盧旺達(dá)土地問(wèn)題及土地改革初探

馮理達(dá)

(華東師范大學(xué) 人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院歷史系,上海 200241)

盧旺達(dá)土地問(wèn)題及土地改革初探

馮理達(dá)

(華東師范大學(xué) 人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院歷史系,上海 200241)

盧旺達(dá)土地問(wèn)題的主要矛盾在于地少人多。天然形成的多樣地形、歷史造成的復(fù)雜國(guó)情，塑造了盧旺達(dá)傳統(tǒng)土地制度、耕作模式及民族關(guān)系，這一問(wèn)題難以一朝一夕解決。1994年盧旺達(dá)大屠殺事件是土地矛盾激化的表現(xiàn)。以此為分界線，先前歷屆政府都有解決問(wèn)題的措施，但效果不佳。之后新政府將解決土地問(wèn)題視為推動(dòng)盧旺達(dá)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急：從難民問(wèn)題著手，解決土地問(wèn)題的潛在隱患；從法律方面入手，對(duì)土地所有權(quán)和使用權(quán)進(jìn)行保護(hù)；從農(nóng)業(yè)管理入手，規(guī)范土地使用。這些措施雖取得了較大的成就，但盧旺達(dá)作為一個(gè)從戰(zhàn)爭(zhēng)廢墟中走出的國(guó)家，仍存在難以解決的頑疾，改革之路任重道遠(yuǎn)。

盧旺達(dá)；人口；土地改革；環(huán)境；難民

盧旺達(dá)(Rwanda)位于非洲中東部，是以丘陵地形為主的內(nèi)陸國(guó)，素有“千丘之國(guó)”之稱。這個(gè)面積2600多平方公里的小國(guó)，如今卻成為撒哈拉以南非洲人口密度第二大、人口超過(guò)1000萬(wàn)的國(guó)家。[1]“人多地少”的矛盾成為盧旺達(dá)發(fā)展的最大問(wèn)題，給農(nóng)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)造成嚴(yán)重阻礙。土地矛盾是引發(fā)民族矛盾的關(guān)鍵因素，也是導(dǎo)致1994年盧旺達(dá)大屠殺的重要原因之一。

一、盧旺達(dá)土地問(wèn)題溯源

盧旺達(dá)土地問(wèn)題有其深刻的歷史背景。在19世紀(jì)80年代成為德屬東非殖民地的一部分之前，盧旺達(dá)長(zhǎng)期處于一種田園牧歌式的社會(huì)形態(tài)。氣候和地形的差異，反映在生產(chǎn)方式上便是畜牧和農(nóng)耕并存，畜牧業(yè)者和農(nóng)耕者會(huì)根據(jù)氣候和地形的變化調(diào)整自己的生產(chǎn)方式，因此，在人地關(guān)系上盧旺達(dá)保持一種較為靜態(tài)且穩(wěn)定的平衡關(guān)系。[2]盧旺達(dá)主要有三個(gè)民族，分別是特佤族、胡圖族和圖西族，它們分別占總?cè)丝诘?%、85%和14%。約公元10世紀(jì)，圖西族從東北非遷入，征服并統(tǒng)一了該地區(qū)，建立了君主制，自此盧旺達(dá)形成了以胡圖族和圖西族為主體的社會(huì)，并建立起共有的文化。[3]

從公元11世紀(jì)到殖民前(19世紀(jì)80年代)，盧旺達(dá)土地制度是以部落(Clan)為單位的土地集體所有制，在此基礎(chǔ)上，傳統(tǒng)的土地制度主要表現(xiàn)為以下四種：一是烏布貢德(Ubukonde)制度，即酋長(zhǎng)(Chief)為土地集體所有制的權(quán)利人，由酋長(zhǎng)分配土地；二是伊吉金吉(Igikingi)制度，即由國(guó)王和各級(jí)酋長(zhǎng)分配牧場(chǎng)給氏族和個(gè)人使用；三是伊庫(kù)古(Inkungu)制度，即酋長(zhǎng)將被放棄和被沒(méi)收的土地劃分為保留地(land reserve)，在必要時(shí)分配給有需要的人；四是古科巴(Gukeba)制度，即各級(jí)酋長(zhǎng)將家庭安置在牧場(chǎng)或休耕地上。在這一系列制度下，農(nóng)業(yè)和畜牧業(yè)互為補(bǔ)充，酋長(zhǎng)代表集體，用其權(quán)威依據(jù)實(shí)際情況分配土地，并且土地在家庭內(nèi)一代代傳遞，酋長(zhǎng)有責(zé)任保護(hù)家庭的土地使用權(quán)。因此，土地能夠得到合理的分配，傳統(tǒng)社會(huì)的低出生率也使得土地和人口之間處于相對(duì)平衡的狀態(tài)。

