美國軍政關系的變與不變

歐樹軍

國雖大，好戰(zhàn)必亡；天下雖安，忘戰(zhàn)必危。

——《司馬法·仁本》

亨廷頓的《軍人與國家》問世于一九五七年。這本書針對“二戰(zhàn)”前后美國社會對強大軍事力量的恐懼，基于歐洲軍政關系從貴族制到民主制的大變革，以及軍事建制的地位、角色、影響力和倫理在此過程中所發(fā)生的巨大變化，提出了一種新的軍政關系理論。由于歐洲軍政關系的這個轉變也是世界各國已經(jīng)、正在或需要經(jīng)歷的，可以說亨廷頓處理的是一個歷久彌新的經(jīng)典問題，即什么樣的軍政關系有利于維護國家安全。

軍政關系，即軍隊與政府之間或者軍事權力與行政、立法、司法三種權力之間的關系，具體是指軍官群體與文官群體之間的關系。亨廷頓以馬克斯·韋伯式的口吻斷言，軍隊是科層制的職業(yè)和組織，軍人“管理暴力”，表達國家對軍事安全的需求，運用軍事視角評判國家的行動方案，并實施國家的軍事安全決策。簡言之，軍人直接代表國家壟斷合法暴力的行使權，維護國家的軍事安全。亨廷頓主張，在歐洲，以軍官群體的職業(yè)化為首要特征的軍事專業(yè)化，是其經(jīng)濟、社會、政治和軍事現(xiàn)代化進程的產(chǎn)物，尤其是現(xiàn)代國家的常備軍需求的產(chǎn)物，崛起的歐洲民族國家需要由職業(yè)化軍隊構成的常備軍，并為之提供充足的財政和人事資源，職業(yè)化的軍官群體成為國家官僚體系的組成部分，軍事制度成為國家的政治制度。

一

歐洲軍事專業(yè)化興起于十九世紀的普魯士、法蘭西和英格蘭，這些先行者在準入、晉升、教育、能力、精神和參謀體系六個方面從貴族制轉向專業(yè)化，催生了軍政關系問題。普魯士在歐洲首創(chuàng)了職業(yè)化的軍官群體、職業(yè)化的總參謀部、義務兵役制，并接受了克勞塞維茨的文官控制理論，把保守主義和現(xiàn)實主義作為軍事倫理，強調軍人必須假定“政策是全社會整體利益的代表”并堅決服從，把服從文官控制作為軍人的天職。通過推動軍人、軍隊與軍事的專業(yè)化，并堅持文官對軍隊的有效控制，普魯士煉成了一支由共同紐帶與共識團結起來的“新常備軍”，成為歐洲軍隊的楷模。亨廷頓在此基礎上提出了一種新的軍政關系理論，主張從軍官群體相對于文官群體的權力、專業(yè)化軍事倫理與其他主流政治意識形態(tài)之間的關系兩個方面，謀求軍事專業(yè)化與“客觀文官控制”的最大化。

但是，在專業(yè)化的性質上，歐洲與美國不同。亨廷頓認為，在歐洲，專業(yè)化挑戰(zhàn)的是占統(tǒng)治地位的貴族制，因此是民主制的。而在美國，專業(yè)化挑戰(zhàn)的是占統(tǒng)治地位的民主制，因此是貴族制的。從獨立戰(zhàn)爭直至二十世紀上半葉，得天獨厚的地理、地緣優(yōu)勢使美國人幾乎不需擔心其安全，自由主義始終主導著美國及其軍政關系，美國人只知道自由主義及其少數(shù)幾種變體，而自由主義反對維持大規(guī)模的常備軍，認為軍事制度和軍事職能必然威脅自由、民主、繁榮與和平，只關心什么樣的軍政關系模式能與美國的自由民主價值兼容。

這一點也體現(xiàn)在憲法上。亨廷頓強調，盡管美國憲法是保守主義的，但制憲者既沒有預料到大眾民主的興起，也沒有預料到軍事職業(yè)的興起，因此，美國憲法完全沒有觸及政黨問題，也沒有規(guī)定文官控制，它延緩了英國式的強大政黨體制在美國的形成，也阻止了英國式的有效文官控制在美國的形成。這是因為，美國憲法的民兵條款分割了州與聯(lián)邦政府對民兵的控制權，分權條款分割了國會與總統(tǒng)對軍隊的控制權，統(tǒng)帥條款分割了總統(tǒng)與內(nèi)閣部長對軍隊的控制權，政治分權和剛性憲法相結合，導致美國無法建立英國那樣有效的文官控制。因此，美國軍官群體的職業(yè)化進程遠遠落后于歐洲各國。

