試析歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)對歐盟預(yù)算制度改革的影響

謝 鵬

(中國電子科學(xué)研究院，北京 100041)

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綜 述

試析歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)對歐盟預(yù)算制度改革的影響

謝 鵬

(中國電子科學(xué)研究院，北京 100041)

2009年，由美國次貸危機(jī)引發(fā)的全球性金融危機(jī)蔓延至歐洲大陸，導(dǎo)致歐洲多國相繼爆發(fā)主權(quán)債務(wù)危機(jī)。歐債危機(jī)的持續(xù)發(fā)酵促使歐盟成員國紛紛采取財政緊縮政策，這給長期以來規(guī)模不斷擴(kuò)大的歐盟預(yù)算造成沖擊，使歐盟2014-2020年中期預(yù)算的制定幾度陷入僵局，并由此引發(fā)了歐盟新一輪的預(yù)算危機(jī)。在此次歐盟預(yù)算危機(jī)中，各成員國為了維護(hù)本國的利益，在制定2014-2020年中期預(yù)算過程中，互不相讓，迫使最終通過的2014-2020年中期預(yù)算較2007-2013年中期預(yù)算縮小了規(guī)模。歐債危機(jī)在間接導(dǎo)致歐盟信用評級被下調(diào)的同時，也對歐盟預(yù)算制度的改革形成倒逼機(jī)制，它將促使歐盟加快對其預(yù)算制度中存在的各種缺陷進(jìn)行改革的步伐。

歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)；歐盟預(yù)算；歐盟預(yù)算制度；預(yù)算危機(jī)；

0 引 言

歐盟的財政預(yù)算問題存在已久，歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)(以下簡稱“歐債危機(jī)”)的沖擊最終促使歐盟預(yù)算制度中長期存在的各種缺陷引發(fā)了一場新的預(yù)算危機(jī)。在此次歐盟預(yù)算危機(jī)中，歐盟各方?jīng)_突的焦點(diǎn)集中在2014-2020年中期預(yù)算的制定上，并由此引發(fā)了人們對于歐盟預(yù)算制度改革和歐洲一體化未來發(fā)展前景的深入思考和擔(dān)憂。

1 歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)爆發(fā)與歐盟成員國財政開支緊縮

2007年，美國房地產(chǎn)泡沫破裂導(dǎo)致美國次級抵押貸款市場崩潰，進(jìn)而使其金融系統(tǒng)、銀行部門以及涉及范圍更廣的經(jīng)濟(jì)部門都隨之陷入了危機(jī)之中。美國的次貸危機(jī)引發(fā)了全球性的金融危機(jī)并給世界各國的經(jīng)濟(jì)帶來巨大沖擊，全球經(jīng)濟(jì)受此次金融危機(jī)的影響陷入了長期的低迷期。當(dāng)此次金融危機(jī)蔓延至歐洲大陸時，最先在希臘登陸，并成為歐債危機(jī)在歐洲大陸全面爆發(fā)的導(dǎo)火索。

2009年10月，希臘新當(dāng)選的政府總理喬治·帕潘德里歐在執(zhí)政僅半個月后突然對公眾宣布：2009年政府財政赤字和公共債務(wù)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例預(yù)計將分別達(dá)到12.7%和113%。這說明希臘的預(yù)算赤字比前任政府所宣布的數(shù)額(占國內(nèi)生產(chǎn)總值的6%)至少要大一倍以上，并遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于歐盟在《穩(wěn)定與增長公約》 中規(guī)定的3%和60%的上限，歐洲公眾和金融市場為之嘩然。緊接著，鑒于希臘政府財政狀況顯著惡化，2009年12月，全球三大信用評級機(jī)構(gòu)惠譽(yù)、標(biāo)準(zhǔn)普爾和穆迪相繼下調(diào)了希臘的主權(quán)信用評級，希臘主權(quán)債務(wù)危機(jī)自此全面爆發(fā)。此后，希臘的狀況在歐盟很多成員國之間產(chǎn)生了多米諾骨牌效應(yīng)，愛爾蘭、葡萄牙、意大利和西班牙等國也相繼爆發(fā)了主權(quán)債務(wù)危機(jī)，并由此拉開了歐債危機(jī)的序幕。