在1884年的柏林會(huì)議上，盧旺達(dá)王國(guó)作為德屬東非的一部分被并入德國(guó)，來(lái)自德國(guó)的傳教士從酋長(zhǎng)手中購(gòu)買土地，成為地主，部分土地成為教會(huì)資產(chǎn)，自此盧旺達(dá)的土地所有制開(kāi)始發(fā)生變化。1916年之后，隨著德國(guó)在第一次世界大戰(zhàn)中戰(zhàn)敗，比利時(shí)人取代德國(guó)“托管”了盧旺達(dá)，并在1926年實(shí)行土地改革，將土地進(jìn)行集中管理，廢除了先前的土地集體所有制，由殖民地公署(Colonial Public Office)管轄土地所有權(quán)，且開(kāi)放了土地買賣。土地私有化、商品化的結(jié)果便是破壞了原先的平衡，由酋長(zhǎng)負(fù)責(zé)分配的保留地和牧場(chǎng)被農(nóng)耕迅速擠占，人口也隨農(nóng)耕的發(fā)展而增加,土地則逐漸成為稀有資源。為了解決人口和土地的矛盾，比利時(shí)殖民者繼續(xù)將原本的畜牧用地和林地開(kāi)發(fā)成耕地，這就造成了原本從事畜牧業(yè)的民族大量遷徙到烏干達(dá)、布隆迪和剛果，這也是日后難民問(wèn)題的原因之一。[4]6-7

盧旺達(dá)于1962年獲得獨(dú)立，由于獨(dú)立前比利時(shí)政府將政治權(quán)力交給了原本屬于從屬地位的胡圖族人，因此，當(dāng)盧旺達(dá)獨(dú)立并且擁有了以總統(tǒng)卡伊班達(dá)為核心的胡圖族人政府之后，政府開(kāi)始以復(fù)仇的心態(tài)迫害圖西族人，將部分圖西族人遷徙到鄰國(guó)，并搶占圖西族人的土地。隨著人口的增長(zhǎng)，土地更加無(wú)法滿足人類活動(dòng)的需求，從1962年盧旺達(dá)獨(dú)立到1973年第一共和國(guó)結(jié)束，盧旺達(dá)人口從3102970人增加到4102340人，[5]十年增長(zhǎng)了約24%。更多人口被迫向東部半干旱地區(qū)遷移以尋找空置土地。隨著掌權(quán)的胡圖族精英團(tuán)體的出現(xiàn)，土地買賣也開(kāi)始增加，貧困的農(nóng)民迫于生計(jì)出售土地，土地兼并日趨嚴(yán)重。1973年哈比亞利馬納發(fā)動(dòng)軍事政變，建立了以他為核心的盧旺達(dá)第二共和國(guó)。這一時(shí)期，為防止土地投機(jī)與失地農(nóng)民增加，盧旺達(dá)政府嚴(yán)格限制土地交易，開(kāi)始限制土地所有權(quán)、使用權(quán)的買賣，如只有購(gòu)買者證明自己在購(gòu)買前所擁有的土地不超過(guò)兩公頃、出售者的土地在出售后仍不少于兩公頃的前提下才被允許交易。[5]這些措施并沒(méi)有解決日漸嚴(yán)重的土地問(wèn)題，到了20世紀(jì)80年代，人口爆發(fā)式增長(zhǎng)，盧旺達(dá)土地問(wèn)題主要表現(xiàn)為人口密度的增加與可耕作土地量的減少之間的矛盾。

二、土地與農(nóng)業(yè)、難民和生態(tài)環(huán)境

土地承載了生命活動(dòng)和環(huán)境變遷。在盧旺達(dá)，土地問(wèn)題主要同三個(gè)要素密切相連，分別是農(nóng)業(yè)、難民和生態(tài)環(huán)境。

農(nóng)業(yè)是國(guó)家的根基，關(guān)系糧食安全和國(guó)計(jì)民生問(wèn)題。依賴農(nóng)業(yè)生存的最廣大的農(nóng)民作為國(guó)民的基礎(chǔ)部分，其穩(wěn)定、富裕程度決定了國(guó)家的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。盧旺達(dá)作為一個(gè)農(nóng)業(yè)國(guó)，農(nóng)業(yè)人口占全國(guó)總?cè)丝?0%以上，超過(guò)一千萬(wàn)人依賴農(nóng)業(yè)生存，[6]在這種國(guó)情下，土地同農(nóng)業(yè)和農(nóng)民三者之間關(guān)系尤其緊密。

從農(nóng)業(yè)角度來(lái)探討盧旺達(dá)土地問(wèn)題，首先凸顯出來(lái)的便是可耕作土地匱乏與土地需求量大之間的矛盾。盧旺達(dá)作為傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)國(guó)，糧食充足與否是判斷一個(gè)家庭富裕與否的標(biāo)志。[7]傳統(tǒng)的家族內(nèi)部代際傳遞土地的方式使得土地變得小而分散，難以實(shí)施機(jī)械化和農(nóng)田水利工程，同時(shí)人口的增長(zhǎng)使得有限的土地所要承載的人口越來(lái)越多。1986年，盧旺達(dá)每公頃已開(kāi)發(fā)的土地需要養(yǎng)活8人，[1]按照這一比例，土地所承載的壓力非常大。此外，盧旺達(dá)農(nóng)民因貧困而無(wú)力購(gòu)買高價(jià)化肥，也就無(wú)法用施加化肥的方法增加單產(chǎn)。傳統(tǒng)的休耕制度因土地需求量增加而被迫縮短休耕時(shí)間，最終不得不被農(nóng)業(yè)從業(yè)者拋棄，因此引起土地肥力快速減退且短期內(nèi)難以恢復(fù)，致使主要農(nóng)作物產(chǎn)量(大蕉、豆類、甘薯、木薯、土豆、高粱)不僅沒(méi)有隨著人口的增長(zhǎng)而增產(chǎn)，反而下降。[5]

