跨區(qū)域草原生態(tài)文明共享問題研究

于茜++馬軍

摘要：指出了黨的“十八大”作出了大力推進生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略決策，在我國生態(tài)文明建設(shè)的大背景下，跨區(qū)域草原生態(tài)文明共享也成為了一個值得深究的問題。闡述了我國跨區(qū)域草原生態(tài)文明共享的現(xiàn)狀，詳細論述了跨區(qū)域草原生態(tài)文明共享中現(xiàn)有的問題和缺失，并就解決跨區(qū)域草原生態(tài)文明共享中的問題提出了具體的對策。

關(guān)鍵詞：跨區(qū)域；草原；生態(tài)文明共享

中圖分類號：F062.2

文獻標識碼：A 文章編號：16749944（2017）10024703

1 我國跨區(qū)域草原生態(tài)文明共享現(xiàn)狀

1.1 中央政府主導與環(huán)保部統(tǒng)一監(jiān)督相配合

我國草原主要劃分成四塊，即青藏草原區(qū)、東北草原區(qū)、新疆草原區(qū)和蒙甘寧草原區(qū)，主要分布區(qū)是北方與西部各省，從行政區(qū)來看，主要位于四川、吉林、內(nèi)蒙古、新疆、寧夏、河北、甘肅、山西、陜西、黑龍江、青海和遼寧等12個省，西部12個省的草原面積為3.29億hm2，是全國總草原面積的83.9%。從整體上來看，我國的跨區(qū)域草原生態(tài)文明共享是由中央政府來主導的，中央一級制定相關(guān)的法律、行政法規(guī)、規(guī)章和標準，為全國的草原生態(tài)文明共享提供整體的思路和方向。同時中央制定了跨區(qū)域草原生態(tài)文明共享的整體規(guī)劃，統(tǒng)籌各區(qū)域之間的環(huán)境政策、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，從整體上確?？鐓^(qū)域草原生態(tài)各部分之間能夠有效銜接。我國的跨區(qū)域草原生態(tài)文明共享過程統(tǒng)一受到環(huán)保部的監(jiān)督管理，環(huán)保部根據(jù)各地的實際情況，制定各地的環(huán)境指標與預計目標。

1.2 分層遞進推動跨區(qū)域草原生態(tài)文明共享進程

實現(xiàn)跨區(qū)域草原生態(tài)文明共享的過程是漫長的，各草原地區(qū)以階段性禁牧作為第一步，大力改善了生態(tài)惡化的情形，禁牧中，各草原地區(qū)政府力爭實現(xiàn)草原綠化與牧民增收的雙贏目標；其次，各草原地區(qū)政府大力推行文化旅游，突破草原生態(tài)文明共享瓶頸，摸索草原生態(tài)文明共享持續(xù)推進的有效途徑，推動文化旅游各方面融合發(fā)展，堅持草原生態(tài)文明共享的科學發(fā)展進程；各草原地區(qū)政府強調(diào)要在理論的指導下推動草原生態(tài)文明共享，力求實現(xiàn)草原生態(tài)文明共享走向國際化。內(nèi)蒙古地區(qū)在2014年舉辦了第一屆國際草原論壇，同時成立了協(xié)同創(chuàng)新保護草原生態(tài)文明國家課題組，為跨區(qū)域草原生態(tài)文明共享搭建了一個國際化對話平臺。

1.3 法規(guī)指導與試點推進相配合

2016年，草原地區(qū)政府深入貫徹落實總書記關(guān)于大力加強生態(tài)文明建設(shè)、推動生態(tài)文明共享的指示，及時出臺了各地地方性法規(guī)《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的實施意見》和《關(guān)于加快生態(tài)文明制度建設(shè)和改革的意見》。草原地區(qū)生態(tài)文明制度逐步完善，基本草原的劃定基本完成，“多規(guī)合一”的試點改革和國家主體功能區(qū)試點示范深入推進，同時，地方政府切實加強了對跨區(qū)域生態(tài)文明共享的領(lǐng)導，成立了各地的生態(tài)文明委員會。在黨的“十三五”規(guī)劃下，草原地區(qū)政府積極推動生態(tài)文明共享進程，全面完成國家下達的生態(tài)目標任務(wù)，與周圍地區(qū)展開全面的協(xié)商與合作。在地方政府的跨區(qū)域草原生態(tài)文明共享實踐中，各級地方政府都在進行積極的制度探索和創(chuàng)新，根據(jù)地方發(fā)展的實際情況，以及草原管理的實際需求，探索出了許多富有成效且符合因地制宜原則的機制，如生態(tài)補償機制等，而且，各地政府都會先選取某一地區(qū)作為試點，先看成效，然后再酌情推廣。目前，內(nèi)蒙古和寧夏、青海等地正在積極地構(gòu)建當?shù)氐牡胤叫圆菰鷳B(tài)補償機制，針對生態(tài)問題，各省市也同時加強環(huán)保聯(lián)動與協(xié)調(diào)。