本次歐債危機(jī)起源于希臘的主權(quán)債務(wù)危機(jī)，并有進(jìn)一步向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域蔓延的趨勢。它的重要表現(xiàn)是：“歐洲政府債券市場中的債券購買者或潛在的購買者開始懷疑某些歐洲國家無法按期全額支付到期的政府債務(wù)，要求對這些債券的違約風(fēng)險進(jìn)行補(bǔ)償，進(jìn)而引起短期內(nèi)債券收益率和利差不正常地攀升，最終使得這些國家無法融資或無法承擔(dān)高昂的融資成本?！盵1]由此可見，“預(yù)期”對于一國的宏觀經(jīng)濟(jì)走向有著至關(guān)重要的影響，好的預(yù)期可以推動經(jīng)濟(jì)朝著積極的方向挺進(jìn)，反之，則可以使其向著消極的方向發(fā)展。

本次歐債危機(jī)的爆發(fā)雖然是由美國次貸危機(jī)引發(fā)的，但這只是其外部誘因，真正的內(nèi)在成因是歐盟內(nèi)部長期存在的結(jié)構(gòu)性缺陷在適當(dāng)?shù)耐獠凯h(huán)境誘發(fā)下最終導(dǎo)致了這場全球經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的大地震。歐盟內(nèi)部存在的嚴(yán)重問題終將釀成危機(jī)，而危機(jī)的到來只是時間問題。因此，即便沒有美國的次貸危機(jī)作為導(dǎo)火索，也會出現(xiàn)別的什么因素來引爆歐債危機(jī)這只火藥桶。持續(xù)時間長、影響范圍廣和影響程度深是本次歐債危機(jī)的顯著特點(diǎn)。本次歐債危機(jī)的起因錯綜復(fù)雜，既有經(jīng)濟(jì)方面的因素，也有政治、文化、法律和社會方面的因素。因此，它不是某一因素單獨(dú)作用的結(jié)果，而是多種因素合力下共同作用的結(jié)果。

自希臘主權(quán)債務(wù)危機(jī)爆發(fā)后，“成員國最初在行動中互不通氣、各行其是，明顯缺乏整體協(xié)調(diào)”[2]，而隨著危機(jī)的蔓延，各成員國逐漸意識到在行動中加強(qiáng)協(xié)調(diào)的重要性，并通過由歐盟、歐洲央行和國際貨幣基金組織組成的“三駕馬車”式的救助框架對各項(xiàng)救助行動進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)?！皬母旧现v，成員國危機(jī)乍起時選擇自行救市，直至最終走向行動協(xié)調(diào)，與歐盟所處的特定歷史階段、金融風(fēng)暴的來勢與應(yīng)對舉措要求都密切相關(guān)?！盵2]然而，各成員國在討論具體的救助方案時，仍以盡量減少本國國家利益損失為出發(fā)點(diǎn)來協(xié)調(diào)和尋找各方都能接受的解決方案。每當(dāng)提議的救助方案嚴(yán)重?fù)p害到自己國家的利益時，就會出現(xiàn)爭吵不休、互不相讓的局面(如面對歐元債券和債務(wù)共擔(dān)的問題時，德國總理默克爾反應(yīng)強(qiáng)烈)，使得可提供的救助資金規(guī)模十分有限，完全沒有當(dāng)初啟動歐洲一體化進(jìn)程時，各國所表現(xiàn)出來的決心和力度。同時，由于相關(guān)救助措施被附加上了重重條件，使得救助行動進(jìn)展比較緩慢，對各重債國的救助也因此錯過了最佳時機(jī)。

自此次歐債危機(jī)全面爆發(fā)以來，歐盟整體經(jīng)濟(jì)變得萎靡不振，歐盟及其多個成員國的主權(quán)信用評級被下調(diào)，一些成員國在政治層面也出現(xiàn)了動蕩。歐債危機(jī)的持續(xù)發(fā)酵和歐盟經(jīng)濟(jì)整體下行的氛圍，使得歐盟很多成員國都出現(xiàn)了財政緊張的狀況，并被迫采取了財政開支緊縮的措施，這給歐盟的內(nèi)部團(tuán)結(jié)和社會穩(wěn)定帶來了負(fù)面影響，并給歐盟新一輪中期預(yù)算的制定蒙上了一層陰影。