20世紀(jì)90年代后，由于政局動(dòng)蕩，以及“咖啡經(jīng)濟(jì)”的衰退，農(nóng)業(yè)用地的增長(zhǎng)更為緩慢，甚至出現(xiàn)下降趨勢(shì)，即使是在20世紀(jì)80年代的增長(zhǎng)期，農(nóng)業(yè)用地的增長(zhǎng)也遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于人口的增長(zhǎng)。如圖1[5]所示，對(duì)比1980年到1995年的人口、農(nóng)業(yè)用地面積的增長(zhǎng)率可以發(fā)現(xiàn)，從1980年到1995年，人口增長(zhǎng)率普遍處于高位(1990年后由于內(nèi)戰(zhàn)造成的人口死亡、外逃而出現(xiàn)的人口負(fù)增長(zhǎng)為特例)，相對(duì)應(yīng)的是農(nóng)業(yè)用地面積增長(zhǎng)率卻處于下降及停滯的態(tài)勢(shì)(1990年后由于內(nèi)戰(zhàn)引發(fā)人口死亡、外逃，農(nóng)業(yè)用地被大量撂荒，出現(xiàn)劇烈的負(fù)增長(zhǎng)為特例)，因此，在政府的鼓勵(lì)和農(nóng)民的自發(fā)下，邊緣土地開(kāi)始被開(kāi)墾，生態(tài)環(huán)境日趨緊張。

圖1 1980年至1995年人口、農(nóng)業(yè)用地增長(zhǎng)率示圖(單位：百分比)

數(shù)據(jù)來(lái)源：參見(jiàn)參考文獻(xiàn)[5]。

所謂邊緣土地(marginal land)，是指如沼澤、濕地、林地、山坡等難以開(kāi)發(fā)利用的土地。這些土地雖然為盧旺達(dá)的農(nóng)業(yè)用地提供了可開(kāi)發(fā)空間，但由于盧旺達(dá)屬于熱帶草原和熱帶高原氣候，此氣候類型下的紅棕色土壤，結(jié)構(gòu)松散、土層薄、保水保肥抗侵蝕能力差，容易受到風(fēng)蝕和流水侵蝕。[8]而沼澤、濕地、森林作為該種土壤、氣候類型下的重要生態(tài)系統(tǒng)，具有涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)氣候、保持生態(tài)等多重作用。邊緣土地的開(kāi)發(fā)必然造成生態(tài)環(huán)境的破壞。隨著人口的增長(zhǎng)，人們開(kāi)始尋求更多的土地用來(lái)居住和耕作，這也導(dǎo)致環(huán)境惡化，[9]造成水土流失、山體滑坡、土壤肥力下降等后果，直接影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

由盧旺達(dá)大屠殺事件引發(fā)的難民問(wèn)題也格外嚴(yán)峻。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1994年有626200個(gè)盧旺達(dá)難民涌入坦桑尼亞，130000個(gè)難民在剛果(金)尋求避難，在布隆迪、烏干達(dá)和肯尼亞的難民人數(shù)也分別高達(dá)278100人、97000人和2100人。[10]48龐大的難民潮給周邊國(guó)家?guī)?lái)了諸多麻煩。就盧旺達(dá)而言，國(guó)內(nèi)局勢(shì)平穩(wěn)后，難民陸續(xù)回潮誕生了大量的無(wú)地者——他們先前所擁有的土地此時(shí)已經(jīng)被他人占有，這一飽受貧困與饑餓的群體，成了社會(huì)動(dòng)蕩的潛在因素。人地矛盾不解決，失去土地者便無(wú)法得到安置，解決難民問(wèn)題也就無(wú)從談起。

三、解決的嘗試

(一)哈比亞利馬納政府的措施

針對(duì)土地問(wèn)題，盧旺達(dá)當(dāng)局在不同時(shí)期試圖用不同的方法去解決。在哈比亞利馬納執(zhí)政之前，比利時(shí)殖民者和第一共和國(guó)的卡伊班達(dá)政府采取的措施不但沒(méi)有達(dá)到效果，反而帶來(lái)了嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。如官方組織移民：政府將大量圖西族人組織起來(lái)移送至其他國(guó)家，如扎伊爾、烏干達(dá)和坦桑尼亞，但有相當(dāng)一批人在被移送至其他國(guó)家后又秘密返回。起初，如坦桑尼亞這類地廣人稀的鄰國(guó)還是愿意接受移民的，因?yàn)樵谒麄兛磥?lái)，人口是潛在的勞動(dòng)力，可以幫助其開(kāi)發(fā)土地，[10]85-86但隨著周邊國(guó)家移民政策的收緊，組織移民變得舉步維艱，而從某種意義上講，官方組織移民可以稱得上是制造難民的國(guó)家行為——強(qiáng)制移民造成的難民問(wèn)題加劇了盧旺達(dá)國(guó)內(nèi)矛盾，造成了同鄰國(guó)關(guān)系的緊張。移民并非解決耕地問(wèn)題的有效途徑。