2 我國跨區(qū)域草原生態(tài)文明共享進程中的問題

2.1 草原地區(qū)經(jīng)濟實力不同導致地區(qū)間利益沖突顯著

跨區(qū)域草原生態(tài)文明共享旨在實現(xiàn)區(qū)域間草原生態(tài)文明共建、利益共享，然而各區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展不平衡，這對實現(xiàn)跨區(qū)域草原生態(tài)文明共享的阻礙主要表現(xiàn)為兩個方面：一是草原地區(qū)經(jīng)濟水平的基點高低與經(jīng)濟發(fā)展的速率不同會逐漸形成馬太效應(yīng)，草原地區(qū)間經(jīng)濟差距加速擴大，區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展水平的差異影響了其對草原生態(tài)文明共享的投入，最終會導致經(jīng)濟水平高的地區(qū)注重草原生態(tài)文明共享，而經(jīng)濟水平一般的地區(qū)仍然以發(fā)展經(jīng)濟為主，忽視草原生態(tài)的情況；二是草原地區(qū)政府間利益矛盾顯著，其以自身利益最大化為出發(fā)點，不愿為了草原生態(tài)文明共享犧牲自己的利益，所以對轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)進行保護，一些地方政府為了與相鄰地區(qū)進行招商競爭，爭相恐后的降低稅點，對相鄰區(qū)域間的政府合作帶來極大的政策性矛盾。甚至有的地方政府為了發(fā)展本地經(jīng)濟大力開發(fā)草場資源，導致草場退化，不僅嚴重影響當?shù)氐沫h(huán)境質(zhì)量，給相鄰地區(qū)的生態(tài)也造成了一定的影響，更有一些政府為了本地區(qū)經(jīng)濟水平的提升，將本地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展建立在對相鄰地區(qū)草原破壞的基礎(chǔ)之上。

2.2 政府及政府部門間溝通協(xié)調(diào)體制及相關(guān)法律法規(guī)不健全

行政體制對于實現(xiàn)跨區(qū)域草原生態(tài)文明共享的阻礙表現(xiàn)在兩個方面：一是橫向政府間協(xié)調(diào)合作機制的不健全。我國行政體制是自上而下的垂直管理體系，橫向政府間的合作缺乏制度性安排，同級政府間的對話協(xié)商一般都是通過非正式的渠道，形成的文件缺乏法律的保護，雖然在一些草原地區(qū)之間成立了合作機構(gòu)，但是形式比較松散，同時也缺乏制度化的決策機制與監(jiān)督機制，組織機構(gòu)與機制的缺失嚴重影響了合作的水平并且大大增加了合作的成本，這些組織權(quán)威性受到質(zhì)疑，加上缺乏信息共享機制等因素，極大地制約了這些合作組織在協(xié)調(diào)政府間矛盾的有效性。二是政府間條塊關(guān)系的沖突。我國現(xiàn)有的經(jīng)濟分權(quán)和政治集權(quán)的政治結(jié)構(gòu)中，地方環(huán)保部門的工作難以順利展開，簡政放權(quán)背景下，出現(xiàn)了某種程度的各自為政，中央的宏觀調(diào)控起不到該有的效果，各地政府只會向上級政府要項目、搶資金，甚至想了各種對策來應(yīng)對中央政策，具有很強的唯利是圖色彩，并不積極參與到區(qū)域間的合作中去。此外，1989 年之后，環(huán)境立法得到全面深入的發(fā)展，到現(xiàn)在已基本形成了一個生態(tài)法律體系，其中大多對草原環(huán)境問題略有提及，從某種角度上看，草原環(huán)境管理可以引用的法律、法規(guī)不算少，但是在實際的執(zhí)行過程中，地方政府并沒有很好地遵守有關(guān)草原生態(tài)文明共享的法律法規(guī)，從而導致了一些環(huán)境事故的發(fā)生，如內(nèi)蒙古自治區(qū)的錫林郭勒西部草原，該草原已經(jīng)基本沙化，只剩下東、西烏旗地區(qū)還有較好的草原，這種情況的出現(xiàn)是因為環(huán)保法規(guī)不健全，并沒有一個統(tǒng)一的詳細規(guī)定和標準，現(xiàn)有的相關(guān)法規(guī)對監(jiān)管者也沒有進行明確的責任規(guī)定，總之，重授權(quán)、輕法律責任。