2 歐盟2014-2020年中期預(yù)算制定與新一輪預(yù)算危機(jī)爆發(fā)

本次歐債危機(jī)自爆發(fā)以來，對歐盟經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展產(chǎn)生了廣泛的影響，其中就直接體現(xiàn)在歐盟2014-2020多年度財政框架的制定上。2014-2020多年度財政框架是《里斯本條約》生效后，歐盟在新預(yù)算規(guī)則下制定的首個中期預(yù)算。預(yù)算過程是否順利、通暢，是檢驗(yàn)《里斯本條約》規(guī)定的新預(yù)算程序是否符合新時期歐盟發(fā)展需要的重要標(biāo)志，備受歐盟各方的關(guān)注。然而，該多年度財政框架的制定恰逢歐債危機(jī)的爆發(fā)，這樣它就為歐盟各方就解決歐債危機(jī)所進(jìn)行的政治博弈提供了一個新的平臺和籌碼，因此更加引發(fā)歐盟及其成員國的重視。同時，新的多年度財政框架一旦確定，將在很大程度上反映出歐盟在歐債危機(jī)后時期的整體發(fā)展規(guī)劃和重點(diǎn)投資領(lǐng)域，甚至可以暗示出歐洲一體化進(jìn)程在未來一段時期的走向，所以也備受各方關(guān)注。

2011年6月29日，歐盟委員會首次發(fā)布了歐盟2014-2020年多年度財政框架的建議稿。時隔一年多的時間，2012年11月22-23日布魯塞爾首腦會議期間，各成員國領(lǐng)導(dǎo)人圍繞新的財政框架建議展開了磋商，而各方爭論的焦點(diǎn)主要集中在預(yù)算規(guī)模是否應(yīng)該削減以及預(yù)算資金應(yīng)該如何分配上?！霸谡麄€歐洲，各國政府、企業(yè)和家庭都在為應(yīng)把錢花在什么地方而謹(jǐn)慎地做著選擇。是時候去認(rèn)真思考未來應(yīng)在哪些方面進(jìn)行削減和在哪些方面進(jìn)行投資了?！盵3]時任歐盟委員會主席巴羅佐、法國總統(tǒng)奧朗德和南歐國家的領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)為，“為盡快使歐盟經(jīng)濟(jì)走上增長之路，適度增加預(yù)算是必要的。但英國首相卡梅倫則表示，歐洲債務(wù)危機(jī)爆發(fā)后，歐盟的每一個成員國都在奉行財政緊縮，因此，在這一背景下，歐盟預(yù)算也應(yīng)該削減。卡梅倫等人甚至表示，如果這一預(yù)算有增無減，那么他在表決時將行使否決權(quán)”[4]。此外，德國、荷蘭、瑞典和芬蘭等國也都希望新財政框架能夠壓縮規(guī)模。通過觀察可以發(fā)現(xiàn)，持不同觀點(diǎn)的國家恰好分屬于凈受益國和凈貢獻(xiàn)國陣營，所以它們在立場上存在這樣的差異也并不使人感到意外。

然而，讓人感到意外的是，被視為歐洲一體化進(jìn)程軸心和雙發(fā)動機(jī)的法國和德國，在本輪財政框架的制定過程中，罕見地出現(xiàn)了立場對立、各不相讓的情況。長期以來，法德兩國在許多涉及歐盟事務(wù)的問題上，均持有相同或相似的立場，即使是在歐債危機(jī)爆發(fā)伊始直至各成員國簽訂新的財政契約，法德兩國一直是遙相呼應(yīng)、密切配合，在推動解決歐債危機(jī)的問題上共同發(fā)揮著重要作用。為描述兩國的親密關(guān)系，西方媒體甚至將德國總理默克爾和時任法國總統(tǒng)薩科奇的肖像合成了一個新的肖像，并取名為“默克齊”，足見兩國關(guān)系的穩(wěn)固。而在2014-2020財政框架制定的過程中，兩國卻不再聯(lián)手合作，分歧顯露無疑，這表明隨著歐債危機(jī)的持續(xù)發(fā)酵，兩國關(guān)系變得有些微妙。同時，這也說明“一國具有相對穩(wěn)定性的政策取向是以長期利益與核心利益為基礎(chǔ)的?！绻粐槍δ骋粏栴}的核心利益結(jié)構(gòu)發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的改變，決策者不論面臨多大的阻力都將設(shè)法對原有的政策作出必要的調(diào)整”[5]，甚至不惜打破長久以來與其他國家一貫良好的合作關(guān)系。