到了第二共和國(guó)時(shí)期，哈比亞利馬納政府希望通過(guò)農(nóng)業(yè)拓殖和農(nóng)業(yè)集約化來(lái)解決問(wèn)題。農(nóng)業(yè)拓殖雖然從邊緣土地獲取了一定數(shù)量的耕地，但導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化；農(nóng)業(yè)集約化強(qiáng)調(diào)了單產(chǎn)數(shù)量增加，有利于緩解糧食供給不足。與此配套的是限制人口的政策。1981年，盧旺達(dá)成立了國(guó)家人口辦公室(National Office of Population)，希望通過(guò)提高節(jié)育率抑制人口增長(zhǎng)，但由于資金及傳統(tǒng)觀念等原因，政策效果并不明顯。人口的不斷增長(zhǎng)在很大程度上沖抵了農(nóng)業(yè)拓殖和農(nóng)業(yè)集約化的積極作用，草地遭到了過(guò)度開(kāi)墾，休耕土地也持續(xù)減少，而用作木材銷售的公共林地和耕地則持續(xù)增加，草地、休耕土地從1970年到1986年，分別減少了59%和39%，公共林地和耕地則分別增加了266%和57%，如表1所示。因此，哈比亞利馬納執(zhí)政時(shí)期采取的措施沒(méi)能解決人地矛盾，[1]盧旺達(dá)的糧食安全反倒因?yàn)楣葋喞R納政府的腐敗而受到了重創(chuàng)。

表1 草地、公共林地、休耕地和耕地規(guī)模變化(單位：公頃)

數(shù)據(jù)來(lái)源：參見(jiàn)參考文獻(xiàn)[1]。

以哈比亞利馬納家族為首的胡圖族精英為了控制全國(guó)的出口外匯，將咖啡作為單一的出口作物，16%的富人控制了43%的土地，而全國(guó)范圍內(nèi)卻有26%的農(nóng)民成為無(wú)地者。富人們及越來(lái)越多擁有土地的農(nóng)民被鼓勵(lì)種植咖啡，到了1986年，盧旺達(dá)出口商品中，咖啡出口超過(guò)4.2萬(wàn)噸，占全國(guó)出口總額的80%，咖啡蔓延到了盧旺達(dá)的每一寸農(nóng)田，由此導(dǎo)致盧旺達(dá)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)成為嚴(yán)重依賴外部市場(chǎng)的“咖啡經(jīng)濟(jì)”，大大破壞了盧旺達(dá)的糧食自給。哈比亞利馬納在闡述自己對(duì)糧食安全的看法時(shí)，甚至提出可以用國(guó)內(nèi)各區(qū)域間的貿(mào)易及國(guó)外的糧食援助來(lái)保證糧食安全，并以此為理由禁止了所有的對(duì)外進(jìn)口糧食的貿(mào)易活動(dòng)。[11]571-592事實(shí)證明，依賴外部是不可能保障糧食安全的。上層胡圖族政治精英結(jié)成了以阿卡祖(Akazu)團(tuán)體為代表的利益集團(tuán)，控制了盧旺達(dá)的外貿(mào)、外援、礦產(chǎn)、稅收，[12]365-385單一的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式更便于利益集團(tuán)的操控——這或許能夠解釋為什么哈比亞利馬納政府難以有效解決土地問(wèn)題，反而將盧旺達(dá)的局勢(shì)推向了不可逆轉(zhuǎn)的邊緣。

(二)《阿魯沙和平協(xié)定》的解決嘗試

盧旺達(dá)政府對(duì)權(quán)力的壟斷、高層政治集團(tuán)的利益尋租行為，以及20世紀(jì)80年代末世界銀行(World Bank)和國(guó)際貨幣基金組織(International Monetary Fund)針對(duì)盧旺達(dá)出臺(tái)的“結(jié)構(gòu)調(diào)整計(jì)劃(Structural Adjustment Program)”，使盧旺達(dá)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題和難民問(wèn)題日益惡化，最終引發(fā)了1990年由流亡烏干達(dá)的圖西族人組成的盧旺達(dá)愛(ài)國(guó)陣線(Front Patriotique Rwandais)與胡圖族政府軍之間的內(nèi)戰(zhàn)，內(nèi)戰(zhàn)的爆發(fā)使政府不惜代價(jià)大肆購(gòu)買軍火。[10]48在內(nèi)戰(zhàn)中，土地撂荒、人口大幅減少，國(guó)家瀕臨崩潰。在國(guó)際社會(huì)的斡旋下，1992年盧旺達(dá)愛(ài)國(guó)陣線和盧旺達(dá)政府在坦桑尼亞阿魯沙開(kāi)展和平談判，簽署了《阿魯沙和平協(xié)定》，該協(xié)定中包含了很多解決土地問(wèn)題的設(shè)想。