在內(nèi)戰(zhàn)之前，美國不存在重要的專業(yè)化軍事制度，常備軍的規(guī)模非常小。美國的軍事專業(yè)化生成于內(nèi)戰(zhàn)至“一戰(zhàn)”期間，這個時期既是“軍隊政治權力和社會影響的冬天”，又是“軍事專業(yè)化的春天”，“國家更加自由主義，軍隊更加保守主義”。一九一四年，美國軍人的戰(zhàn)爭與政策理論已經(jīng)完全“克勞塞維茨化”：“政策制造戰(zhàn)爭，戰(zhàn)爭執(zhí)行政策。”但是，正是因為美國的文官群體常常無法制定清晰的軍事政策，國家安全委員會等軍事決策機構才應運而生。但是，“一戰(zhàn)”結束后，美國又重回自由主義的孤立主義傳統(tǒng)，“商業(yè)和平主義”和“改革自由主義”都堅持反軍事主義，導致美國軍事專業(yè)化在兩次世界大戰(zhàn)之間完全停頓下來?！岸?zhàn)”期間，美國的軍政關系從文官控制變?yōu)檐姺街鲗?，保守主義的職業(yè)軍事倫理成為美國軍官群體的主流意識形態(tài)，參謀長聯(lián)席會議的權力大大擴張，直接協(xié)助總統(tǒng)制定戰(zhàn)略、決定軍事預算，不受任何文官機構約束。

二

“二戰(zhàn)”結束不久，世界政治陷入冷戰(zhàn)格局，美國的軍政關系從此巨變。作為世界政治的主要參與者，為了應對不斷強化的軍事安全威脅，美國需要遠高于“二戰(zhàn)”前水平的軍事力量，這推動軍事需求成為外交政策的基本內(nèi)容，職業(yè)化的軍人、軍隊與軍事機構獲得史無前例的權威和影響力。保守主義的軍事觀念、強化的軍事力量與自由主義社會之間的關系持續(xù)緊張。因此，亨廷頓反復追問的是，一個自由主義社會如何提供軍事安全。如果說美國軍事安全的必要條件是美國社會的基本價值觀從自由主義轉向保守主義，這個轉向在戰(zhàn)后十年就開始了。一九六四年，戈德華特破天荒贏得了作為民主黨鐵票區(qū)的南方六州，加速了這個轉向。換言之，“二戰(zhàn)”后的美國軍政關系發(fā)生了亨廷頓所期望的變化，軍隊走向保守主義，國家也走向保守主義。

隨著美國軍事力量的不斷強化，軍官群體在政治、行政、工業(yè)等領域承擔了日益重要的非軍事角色，與很多民間團體聯(lián)系密切，極大地影響著美國的社會、經(jīng)濟和政治進程。美國軍人的數(shù)量在“二戰(zhàn)”期間高達一千五百七十多萬人，這些人在戰(zhàn)后需要重新回歸社會，美國為此專門制定了一部退伍軍人權利法，向其中約一千二百四十萬人提供教育、培訓、醫(yī)療、就業(yè)、失業(yè)救濟、創(chuàng)業(yè)、置地、建房等方面的全面支持，朝鮮戰(zhàn)爭、越南戰(zhàn)爭、海灣戰(zhàn)爭、伊拉克和阿富汗戰(zhàn)爭結束后的退伍軍人安置問題，也都做了類似處理，這推動美國出現(xiàn)了退伍軍人進大學求學、教書、置業(yè)、進法院、做工程師和郊區(qū)城鎮(zhèn)化的浪潮。因此，哈佛大學政治學者西達·史考樸（Theda Skocpol）認為，美國社會政策的政治起源主要在于對士兵和母親的保護。

“二戰(zhàn)”直至越戰(zhàn)期間，美國軍人數(shù)量一直比聯(lián)邦政府的文職雇員多。整個冷戰(zhàn)期間，國防部的文職雇員數(shù)量都維持在一百多萬，一九四五年甚至高達二百六十萬人，直至今天，占聯(lián)邦政府雇員總數(shù)的比重長期在35%至78%之間，是美國聯(lián)邦政府的第一大部，這在人類政治史上前無古人。美國國防部、退伍軍人事務部、國土安全部、聯(lián)邦調查局、中央情報局、國家安全局、國防情報局和國家圖像與地圖局等負責維護國家與社會安全的文職雇員超過一百五十萬，聯(lián)邦政府一半的公務員執(zhí)掌國家強制機器。還有兩百多萬軍人、兩千多萬軍人家屬或軍烈屬，“國防工業(yè)復合體”所催生的大量依賴國防合同生存的公司企業(yè)，以及遍布全球的海外軍事基地和此起彼伏的對外戰(zhàn)爭。在這些因素的共同作用下，美國的軍事開支巨大，歷年軍事預算均超過非軍事預算，歷年占比超過一半，只有五六年的時間例外。這些現(xiàn)象說明，美國軍事與民事職能的比例回到了一八九0年之前西方各國軍事職能長期壓倒民事職能的狀態(tài)。當代歐洲與美國不同，其社會開支超過一半甚至三分之二，軍事預算和開支比例普遍較少，這主要是因為“二戰(zhàn)”結束以來美國及其領導北約體系為歐洲提供集體安全保障，這就是保守主義者羅伯特·卡恩所說的歐美關系格局：歐洲的天堂依賴美國實力的保障。就此而言，美國政體可以說是一種“軍事政體”，因為國家職能軍事化了，開支也軍事化了，軍事建制對國家與社會生活的影響巨大。