由于歐盟各成員國在預(yù)算規(guī)模和資金分配的問題上分歧巨大，本次首腦會議未能就新的財政框架達(dá)成共識。究其原因，主要包括以下五個方面。

首先，歐盟各成員國在圍繞新的財政框架進(jìn)行談判時，所采取的行動在很大程度上受了慣性思維的影響。從表面上看，各成員國間的分歧主要集中在新財政框架的規(guī)模，而實(shí)際上，在主張和反對削減預(yù)算規(guī)模的雙方提出的具體預(yù)算數(shù)額之間，并沒有太大的差距，尤其是將這一差額分?jǐn)偟?年、再分?jǐn)偟剿谐蓡T國來看的話，影響就變得微乎其微了。然而，從以往的經(jīng)驗(yàn)來看，各成員國圍繞歐盟預(yù)算制定問題的談判向來不會太順利，大家已經(jīng)習(xí)慣了對立和爭吵，并都盡量使談判的結(jié)果朝著更有利于自己的方向發(fā)展。其次，各成員國在歐盟預(yù)算問題上都有自己的“小算盤”，在談判之初都不愿意作出太大的實(shí)質(zhì)性讓步，以避免過早地暴露自己的談判底線。第三，各成員國在圍繞新財政框架進(jìn)行談判時，有些成員國并不急于達(dá)成一致。因?yàn)闅W盟在2013年以前如果無法通過新的財政框架，那么根據(jù)《歐洲聯(lián)盟運(yùn)行條約》的規(guī)定，自2014年起，在新的財政框架通過以前將沿用2013年的最高限額，而這比歐盟委員會提出的預(yù)算建議少了很多。第四，本輪談判恰逢歐債危機(jī)爆發(fā)，各成員國都面臨著巨大的國內(nèi)財政壓力，因此注定此次談判將會比以往的談判困難許多。在歐債危機(jī)的大背景下，歐盟委員會提出增加預(yù)算額度的要求顯得有些不合時宜，勢必令談判難上加難。最后，也是最關(guān)鍵的，歐盟預(yù)算的現(xiàn)行決策機(jī)制決定了談判難以迅速完成。根據(jù)《歐洲聯(lián)盟運(yùn)行條約》第312條的規(guī)定，在制定歐盟多年度財政框架時，部長理事會應(yīng)在獲得歐洲議會依其多數(shù)成員意見同意后以一致的方式采取行動。[6]

由此，新的財政框架如想最終獲得通過，除得到歐洲議會的同意外，必須得到全體成員國的一致同意，而這勢必令談判的難度大增。歐盟各成員國針對新財政框架的談判“難產(chǎn)”是歐洲一體化艱難進(jìn)程的生動體現(xiàn)。

2013年2月7-8日，歐盟各成員國領(lǐng)導(dǎo)人在布魯塞爾首腦會議期間，經(jīng)過長時間激烈的爭論和談判，最終就2014-2020多年度財政框架草案達(dá)成了共識。該草案是歐盟各成員國進(jìn)行利益博弈和相互妥協(xié)的結(jié)果，而其談判過程可謂是一波三折。新財政框架草案幾經(jīng)修改和削減，最終將規(guī)?？刂圃?600億歐元，較2007-2013年的財政框架減少了340億歐元，削減幅度達(dá)到3%以上，較歐盟委員會最初提議的1.033萬億歐元削減了約7%。