盧旺達(dá)內(nèi)戰(zhàn)首先要解決的問(wèn)題除了政權(quán)問(wèn)題外，便是難民問(wèn)題。因此，在《阿魯沙和平協(xié)定》第一章，雙方就難民的地位問(wèn)題達(dá)成共識(shí)，稱“盧旺達(dá)的國(guó)家統(tǒng)一離不開(kāi)難民問(wèn)題的解決”，并同意國(guó)外的難民回國(guó)。[13]之后，難民問(wèn)題主要圍繞難民遣返問(wèn)題、難民回國(guó)后的安置問(wèn)題、難民回國(guó)后的財(cái)產(chǎn)問(wèn)題、難民的教育問(wèn)題展開(kāi)討論。

在難民遣返問(wèn)題上，雙方認(rèn)為要在聯(lián)合國(guó)難民署的幫助下“對(duì)難民進(jìn)行自愿遣返”，但緊接著的問(wèn)題便是難民回國(guó)之后的安置和財(cái)產(chǎn)問(wèn)題。對(duì)此，《阿魯沙和平協(xié)定》提出了戰(zhàn)后難民重新安置計(jì)劃(Post-War Rehabilitation Programme)。根據(jù)該計(jì)劃，返回盧旺達(dá)的難民，將會(huì)在政府的幫助下獲得安置。具體來(lái)說(shuō)，只要不影響他人權(quán)利，難民可以選擇在該國(guó)任何一處地方定居，同時(shí)，只要確定土地沒(méi)有被私人占有，政府就應(yīng)該向難民提供土地居住。另外，政府還會(huì)對(duì)已經(jīng)得到土地的難民進(jìn)行土地調(diào)查，并在其居住地建立基本的基礎(chǔ)設(shè)施，如醫(yī)院、教育中心等。在難民的教育問(wèn)題上，《阿魯沙和平協(xié)定》還提出，難民可以在難民收容國(guó)接受完成初等和高中教育后自愿回國(guó)。[13]

以上這些協(xié)議，筆者看來(lái)只能算得上是當(dāng)時(shí)政府軍同盧旺達(dá)愛(ài)國(guó)陣線之間為了獲得喘息機(jī)會(huì)而達(dá)成的暫時(shí)妥協(xié)方案。雖然雙方都認(rèn)識(shí)到了問(wèn)題的癥結(jié)所在，但是，安置難民所需土地從何而來(lái)？政府為難民提供基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金從哪里出？此時(shí)的盧旺達(dá)根本沒(méi)有足夠的土地再分給那么多難民，政府也沒(méi)有足夠的資金和力量去幫助難民重返家園。雖然在《阿魯沙和平協(xié)定》中提到了利用國(guó)際組織和援助國(guó)的資金和力量來(lái)實(shí)施方案，但是具體實(shí)施方法十分模糊，且涉及第三方，也需要與第三方達(dá)成共識(shí)后才能夠?qū)嵭?。總之，《阿魯沙和平協(xié)定》提供的解決方案只不過(guò)是空中樓閣，過(guò)于理想化和理論化，是說(shuō)給國(guó)際社會(huì)聽(tīng)的?！栋Ⅳ斏硡f(xié)定》簽訂后不久，盧旺達(dá)便爆發(fā)了大屠殺并再次陷入內(nèi)戰(zhàn)，這充分證明了該協(xié)議的蒼白無(wú)力。

(三)卡加梅政府的發(fā)展愿景

1994年，盧旺達(dá)愛(ài)國(guó)陣線贏得內(nèi)戰(zhàn)，獲得政權(quán)，逐步形成了以保羅·卡加梅為核心的新政府，但是新生政權(quán)仍然面臨著諸多問(wèn)題，難民和土地兩大焦點(diǎn)成為高懸于頸的達(dá)摩克利斯之劍，必須優(yōu)先處理。

1.難民回國(guó)問(wèn)題

難民回國(guó)問(wèn)題歷來(lái)是盧旺達(dá)種族矛盾的焦點(diǎn)，當(dāng)圖西族人控制國(guó)家之后，先前流亡海外的圖西族難民開(kāi)始陸續(xù)回國(guó)，人數(shù)高達(dá)70萬(wàn)人。而盧旺達(dá)愛(ài)國(guó)陣線奪權(quán)后在民族問(wèn)題上所表現(xiàn)出的和解姿態(tài)，也使部分胡圖族人看到了和平的希望——1994年年底先后又有16萬(wàn)胡圖族難民回國(guó)，占到了當(dāng)時(shí)胡圖族難民的20%，但截至1995年年底，仍有150萬(wàn)盧旺達(dá)難民——主要是胡圖族難民孤懸海外，大致分布在坦桑尼亞、扎伊爾和布隆迪等國(guó)家。[14]