這種影響尤其體現(xiàn)在作為軍事力量的集中運用的戰(zhàn)爭上。耶魯大學政治學者戴維·梅休（David Mayhew）曾經(jīng)批評美國學者按照和平時代的劇本照本宣科，大大低估了戰(zhàn)爭對美國社會和美國政治的巨大影響。梅休認為，戰(zhàn)爭有能力創(chuàng)造一個全新的政治世界，戰(zhàn)爭制造了新問題，也開啟了培育新政策的政治窗口，同時，戰(zhàn)爭還可以催生新理念、新議題、新方案、新偏好、新意識形態(tài)，重塑舊的選舉聯(lián)盟，從而永久地改變政治的需求側。通過增強民族國家的力量，戰(zhàn)爭還可以改變政治的供給側。在美國歷史上，第二次獨立戰(zhàn)爭、美墨戰(zhàn)爭、內(nèi)戰(zhàn)、“一戰(zhàn)”、“二戰(zhàn)”都進行了大規(guī)模的社會動員，并深刻塑造了美國內(nèi)政，催生了美國政治的很多新政策、新議題、新變化，比如保護性關稅、國家銀行體系、所得稅、退伍軍人權利、黑人權利、州際鐵路、贈地大學、累進稅制、國家預算體系、禁酒令、女性投票權、國內(nèi)情報體系、保障充分就業(yè)的財政政策、限制工會、科研政策、原子能政策、限制行政權力、更新國家安全結構、公共住房等。美國現(xiàn)代國家制度建構在很大程度上就是戰(zhàn)爭及其需求的產(chǎn)物。而在歐洲，正如查爾斯·蒂利所指出的，強制與資本推動了近代西歐民族國家的誕生，民族國家是戰(zhàn)爭的副產(chǎn)品。簡言之，美國的國家建構過程類似于歐洲的國家形成過程。

三

作為六十年前寫就的著作，亨廷頓在《軍人與國家》中對美國軍政關系的探討截至一九五五年，他提醒美國人正視美國軍政關系的下述重大危機，自由主義的社會意識形態(tài)難以接受對抗蘇聯(lián)挑戰(zhàn)所必需的強大的專業(yè)化軍隊和軍事建制。他在一九六一年強調，在軍事行動、軍力水平和武器規(guī)模方面，美國的軍事政策只是文官政府對國內(nèi)外環(huán)境各種相互沖突的壓力所做的反應，沖突主要發(fā)生在文官所界定的對外政策目標與對內(nèi)政策目標之間，而不是文官與軍人之間。可見，居安思危是亨廷頓不變的初心，他堅持美國必須在這個直接影響國家安全的軍政關系上做出決斷。

不過，盡管亨廷頓開創(chuàng)了美國的軍政關系研究領域，但并不是所有人都認同他的軍政關系理論。反對派的代表人物之一、政治學者吉恩·萊昂斯（Gene M. Lyons）就主張，亨廷頓沒有充分重視影響美國軍政關系的一些新因素，比如國防部這個集權組織的強化，文官領導人的職業(yè)化，軍事職業(yè)特征的擴展，軍事事務不再為軍隊所壟斷，戰(zhàn)爭與和平之間、外交政策與軍事政策之間的模糊界限，以及國防計劃、國家政策的目標和價值與安全困境之間的復雜關系。簡言之，美國同時存在“文官的軍官化”和“軍官的文官化”趨勢，軍政之間的分工更復雜，因此需要一種新的軍政關系理論。社會學者莫里斯·賈諾威茨（Morris Janowitz）則提出了新的軍政關系理論，把重心放在士兵的公民化上，主張外部威脅可以激發(fā)國家內(nèi)部的凝聚力，激發(fā)維系國家所必需的公民參與和公民身份認同。社會學者詹姆斯·伯克（James Burk）認為，賈諾威茨和亨廷頓的軍政關系理論不同，一個遵循古羅馬富人共和主義傳統(tǒng)，一個秉持霍布斯式和密爾式的思想傳統(tǒng)，后者主張軍隊是維護軍事安全所必要的，同時又必須受國家規(guī)制，防止其追求反民主的目標，但二者實質上都是聯(lián)邦主義的。政治學者彼得·費維爾（Peter Feaver）把重心放在新的文官控制理論上，這種新文官控制理論需要協(xié)調兩種不同的軍政關系，也就是究竟是要一個有能力按照文官要求做任何事的強大軍隊，還是要一個只能做文官所授權之事的從屬軍隊。