2.3 跨區(qū)域草原地區(qū)民眾的合作意識較薄弱

跨區(qū)域草原大多處于民族地區(qū)，民族文化的特殊性對于實現(xiàn)跨區(qū)域草原生態(tài)文明共享也有著重要的影響。生態(tài)文明建設(shè)是要轉(zhuǎn)變?nèi)藗兊南M方式，更加注重精神層次方面的追求，以促進全人類的全面發(fā)展，這是涉及到公民生產(chǎn)生活方式以及價值觀的根本性轉(zhuǎn)變。普通民眾對草原保護的意識不足主要表現(xiàn)在只看到了直接的問題，只看重實際問題，只重視治理而忽視預防，仍然以經(jīng)濟發(fā)展為主要目標，忽視草原生態(tài)文明建設(shè)。實現(xiàn)跨區(qū)域草原生態(tài)文明共享的另一個重要影響因素是民族文化的地域性和封閉性，地方民眾以管理好自己屬地為原則，面對跨區(qū)域的草原生態(tài)文明建設(shè)，采取回避的態(tài)度，并沒有形成一種合作的意識，只是將自己的目光局限于自己的屬地。

2.4 企業(yè)、社會團體及公民在跨區(qū)域草原生態(tài)文明共享中參與不足

在跨區(qū)域草原生態(tài)文明共享進程中，由于生態(tài)環(huán)境的狀況往往與公眾自身的利益密切相關(guān)，在社會利益出現(xiàn)多元化趨勢的情況下，利益相關(guān)主體共同治理環(huán)境成為客觀的發(fā)展趨勢，但是，目前利益相關(guān)的企業(yè)、非營利組織和社會公眾的參與仍處于初級階段，深度和廣度都不夠。企業(yè)參與草原生態(tài)共享的方式主要是遵守草原生態(tài)文明共享的相關(guān)法律法規(guī)，從整體上來看，在整個過程中，能夠主動參與的仍是少數(shù)，大多數(shù)企業(yè)始終處于被動服從的位置，政府確定政策，企業(yè)服從和執(zhí)行政策，并沒有積極參與到制定草原生態(tài)文明共享政策的過程中去。我國的非營利組織尤其是環(huán)保非營利組織通過參與政府決策、監(jiān)督企業(yè)排污行為等方式，成為跨區(qū)域草原生態(tài)文明共享中的一支重要的力量，其發(fā)展迅速，影響力加大，但是另一方面，其活動又處處受到限制，導致其真正參與草原生態(tài)文明共享過程的程度不足，政府嚴格的管理體系之下，環(huán)保非營利組織普遍欠缺自主性與獨立性，尤其是由地方政府發(fā)起的環(huán)保非營利組織占了絕對優(yōu)勢，其活動范圍相對狹窄，參與環(huán)境政策制定的能力與成效較低，其經(jīng)費方面的困難在很大程度上也制約了非營利組織的活動。當經(jīng)濟發(fā)展或資源開發(fā)活動涉及到居住地的公民時，公民就會自然地表達對這些開發(fā)活動的關(guān)注并試圖參與和影響其決策過程，我國公民目前仍然積極參與到跨區(qū)域草原生態(tài)文明共享的過程中，也獲得了很多積極的效果，但從整體上看，并未形成真正的參與，民眾參與活動的形式比較單一、作用有限，且缺乏經(jīng)驗，使得效果不是很明顯。

3 針對跨區(qū)域草原生態(tài)文明共享問題的建議

對于我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡的現(xiàn)實而言，實現(xiàn)跨區(qū)域草原生態(tài)文明共享是一個漫長的過程，跨區(qū)域草原生態(tài)文明共享的目的是引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟擴張趨于合理化，面對跨區(qū)域草原生態(tài)文明共享的現(xiàn)狀和所表現(xiàn)出的問題，完善和推動這個過程主要有以下四種對策。