雖然盧旺達(dá)新政府希望種族和解，但一部分胡圖族難民因被盧旺達(dá)前胡圖族流亡政客、軍隊(duì)和民兵組織所裹挾而無(wú)法回國(guó)。同時(shí)，在扎伊爾蒙博托政權(quán)的支持下，他們被組織起來(lái)并以扎伊爾東部地區(qū)為基地，伺機(jī)對(duì)根基不穩(wěn)的新政權(quán)進(jìn)行反攻。因此，在對(duì)待胡圖族難民問(wèn)題時(shí)，盧旺達(dá)新政府希望難民收容國(guó)能夠予以配合，并在國(guó)際組織的幫助下對(duì)難民進(jìn)行遣返。這樣一方面可以促進(jìn)盧旺達(dá)的戰(zhàn)后重建與民族和解，另一方面也可以根除海外的以難民為掩護(hù)的前政府勢(shì)力。對(duì)盧旺達(dá)新政府滿懷敵意的扎伊爾政府而言這一愿望卻無(wú)法實(shí)現(xiàn)，雖然盧旺達(dá)新政府和聯(lián)合國(guó)難民署多方催促扎伊爾胡圖族難民的遣返工作，但舉步維艱，扎伊爾的盧旺達(dá)難民回國(guó)進(jìn)程最終停滯不前。[15]24盧旺達(dá)新政府同扎伊爾蒙博托政權(quán)的關(guān)系也由于這一問(wèn)題的存在而劍拔弩張，觸發(fā)了兩次剛果戰(zhàn)爭(zhēng)。國(guó)際社會(huì)也了解了盧旺達(dá)新政府在難民問(wèn)題上的立場(chǎng)，到了2002年第二次剛果戰(zhàn)爭(zhēng)即將結(jié)束時(shí)，盧旺達(dá)已經(jīng)同中非、坦桑尼亞等國(guó)簽署了有聯(lián)合國(guó)難民署參與的關(guān)于難民遣返問(wèn)題的三方協(xié)議，有計(jì)劃地將散落在他國(guó)的盧旺達(dá)難民組織遣返。難民問(wèn)題同土地問(wèn)題緊密相連，難民回國(guó)后的安置問(wèn)題成為盧旺達(dá)土地問(wèn)題的重點(diǎn)之一。

2.加強(qiáng)土地管理

卡加梅政府通過(guò)法律明確了土地屬于全體盧旺達(dá)人民，政府基于土地可持續(xù)發(fā)展且造福全體盧旺達(dá)人民的目的，擁有對(duì)全國(guó)土地的管理權(quán)。[16]2政府對(duì)土地的管理體現(xiàn)在要求建立完善的土地登記制度方面。首先，政府訂立了“土地清冊(cè)計(jì)劃(Cadastral Plan)”，通過(guò)對(duì)土地獲取方式、位置、規(guī)模等基本信息的圖錄入冊(cè)，使政府對(duì)全國(guó)土地情況獲得全方位的了解。[4]23-24其次，政府還在全國(guó)范圍內(nèi)大規(guī)模引入地籍制度，要求所有土地占有者必須以地籍來(lái)證明其對(duì)土地享有的合法權(quán)益。

需要指出的是，盧旺達(dá)的土地占有方式較為復(fù)雜，包括按照傳統(tǒng)或習(xí)慣法進(jìn)行土地占有和按照成文法進(jìn)行土地占有。按照傳統(tǒng)或習(xí)慣法進(jìn)行土地占有，包括先到先占原則、家族內(nèi)繼承、土地流轉(zhuǎn)和贈(zèng)予等。按照成文法進(jìn)行土地占有則必須有地契來(lái)證明對(duì)土地的占有權(quán)或使用權(quán)。盧旺達(dá)政府對(duì)傳統(tǒng)土地占有的態(tài)度如下：一方面認(rèn)為“盧旺達(dá)現(xiàn)存的傳統(tǒng)土地占有制度已經(jīng)過(guò)時(shí)，不能夠給占有者及國(guó)家?guī)?lái)任何經(jīng)濟(jì)上的好處”[4]23；另一方面則表現(xiàn)了用溫和的方式改變傳統(tǒng)制度的愿望——如針對(duì)那些通過(guò)傳統(tǒng)方式獲取土地的人，政府用“將土地長(zhǎng)期租賃*長(zhǎng)期租賃所規(guī)定的租期為99年，獲得99年租期的土地占有者能夠獲得地契。給占有者”的方式使占有合法化。[4]23

由于難民問(wèn)題造成的土地產(chǎn)權(quán)模糊，以至于人們對(duì)于土地所有權(quán)的安全性變得異常敏感，擔(dān)心突如其來(lái)的戰(zhàn)爭(zhēng)或難民潮奪走自己的土地，所以政府就特別強(qiáng)調(diào)土地安全的重要性，強(qiáng)化了政府的土地管理職能，糾正了哈比亞利馬納政府末期遵從世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織提出的“結(jié)構(gòu)調(diào)整計(jì)劃”而弱化政府職能的錯(cuò)誤路線。[12]365-385與此同時(shí)配套建立了土地稅收、抵押、流轉(zhuǎn)等一系列制度，并在政府內(nèi)部成立了負(fù)責(zé)各項(xiàng)土地事務(wù)的部門，如土地、資源、環(huán)境、水資源和礦產(chǎn)部、農(nóng)業(yè)和動(dòng)物資源部等，[17]使盧旺達(dá)的土地制度初步走向正軌。

政府對(duì)土地管理還體現(xiàn)在對(duì)建設(shè)用地的規(guī)范上。所謂建設(shè)用地(construction area)，是指用作人類居住、貿(mào)易、工業(yè)的土地，以及服務(wù)于娛樂(lè)和其他基本的公開(kāi)活動(dòng)的土地。[16]2針對(duì)此類用地，政府仍是按照土地租賃的方式給予地契，在此基礎(chǔ)上，以避免土地浪費(fèi)為原則租賃土地，并將開(kāi)發(fā)土地認(rèn)定為那些獲得土地使用權(quán)的公民的義務(wù)。為了保證建設(shè)的目的是開(kāi)發(fā)使用，盧旺達(dá)政府規(guī)定，只有在土地部門確認(rèn)該塊土地確實(shí)被開(kāi)發(fā)使用而非閑置的前提下，才會(huì)將地契正式授予土地使用人。[4]23-24