2013年3月13日，歐洲議會在審議了布魯塞爾首腦會議通過的2014-2020多年度財政框架草案后，經(jīng)過投票，以101票贊成、506票反對和23票棄權(quán)的壓倒性結(jié)果否決了該預(yù)算草案，并由此引發(fā)了歐盟新一輪的預(yù)算危機(jī)。本次否決是歐洲議會自2009年《里斯本條約》生效后獲得對預(yù)算的最終否決權(quán)以來，首次否決由歐盟成員國領(lǐng)導(dǎo)人確定的財政框架草案。

從表面上看，歐洲議會否決框架草案是因?yàn)闅W債危機(jī)使得歐盟經(jīng)濟(jì)陷入衰退，社會問題愈發(fā)嚴(yán)重，失業(yè)率激增，如果對預(yù)算規(guī)模進(jìn)行削減將不利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和擴(kuò)大就業(yè)。而從根源上看，導(dǎo)致該框架草案被否決的原因主要有兩個：一個是該草案被認(rèn)為缺乏“靈活性”，它未能考慮歐洲議會此前提出的訴求，如要求預(yù)算應(yīng)更具靈活性，并在執(zhí)行的過程中允許再次修訂，這在某種程度上是對歐洲議會預(yù)算權(quán)力的漠視；另一個是歐洲議會將在2014年舉行大選，議會希望明年新當(dāng)選的議員能夠有機(jī)會對財政框架施加影響。歐洲議會通過否決財政框架草案這一舉動，向外界傳遞出了一個重要的信號，即《里斯本條約》后時代的歐洲議會應(yīng)在歐盟事務(wù)中代表歐盟公民發(fā)揮更多的作用，尤其是在涉及歐盟中長期發(fā)展規(guī)劃方面，這樣才能更加體現(xiàn)出歐盟的民主。

此后，2013年6月27日，歐盟委員會、部長理事會以及歐洲議會的領(lǐng)導(dǎo)人達(dá)成了一項(xiàng)政治協(xié)議，為歐盟2014-2020年多年度財政框架的最終通過開啟了一扇大門。2013年11月19日，歐洲議會正式表決通過了總額近9600億歐元(承諾撥款)的2014-2020年多年度財政框架草案，為部長理事會最終批準(zhǔn)該框架掃清了最大的障礙。歐洲議會的批準(zhǔn)，是歐盟預(yù)算程序中兩個關(guān)鍵時點(diǎn)之一，意味著本次歐盟預(yù)算的制定過程即將結(jié)束。2013年12月2日，部長理事會在歐洲議會同意的基礎(chǔ)上，通過了《關(guān)于制定2014-2020多年度財政框架的條例》(Council Regulation (EU, EURATOM) No 1311/2013 of 2 December 2013 laying down the multiannual financial framework for the years 2014-2020)，標(biāo)志著歐盟各方歷時近兩年半的圍繞2014-2020多年度財政框架制定的工作正式結(jié)束。根據(jù)該條例的規(guī)定，歐盟2014-2020多年度財政框架的規(guī)模為：承諾撥款9599.9億歐元，約占?xì)W盟國民總收入的1.00%；支付撥款9084億歐元，約占?xì)W盟國民總收入的0.95%。該條例同時將歐洲議會在提高預(yù)算靈活性和執(zhí)行過程中允許對預(yù)算再次進(jìn)行修訂的訴求一并納入其中。

自2009年歐債危機(jī)爆發(fā)以來，歐債危機(jī)的陰影就一直籠罩在歐洲大陸上空，直至現(xiàn)在仍未能徹底過去。歐盟2014-2020多年度財政框架在這個時候獲得通過，對歐盟應(yīng)對歐債危機(jī)是一個利好的消息，同時也在歐盟經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)復(fù)蘇方面給各方帶來了一個樂觀的預(yù)期。此外，新財政框架的最終通過，使本次預(yù)算危機(jī)在極短的時間內(nèi)得到了有效緩解，避免出現(xiàn)因預(yù)算危機(jī)持續(xù)時間過長而促發(fā)其他領(lǐng)域爆發(fā)危機(jī)的情況。然而，本次預(yù)算危機(jī)雖然暫時得到了緩解，但歐盟預(yù)算制度中存在的各種弊端和缺陷仍然存在，如在未來不能得到很好的解決和完善，新一輪的預(yù)算危機(jī)還將會由于某種因素的刺激而在適當(dāng)?shù)臅r候爆發(fā)。