3.1 建立健全機制以協(xié)調(diào)草原地區(qū)間的經(jīng)濟利益沖突

深化跨區(qū)域草原生態(tài)文明共享，需要構(gòu)建一套具有地方特點、功能完備的跨區(qū)域草原生態(tài)文明共享機制，切實貫徹黨中央要求用制度保護草原生態(tài)和共享生態(tài)利益。地區(qū)間的利益沖突嚴重地影響了跨區(qū)域草原生態(tài)文明共享進程，各級各部門應(yīng)該高度重視草原生態(tài)文明建設(shè)，不斷建立健全跨區(qū)域草原生態(tài)文明共享機制。首先，各級部門應(yīng)該加強考核，將草原生態(tài)工作作為全區(qū)的重要工作，推行嚴格的草原生態(tài)保護目標責任制，政府主要領(lǐng)導人承擔主要責任；其次，要加強經(jīng)濟建設(shè)，努力實現(xiàn)跨區(qū)域草原地區(qū)經(jīng)濟水平的上升，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展水平下的生態(tài)文明共享；再次，是創(chuàng)新合作與補償機制，只有加大對經(jīng)濟水平不高地區(qū)的生態(tài)補償力度，才能有效避免有的地區(qū)為了利益而放棄草原生態(tài)價值；最后，要加強構(gòu)建多元化投入機制，要增加財政的投入，要推動和鼓勵民間資金參與到草原生態(tài)文明共享的過程中來，這樣才能最終實現(xiàn)由政府主導、社會各方大力參與的多元良性投入格局。

3.2 加強政府各部門間相互溝通協(xié)調(diào)，完善相關(guān)法律法規(guī)

政府應(yīng)該加強政府部門間的協(xié)調(diào)，政府部門只有上下協(xié)調(diào)一致，才能更好地貫徹和執(zhí)行政策。對于跨區(qū)域草原生態(tài)文明共享進程來說，政府部門間的協(xié)調(diào)和良好溝通有助于域際間更好地實現(xiàn)信息的共享，達到信息共通，能夠輔助各政府主體間兼顧各方的利益，做出民主和科學的決策。同時，在跨區(qū)域草原生態(tài)文明共享過程中，政府部門要落實相關(guān)法律法規(guī)，拓寬法律管轄的寬度和廣度，且加大法律的相關(guān)懲罰力度，對各方利益主體起到更好的警示作用，真正起到法律該起到的作用。

3.3 加強第三方作用以協(xié)作構(gòu)建多方合作機制

在跨區(qū)域草原生態(tài)文明共享進程中，多個利益相關(guān)者經(jīng)常使用排他性權(quán)利，這使得草原開發(fā)利用過程中出現(xiàn)了很多推諉扯皮的現(xiàn)象，草原生態(tài)資源開發(fā)利用不足，沒有合理地配置資源，草原生態(tài)信息資源利用率也極大地下降，信息采集、存貯和管理上重復浪費，信息不對稱使得草原地區(qū)利益矛盾加劇等現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，跨區(qū)域草原生態(tài)文明共享機制的構(gòu)建有益于大大降低草原生態(tài)資源的信息成本和利用成本，增加草原生態(tài)資源的社會效益和經(jīng)濟效益，提升跨區(qū)域草原生態(tài)文明共享效率。在當今市場經(jīng)濟條件下，由于草原資源的稀缺性和極大互補性，草原地區(qū)的利益主體間存在著很多利益博弈，為了協(xié)調(diào)利益沖突，需要利益主體各方通過合作平臺進行有效對話和協(xié)商，要改變草原生態(tài)資源利用的低效率、無秩序狀況，實現(xiàn)草原地區(qū)效益的多贏和共贏。我國草原地區(qū)經(jīng)濟體制的機構(gòu)設(shè)置在空間上呈現(xiàn)出重疊的特點，且?guī)砹艘幌盗械呢撁孀饔茫瑸楸苊饪鐓^(qū)域草原生態(tài)文明共享過程中的利益沖突，就必須建立跨區(qū)域合作且職能明確的合作管理機構(gòu)，如跨區(qū)域草原合作仲裁委員會等，有助于高效處理利益沖突。

3.4 全民參與具有民族文化特色的生態(tài)文明活動

各草原地區(qū)應(yīng)該始終把跨區(qū)域草原生態(tài)文明共享的理念貫穿全社會的建設(shè)過程，多方式推動社會成員積極參與到跨區(qū)域草原生態(tài)文明共享中來，最終實現(xiàn)草原民眾生態(tài)文明共享意識的提高。第一，積極舉辦草原生態(tài)文明宣傳和教育活動，倡導成立草原生態(tài)文明共享協(xié)會，構(gòu)建一種人人保護草原生態(tài)、建設(shè)草原生態(tài)、享受草原生態(tài)的思維方式；第二，推行低碳生活生產(chǎn)方式，大力樹立跨區(qū)域草原生態(tài)文明共享觀念；第三，構(gòu)建草原地區(qū)民眾綜合發(fā)展的評價指標體系，全面提升民眾的知識水平和生態(tài)文明素養(yǎng)；最后，要以草原特色文化為基點，開展具有民族文化特色的生態(tài)活動，進一步推動跨區(qū)域草原生態(tài)文明共享過程。

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