此外，出于環(huán)境保護(hù)的目的，盧旺達(dá)政府還加強(qiáng)了對(duì)保護(hù)區(qū)的管理。在盧旺達(dá)，保護(hù)區(qū)包括火山國(guó)家公園(Volcano National Park)、努韋(Nyugwe)森林、阿卡基拉國(guó)家公園(Akagera National Park)和狩獵保護(hù)區(qū)(Game Reserve)，這些保護(hù)區(qū)分別在1925年—1934年被劃為自然保護(hù)區(qū)。盡管如此，保護(hù)區(qū)還會(huì)受到諸多影響。由于人口定居點(diǎn)的增加而導(dǎo)致空間減少，在阿卡基拉國(guó)家公園和狩獵保護(hù)區(qū)，分別有2/3甚至更多的土地讓位給了人口。在基什瓦迪(Gishwati)幾乎百分之百的雨林被農(nóng)業(yè)和畜牧業(yè)活動(dòng)所摧毀。努韋森林也充斥著各種各樣的非法活動(dòng)，如濫砍濫伐、非法開(kāi)采礦產(chǎn)、毒品種植等，在2000年，努韋森林被劃為國(guó)家公園?；鹕絿?guó)家公園及阿卡基拉國(guó)家公園由國(guó)家旅游局(ORTPN)管理，剛果—尼羅河(Congo-Nile)流域雨林由農(nóng)業(yè)和動(dòng)物資源部(MINAGRI)管理?；谶@些地方在生態(tài)、環(huán)境、文化和社會(huì)中所扮演的重要角色，盧旺達(dá)政府希望通過(guò)對(duì)這些區(qū)域的保護(hù)，實(shí)現(xiàn)其在教育、旅游、科研和生態(tài)等方面的巨大價(jià)值。[4]45-46

3.土地與農(nóng)業(yè)改革

農(nóng)業(yè)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，對(duì)土地制度的改革最為敏感。盧旺達(dá)政府在2000年公布的《展望2020》(RwandaVision2020)中，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型視為經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的根本，提出經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是基于“溫飽型的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)向知識(shí)型經(jīng)濟(jì)”的轉(zhuǎn)變，而農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型則是以“高產(chǎn)量、高質(zhì)量、市場(chǎng)導(dǎo)向及同其他經(jīng)濟(jì)部門密切聯(lián)系”為目標(biāo)，并逐步減少農(nóng)業(yè)對(duì)外部市場(chǎng)的依賴性。[18]6-8同時(shí)，鑒于農(nóng)業(yè)部門同土地問(wèn)題的密切關(guān)系，政府將可使用土地的分配問(wèn)題作為當(dāng)前盧旺達(dá)發(fā)展面臨的最大挑戰(zhàn)。

在《展望2020》中，盧旺達(dá)政府提出了應(yīng)對(duì)土地不足且分散問(wèn)題的解決方案，即“將土地重新整合并集中起來(lái)，創(chuàng)造出充足的空間以適應(yīng)現(xiàn)代且高效的農(nóng)業(yè)”[18]18。調(diào)整農(nóng)業(yè)用地布局就需要對(duì)村莊格局進(jìn)行調(diào)整。在歷史上，盧旺達(dá)的村莊分散，為了使土地能夠被充分利用，盧旺達(dá)政府采取了集中定居的方式，將原本分散的村莊重新組合成緊湊的村落,[4]41這種緊湊型的村落被稱為伊米杜古杜(imidugudu),[17]并在此基礎(chǔ)上對(duì)耕作土地進(jìn)行整合和劃界。對(duì)此，政府規(guī)定要將擁有不足一公頃的家庭土地合并到更大的地塊中。對(duì)于整合的土地，在所有權(quán)不變更的情況下，再承包給個(gè)人使用。一些官員認(rèn)為，這樣做有利于“土地恢復(fù)地力”，讓人們“更好地去從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”[19]81-108。

除對(duì)土地結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整之外，盧旺達(dá)政府還重新向歸國(guó)難民及弱勢(shì)群體分配了農(nóng)業(yè)用地。1994年的大屠殺導(dǎo)致盧旺達(dá)喪失了大量勞動(dòng)人口，而流落在國(guó)外的難民作為潛在的勞動(dòng)力,需要讓他們回國(guó)并且耕作土地來(lái)促進(jìn)國(guó)家的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)恢復(fù)。這也是盧旺達(dá)政府強(qiáng)烈要求難民回國(guó)的原因之一。另外，為充分解放婦女生產(chǎn)力，盧旺達(dá)還賦予女性同男性相同的獲得土地的權(quán)利，并且認(rèn)定農(nóng)村的寡婦、失去孩子的婦女同樣擁有土地權(quán)。為了防止農(nóng)村地區(qū)勞動(dòng)力拋棄土地流入城市，成為無(wú)業(yè)游民，政府嚴(yán)格制定了人口流動(dòng)政策，除非在城市擁有工作或者擁有正式住房，否則不允許農(nóng)民進(jìn)入城市。