3 歐盟2014-2020年中期預(yù)算與2007-2013年中期預(yù)算的比較

通過將2014-2020年財政框架與2007-2013年財政框架進(jìn)行對比分析(見表1)，我們可以發(fā)現(xiàn)以下幾個重要的變化趨勢。

第一，歐盟2014-2020年的總預(yù)算規(guī)模是歐盟有史以來的第一次削減。從表1可以看出，新財政框架下承諾撥款和支付撥款的上限分別為9599.9億歐元和9084億歐元，與2007-2013年的財政框架相比，分別下降了3.4%和3.6%，說明受此次歐債危機(jī)的影響，歐盟成員國在國家層面承受著較大的預(yù)算壓力，而財政緊縮在未來一個時期內(nèi)將可能對歐盟經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來一定阻礙。

第二，歐盟2014-2020年財政框架的總基調(diào)是“有利于推動經(jīng)濟(jì)增長和擴(kuò)大就業(yè)的預(yù)算”。之所以這么說，是因?yàn)樵跉W盟新財政框架下的六大支出領(lǐng)域中，巧增長與包容性增長領(lǐng)域的預(yù)算額度占到了預(yù)算總額度的近一半。此外，雖然歐盟預(yù)算總規(guī)模較過去7年有所下降，但在新的財政框架里，巧增長與包容性增長領(lǐng)域下的增長和就業(yè)競爭力子項(xiàng)的預(yù)算支出上限卻達(dá)到了1256億歐元，較過去7年的915億歐元增加了340多億歐元，增長幅度達(dá)到了37%以上。雖然從絕對數(shù)額上看仍稍顯不足，但這種逆增長措施卻表明歐盟在歐債危機(jī)后時期將推動經(jīng)濟(jì)增長和創(chuàng)造就業(yè)放在了最重要的位置，這會給公眾傳遞出一個積極的信號并給公眾帶來積極的預(yù)期，而積極的預(yù)期將有利于緩和歐盟因歐債危機(jī)的持續(xù)發(fā)酵而出現(xiàn)的嚴(yán)重社會問題。無怪乎歐洲理事會主席范龍佩說，“這個預(yù)算是一個有利于增長的預(yù)算，是一個能夠創(chuàng)造就業(yè)、推動創(chuàng)新和促進(jìn)研究與開發(fā)的預(yù)算，也是一個促使歐盟回到增長之路的預(yù)算。”[4]

第三，在2014-2020年期間，歐盟針對共同農(nóng)業(yè)政策的改革將得到進(jìn)一步的強(qiáng)化。共同農(nóng)業(yè)政策自建立以來，為歐盟的農(nóng)業(yè)發(fā)展和糧食安全作出了重大貢獻(xiàn)。但隨著歐盟經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，該政策所暴露出的一系列弊端也不容忽視。與2007-2013年的財政框架相比，新財政框架中與共同農(nóng)業(yè)政策支出直接相關(guān)的可持續(xù)增長：自然資源領(lǐng)域的預(yù)算規(guī)模下降了11.3%，意味著歐盟對飽受詬病的共同農(nóng)業(yè)政策的改革在進(jìn)一步深化。然而，改革總是困難的，受與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有關(guān)的利益集團(tuán)的影響，已執(zhí)行了近半個世紀(jì)的共同農(nóng)業(yè)政策不是一下子就可以回歸到比較合理的水平，它需要有一個逐步遞減的過程。

第四，歐盟2014-2020年財政框架提高了在安全與公民權(quán)和全球性歐洲領(lǐng)域的預(yù)算額度。2014-2020年期間，歐盟在安全與公民權(quán)領(lǐng)域的預(yù)算支出規(guī)模上限達(dá)到了156.9億歐元，較過去7年增長了26.5%，而全球性歐洲領(lǐng)域的預(yù)算支出規(guī)模上限也較過去7年提高了3.3%，達(dá)到587億歐元。這兩個領(lǐng)域預(yù)算規(guī)模的增長表明歐盟有意在對內(nèi)和對外兩個維度增加影響，而預(yù)算規(guī)模的提高將有助于歐盟在各成員國之間加強(qiáng)聚合和提高安全水平以及在國際舞臺上提升自身的外交地位和擴(kuò)大在國際事務(wù)(例如應(yīng)對氣候變化)中的影響力。