作為回應，亨廷頓在一九九四年再次談及本書時指出，美國人在冷戰(zhàn)期間接受了強大軍事建制的長期存在，這對美國而言是一件幸事。但是，為了避免后冷戰(zhàn)時代重新陷入危機，美國需要建立新的、可持續(xù)的軍政關系，這是對政治領導人和軍事領導人的巨大挑戰(zhàn)，因為這需要幾個前提。首先，不能僅僅依據(jù)軍事建制的規(guī)?；蛸Y源來判斷其政治影響力，消耗大量資源的軍事力量完全可以在有效的文官控制之下，比如冷戰(zhàn)期間的美國和蘇聯(lián)，很多拉美和非洲國家的軍隊雖然消耗很少的資源，卻經(jīng)常蔑視甚至推翻文官政府。其次，政治領導人與軍事領導人之間的強烈敵意當然意味著彼此的關系可能失衡，但二者也可能建立和諧的關系，二者職能不同，視角和利益也就不同。再次，軍事建制希望政治領導人制定清晰的目標和政策，如果后者沒有這么做，參謀長有責任自行做出規(guī)劃。第四，政治領導人和軍事領導人都承認和接受各司其職原則，不干預對方，軍隊往往在資源和自主性之間寧愿選擇后者。第五，職業(yè)化的軍官積極備戰(zhàn)而不好戰(zhàn)。由于這些條件不斷變化，這種新的可持續(xù)的軍政關系平衡還在探索之中，但冷戰(zhàn)結束后的美國軍政關系總體上符合亨廷頓心目中的理想模式。

可以看出，在冷戰(zhàn)結束之后，亨廷頓仍然堅持自己四十年前提出的行之有效的文官控制的軍政關系理論，堅持美國的軍事倫理和社會意識形態(tài)必須從自由主義轉向保守主義，堅持包括自由主義社會在內(nèi)的任何社會都需要權威，而軍事權力、軍事制度是現(xiàn)代國家非常重要的一種權威。一個強大、團結、高度職業(yè)化的保守主義軍官群體和軍隊，不是對自由的威脅，而是自由主義社會的保障和政策執(zhí)行過程的平衡器，軍人、軍官、軍隊就是現(xiàn)代國家的護衛(wèi)者階層，一個政治化、派系分裂、別有用心、缺乏聲望但又對公眾知名度敏感的軍官群體將會危害到國家安全。軍事倫理強調備戰(zhàn)而非好戰(zhàn)，強調軍事強國而非窮兵黷武，主張用紀律、等級制、克制與堅定等軍事德性約束軍事力量。為了避免職業(yè)化的軍官群體和軍隊軍人無法自律，尤其是防止軍人干政、軍事政變，必須建構合理的軍政關系模式，軍官應該接受人事任免、財政預算和軍紀國法審查等方面的文官控制，接受文官在合法性、道德、政治智慧和治國能力上高于、優(yōu)于、強于自己，把服從作為軍人的最高德性，這種堅持軍事專業(yè)化的客觀文官控制優(yōu)于追求文官權力最大化的文官控制。總之，軍官必須服從文官的權威。權威，堪稱理解亨廷頓思想的一把鑰匙。對于亨廷頓而言，在政治理念與政治制度兩個維度上，權威都是建構理想政治秩序所不可或缺的。

二00七年，亨廷頓在接受訪談時回憶了這本書在五十年前所引發(fā)的一樁學術公案。一九五七年，哈佛大學政治系的自由派教授卡爾·弗里德里希（Carl Friedrich）認為這本書在鼓吹權威主義，拒絕授予亨廷頓終身教職，亨廷頓被迫和布熱津斯基一道轉投哥倫比亞大學。盡管這位自由派教授四年后又親自把亨廷頓請回了哈佛大學政治系，但亨廷頓本人在五十年后仍不接受這位學者的批評，他始終認為，在人類歷史的長河中，文明的興衰，戰(zhàn)爭與和平的交替，國家之間的攻守易勢，都處在無盡的循環(huán)往復之中，變化是自然的，也是必然的，但進步卻既不是自然的，也不是必然的。因此，如欲探尋走向政治秩序之道，人們必須區(qū)分權威與權威主義。

（《軍人與國家：軍政關系的理論與政治》，[美]亨廷頓著，李晟譯，中國政法大學出版社二0一七年版）