盧旺達(dá)政府還著手進(jìn)行大規(guī)模的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。從1994年至今，尤其是2000年之后，盧旺達(dá)從世界銀行得到的涉及農(nóng)業(yè)建設(shè)方面的項(xiàng)目援助高達(dá)13項(xiàng)，涉及水利灌溉、土地管理、糧食安全、農(nóng)產(chǎn)品商品化等多項(xiàng)內(nèi)容。*數(shù)據(jù)為作者對(duì)世界銀行1995年至2017年在盧旺達(dá)農(nóng)村服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施、其他農(nóng)村發(fā)展、水資源管理、農(nóng)村市場(chǎng)四大類項(xiàng)目投資數(shù)量的統(tǒng)計(jì)。詳見(jiàn)：World Bank Data: Rwanda, Projects & Operation[EB/OL].[2017-06-12].http://projects.worldbank.org/search?lang=en&searchTerm=&countrycode_exact=RW.經(jīng)過(guò)努力，盧旺達(dá)可耕作土地占土地總面積從1980年的44.31%提升到2011年的63.54%，農(nóng)田水利設(shè)施覆蓋率從1980年的23%上升到2011年的50%。[5]

4.人口控制

盧旺達(dá)政府對(duì)土地管理和改革所面臨的問(wèn)題依舊嚴(yán)峻。首先是人口增長(zhǎng)的勢(shì)頭并未得到有效控制，如圖2所示，盧旺達(dá)人口在經(jīng)歷了1990年到1995年的負(fù)增長(zhǎng)后，重新步入高增長(zhǎng)。[17]如果不加強(qiáng)對(duì)人口的控制，隨著生育率的提高和死亡率的降低，盧旺達(dá)的人口增長(zhǎng)率還將在未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間居高不下，這對(duì)于盧旺達(dá)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言是一個(gè)隱患。

圖2 1980年至2016年人口增長(zhǎng)圖(單位：千人)

數(shù)據(jù)來(lái)源：參見(jiàn)參考文獻(xiàn)[17]。

為此盧旺達(dá)政府制定了相應(yīng)的人口控制政策，分別為2003年出臺(tái)的《國(guó)家可持續(xù)發(fā)展的人口政策》(NationalPopulationPolicyforSustainableDevelopment)和2012年制定的《家庭計(jì)劃政策》(FamilyPlanningPolicy)，通過(guò)宣傳計(jì)劃生育方法、倡導(dǎo)晚婚晚育、提高衛(wèi)生醫(yī)療水平等方法，推動(dòng)人口生育率下降。從2005年到2010年，15歲至49歲的婦女生育率已經(jīng)有了初步減少，從2005年的6.1減至2010年的4.6。[20]

雖然減少農(nóng)業(yè)人口是盧旺達(dá)的改革目標(biāo)，但一般情況下，失去土地的農(nóng)民既沒(méi)有一技之長(zhǎng)，又不被允許進(jìn)入城市，這造成農(nóng)村社會(huì)兩極分化，真正的受益者只有土地承包者。對(duì)此盧旺達(dá)政府逐漸有了清醒的認(rèn)識(shí)，開(kāi)始對(duì)無(wú)地可種的農(nóng)民進(jìn)行技能培訓(xùn)，鼓勵(lì)他們通過(guò)從事服務(wù)業(yè)脫貧。[17]

四、結(jié)束語(yǔ)

盧旺達(dá)的土地問(wèn)題復(fù)雜，殖民主義、種族矛盾及后來(lái)的人口膨脹，使這個(gè)原本就狹小的內(nèi)陸國(guó)的人地矛盾異常尖銳。土地問(wèn)題同農(nóng)業(yè)問(wèn)題、環(huán)境問(wèn)題、人口問(wèn)題相互交織，使盧旺達(dá)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期滯后。1994年大屠殺事件是問(wèn)題的集中爆發(fā)，也使該問(wèn)題被真正認(rèn)識(shí)并開(kāi)始被著手解決。新政府上臺(tái)后，進(jìn)行土地改革，包括調(diào)整土地規(guī)模，建立健全土地注冊(cè)制度，規(guī)范土地使用，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行農(nóng)業(yè)改革等，采取的一系列措施對(duì)于解決盧旺達(dá)的土地問(wèn)題大有裨益。當(dāng)前，盧旺達(dá)經(jīng)濟(jì)發(fā)展平穩(wěn)，農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)不斷加強(qiáng)，土地經(jīng)過(guò)整合后，可耕作土地面積有了顯著提升。但長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，盧旺達(dá)社會(huì)仍舊面臨許多困難，這需要盧旺達(dá)及國(guó)際社會(huì)一道著力解決，只有土地問(wèn)題妥善解決，長(zhǎng)期積壓的種族矛盾才會(huì)真正消弭，從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上杜絕1994年大屠殺悲劇的重演。

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2017-06-20

馮理達(dá)(1992-),男,河南開(kāi)封人，華東師范大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院歷史系碩士研究生，研究方向?yàn)槭澜缡贰?/p>

F342.711

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1674-3318(2017)03-0036-06