第五，歐盟2014-2020年財政框架有助于加快推動歐盟經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，使其朝著更加干凈和更加具有競爭力的低碳經(jīng)濟(jì)方向發(fā)展。在新財政框架中，占預(yù)算總額度20%以上的支出流向了與氣候相關(guān)的項(xiàng)目和政策，這與2007-2013年財政框架中對應(yīng)的6-8%的水平相比，提高了兩倍左右。從長遠(yuǎn)來看，在該領(lǐng)域加大投入將會潛移默化地帶動其他行業(yè)的轉(zhuǎn)型并為歐盟公眾帶來更多的“歐洲附加值”。

從以上的分析可以看出，新財政框架的很多規(guī)劃都受到了本次歐債危機(jī)的影響，如為推動經(jīng)濟(jì)增長和擴(kuò)大就業(yè)而大幅提高的增長和就業(yè)競爭力領(lǐng)域的預(yù)算額度，為盡快走出歐債危機(jī)泥潭而增加在歐盟經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型方面的預(yù)算資金投入，借著歐債危機(jī)的影響進(jìn)一步壓縮共同農(nóng)業(yè)政策和聚合基金的預(yù)算規(guī)模，等等。從實(shí)際效果來看，歐債危機(jī)的爆發(fā)進(jìn)一步促進(jìn)了歐盟預(yù)算支出結(jié)構(gòu)的改革，并使其在更加公平、合理以及更有效率的歐洲公共產(chǎn)品上逐步增加預(yù)算支出額度。因此，歐債危機(jī)客觀上間接地推動了歐盟預(yù)算制度的改革。

表1 歐盟2014-2020年中期預(yù)算與2007-2013年中期預(yù)算的比較 百萬歐元(2011年價格)

數(shù)據(jù)來源：歐盟官網(wǎng)預(yù)算數(shù)據(jù)庫(http://ec.europa.eu/budget/mff/figures/index_en.cfm)。

4 歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)倒逼歐盟預(yù)算制度改革

2009年爆發(fā)的歐債危機(jī)持續(xù)發(fā)酵，直接導(dǎo)致歐盟成員國財政開支緊縮，進(jìn)而使歐盟2014-2020多年度財政框架的制定幾度陷入僵局，并由此引發(fā)了歐盟新一輪的預(yù)算危機(jī)。從歐盟預(yù)算制度的歷史發(fā)展規(guī)律來看，它在每次重大改革的當(dāng)口，都有預(yù)算危機(jī)的影子與之相伴?？梢哉f，預(yù)算危機(jī)在推動歐盟預(yù)算制度改革與完善方面，是非常重要的內(nèi)在驅(qū)動力。而本次由歐債危機(jī)間接引發(fā)的歐盟預(yù)算危機(jī)在促進(jìn)歐盟預(yù)算制度改革與完善方面也不辱使命，為長期以來歐盟一直躍躍欲試的預(yù)算制度改革注入了急迫性，這是歐盟早就想做但沒有做成的事情。同時，歐盟預(yù)算制度的改革與完善反過來也有助于歐盟盡快擺脫歐債危機(jī)的困擾，并使歐盟經(jīng)濟(jì)加速企穩(wěn)回升，最終回到經(jīng)濟(jì)增長的軌道上。

