tǒng)官僚制仍是以儒家文化為核心的倫理型、非理性的組織形式，依舊存在較多的不足，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.政府的法制基礎(chǔ)薄弱，依法行政的理念沒(méi)有深入人心。中國(guó)的官僚體制有著兩千多年的封建烙印，人治往往重于法治，傳統(tǒng)的皇權(quán)色彩讓官本位思想大行其道，從而導(dǎo)致西方比較流行的法學(xué)思想難以在我國(guó)萌芽發(fā)展。

2.公務(wù)員制度不甚完善。盡管我國(guó)已經(jīng)頒布了《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》，使得我國(guó)在法制社會(huì)上向前更邁進(jìn)了一步。但是，從我國(guó)目前公務(wù)員的制度來(lái)看，無(wú)論是在運(yùn)作層面還是在制度層面都還是存在諸多的問(wèn)題。除此之外，政府還是存在諸多的困境，致使政府機(jī)構(gòu)的人員安排以及設(shè)置等方面還是無(wú)法達(dá)到最優(yōu)的配置。[9]

3.現(xiàn)代理性精神缺失，無(wú)視效率。在我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)中，在公眾和行政組織的心中，傳統(tǒng)的世俗依舊占據(jù)了理性的上峰。這種思維方式很容易導(dǎo)致理性思維受到權(quán)力的限制，會(huì)嚴(yán)重阻礙行政組織的科學(xué)化和現(xiàn)代化。

（二）我國(guó)官僚制發(fā)展的未來(lái)

我國(guó)當(dāng)前的行政改革任重而道遠(yuǎn)，作為銜接經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和政治領(lǐng)域的官僚制面臨著一種非常吊詭的困境，即改革的深入需要官僚制向法理性轉(zhuǎn)變，然而官僚制由于自身的弊端在逐漸被世界上大部分國(guó)家所批判。面對(duì)這一現(xiàn)象，我們既要取其精華，向法理性官僚制轉(zhuǎn)變，又要根據(jù)官僚制的弊端不斷去超越。在吸納官僚制閃耀的優(yōu)點(diǎn)之外，又要積極地去借鑒新公共管理與新公共服務(wù)理論中的意見，建立以官僚制為主體的多元行政機(jī)制，形成中國(guó)行政改革的自身特色。并做好充分的思想準(zhǔn)備和心理準(zhǔn)備，不要期望一蹴而就，不可只重視速度而忽視了質(zhì)量與現(xiàn)實(shí)。要以事實(shí)說(shuō)話，用實(shí)踐來(lái)檢驗(yàn)，在這個(gè)過(guò)程中不斷去改變與嘗試。戴維·奧斯本認(rèn)為：“政府屬于大家能夠利用的工具，假若此工具失效了，就需要再一次研制?！蔽覀冃枰ㄟ^(guò)下述幾點(diǎn)加以考慮，主動(dòng)設(shè)立全新的政府管理制度。[10]

首先，在組織框架方面利用全新的政策調(diào)整，以官僚體系的系統(tǒng)規(guī)劃為最關(guān)鍵的參照主體，制定具備中國(guó)特色的行政管理政策。因此，一定要突破之前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代無(wú)序行政，呆板僵化，不重實(shí)際的行政管理形式。對(duì)中央與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)業(yè)務(wù)的管理職能給予分類，并且強(qiáng)調(diào)中央與地方對(duì)公共管理的職權(quán)，增強(qiáng)運(yùn)行效能；主動(dòng)創(chuàng)建規(guī)范化、全面化的市場(chǎng)中介服務(wù)體系，根據(jù)市場(chǎng)化準(zhǔn)則完善與優(yōu)化相關(guān)行業(yè)組委會(huì)、商會(huì)等自律性機(jī)構(gòu)，縮小政府管理范疇。另外，將獲得服務(wù)的大眾當(dāng)作公共單位的客戶，通過(guò)審查、聆聽客戶的建議，設(shè)定規(guī)范化的服務(wù)準(zhǔn)則，關(guān)注客戶提出的需求且明確客戶自由挑選“買家”的權(quán)利，以此來(lái)提高公共服務(wù)質(zhì)量，真正促進(jìn)公共服務(wù)社會(huì)化發(fā)展。

其次，重視人力資源的開發(fā)與管理。進(jìn)一步優(yōu)化中國(guó)的公務(wù)員體系，構(gòu)建規(guī)范有效的公務(wù)員崗位劃分體系，建立一支優(yōu)秀、專業(yè)的公務(wù)員團(tuán)隊(duì)。以此來(lái)增強(qiáng)政府的執(zhí)政效能。公務(wù)員不單需要具備極強(qiáng)的業(yè)務(wù)技能，并且也需要具備極強(qiáng)的政治素質(zhì)與完善的服務(wù)理念。[11]我們必須清楚人并非屬于組織運(yùn)行的工具，“人”屬于組織管理的重要一部分，要關(guān)懷人、關(guān)注人，人才是根本目的，放松內(nèi)部規(guī)制和結(jié)果導(dǎo)向使公務(wù)人員的才能有更大的自由發(fā)揮空間，同時(shí)也有利于增強(qiáng)公務(wù)人員的責(zé)任意識(shí)。所以，需要給予有效規(guī)劃、投資、研發(fā)與應(yīng)用，基于人本觀念的要求，促進(jìn)政府人事管理的可持續(xù)發(fā)展。將人當(dāng)作組織的首要資源或最關(guān)鍵的資源，關(guān)注構(gòu)建積極的有益于人發(fā)展的工作氛圍，以此來(lái)增強(qiáng)公務(wù)員的發(fā)展?jié)摿?，確保其全面發(fā)展。

最后，在組織文化方面要凸顯當(dāng)代官僚體系的“理性思維”，以此樹立在“理性”思維影響下的法治意識(shí)與合約意識(shí)。政府其實(shí)是人類為了確保自身權(quán)益且達(dá)到對(duì)自身保護(hù)的目的而進(jìn)行的一個(gè)抉擇，所以政府形成的原因就是為大眾提供服務(wù)，達(dá)到社會(huì)大眾的要求。從實(shí)質(zhì)上來(lái)看，政府其實(shí)是為大眾提供服務(wù)的一個(gè)重要部門，按照社會(huì)大眾的要求，提供公共服務(wù)是政府的根本作用，也是政府能夠有效化的主要途徑。

注釋

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