歐債危機(jī)自爆發(fā)以來，歐盟已有多個成員國的主權(quán)信用評級因各自國內(nèi)的財政狀況不佳而被下調(diào)。受此拖累同時也由于歐盟預(yù)算制度中收入來源方面存在的缺陷，2013年12月，美國評級機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)普爾(Standard & Poor’s)對外宣布，決定將歐盟的長期信貸評級從“AAA”下調(diào)至“AA+”。標(biāo)準(zhǔn)普爾在說明具體的評估標(biāo)準(zhǔn)時，列舉了歐盟信用等級面臨下調(diào)的幾個條件：歐盟成員國中信用等級較高的國家的信用評級面臨下調(diào)且狀況有進(jìn)一步惡化的趨勢，圍繞歐盟預(yù)算的談判持久和激烈，成員國申請退出歐盟，以及歐盟的財務(wù)數(shù)據(jù)出現(xiàn)明顯的惡化等。而本次下調(diào)歐盟信用評級的原因主要是，標(biāo)準(zhǔn)普爾認(rèn)為歐債危機(jī)后歐盟內(nèi)部的凝聚力在下降，針對歐盟新一輪預(yù)算安排的磋商和談判充滿爭議、分歧重重，因此存在一些成員國拒絕按規(guī)定向歐盟預(yù)算上繳資金的可能，而這會增加歐盟的信用風(fēng)險。

雖然AA+的信用等級仍被認(rèn)為是十分牢固的，但下調(diào)這一舉動本身會給外界帶來較為負(fù)面的預(yù)期，而負(fù)面的預(yù)期所能帶來的影響和危害是無法簡單量化的。短期內(nèi)首當(dāng)其沖受影響的是歐盟的金融業(yè)，而從長期來看，如果處理不好很可能會導(dǎo)致成員國之間的凝聚力進(jìn)一步下降，并最終影響到歐洲一體化的進(jìn)程。就本次下調(diào)的深層次原因來看，問題的癥結(jié)在于歐盟預(yù)算制度中的收入來源渠道存在嚴(yán)重缺陷。在現(xiàn)行歐盟預(yù)算制度下，預(yù)算的收入來源名義上是依靠自有財源系統(tǒng)來籌集，但從該系統(tǒng)所包含的具體收入類別的構(gòu)成和規(guī)模以及預(yù)算收入的征收方式上不難看出，歐盟預(yù)算收入來源中近九成在本質(zhì)上仍是各成員國的財政攤款，征收方式上是由各成員國每月向歐盟預(yù)算繳納資金，所以歐盟預(yù)算在很大程度上受制于各成員國的整體財政狀況。

因此，標(biāo)準(zhǔn)普爾主要基于歐盟成員國尤其是歐盟預(yù)算的貢獻(xiàn)大國的主權(quán)信用狀況來評定歐盟的主權(quán)信用等級的做法也是符合邏輯的。而這一切從根源上來說，是由于歐盟預(yù)算制度存在缺陷導(dǎo)致的，預(yù)算制度改革勢在必行。概言之，從推動歐盟預(yù)算制度改革的角度來看，歐債危機(jī)在間接導(dǎo)致歐盟信用評級被下調(diào)的同時，也對歐盟預(yù)算制度的改革形成倒逼機(jī)制，它將促使歐盟加快對其預(yù)算制度中存在的各種缺陷進(jìn)行改革的步伐。

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[2] 吳弦. 金融風(fēng)暴與歐盟的應(yīng)對行動協(xié)調(diào)——內(nèi)在動因與主要舉措述析[J]. 歐洲研究，2009，(1):25.

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The Impact of European Sovereign Debt Crisis on the Reform of EU Budgetary System

XIE Peng

(China Academy of Electronics and Information Technology, Beijing 100041, China)

In 2009, the global financial crisis triggered by the US subprime mortgage crisis spread to the European continent, and it lead to the outbreak of sovereign debt crisis in Europe. The quick development of sovereign debt crisis made the EU member states push plans for austerity measures, which had immediate adverse effect on the plan of the multiannual financial framework 2014-2020. It triggered a new round of EU budget crisis. All EU member states put their own interests at first when discussing the new midterm budget, which resulted in a significant reduction of the amount of the budget compared to that of the 2007-2013 one. The credit rating of EU was lowered due to the effect of the EU sovereign debt crisis, which in turn would lead to reforms to the budgetary system in EU.

Sovereign debt crisis; EU budget; EU budgetary system; Budget crisis

10.3969/j.issn.1673-5692.2017.03.020

2017-03-01

2017-05-31

F815

A

1673-5692(2017)03-327-06

謝 鵬(1983—)，男，遼寧人，工程師，博士，主要研究方向?yàn)闅W盟財政、中歐關(guān)系;

E-mail: xiepeng1120@126.com