青田縣國有林場改革與發(fā)展的思考

徐木海

我縣國有林場創(chuàng)辦于五、六十年代。目前，全縣共有國有林場4個(gè)，經(jīng)營總面積20.8萬畝，其中森林面積15.8萬畝，森林蓄積量59.8萬立方米。多年來，國有林場在全縣林業(yè)建設(shè)中，特別是在生態(tài)保護(hù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技推廣和支援國家與地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，作出了重要貢獻(xiàn)。近來年，隨著中央和省委林業(yè)《決定》的貫徹落實(shí)，以及國家天保工程的全面實(shí)施，全縣國有林場加快改革發(fā)展步伐，開展“二次創(chuàng)業(yè)”，取得了一定成績，但仍有許多問題尚未得到根本解決。

一、主要問題

1.經(jīng)營機(jī)制不活。近幾年來，各國有林場在搞好森林資源保護(hù)和培育的同時(shí)，積極深化勞動(dòng)、人事、分配和產(chǎn)權(quán)制度改革，推行干部聘任制、勞動(dòng)合同制、崗位與效益工資制和目標(biāo)管理責(zé)任制，采取租賃、家庭聯(lián)產(chǎn)承包等多種形式，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)了職工生產(chǎn)積極性。但是，由于管理體制等多方面的原因，國有林場內(nèi)部經(jīng)營機(jī)制還有待進(jìn)一步完善與創(chuàng)新。在人事制度上，對林場負(fù)責(zé)人的任用缺乏公開競爭和獎(jiǎng)懲責(zé)任機(jī)制；在分配制度上，缺乏多勞多得激勵(lì)機(jī)制，存在同工不同酬等問題；在所有制結(jié)構(gòu)上，還沒有形成以公有制為主體，非公有制林業(yè)同步發(fā)展的格局；在產(chǎn)權(quán)制度上，還沒有按照“宜統(tǒng)則統(tǒng)，宜分則分”的原則，對國有林場所辦的多種經(jīng)營項(xiàng)目完全采取優(yōu)化配置，實(shí)行“國有民營”。

2.經(jīng)濟(jì)貧困，負(fù)債經(jīng)營。近年來由于國家對國有林場資金投入很少，縣財(cái)政又早已“斷奶”，加之實(shí)施天保工程后，各國有林場木材生產(chǎn)計(jì)劃大幅度調(diào)減，收入甚微，林場經(jīng)濟(jì)貧困，林區(qū)生產(chǎn)和職工生活條件艱苦，人員工資和福利待遇難以維持，生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)難以正常開展。負(fù)債經(jīng)營，債臺(tái)高筑，負(fù)債總額高達(dá)155萬元，占林場總資產(chǎn)的12.8%，其中銀行貸款82萬元、其它負(fù)債73萬元。林場自我生存和發(fā)展舉步維難。

3.社會(huì)負(fù)擔(dān)過重。一是國有林場承擔(dān)森林防火、病蟲害防治、野生動(dòng)植物保護(hù)及生態(tài)公益林建設(shè)等繁重的社會(huì)公益性工作任務(wù)，每年需投入大量的人力、物力和財(cái)力，僅林場設(shè)立的森林公安派出所就有3個(gè)、干警15人、年承擔(dān)差額工資及經(jīng)費(fèi)約30萬元；二是以場帶村1個(gè)、5個(gè)村民小組、101戶、450人，年承擔(dān)費(fèi)用2 萬多元，且林場所帶的村組不僅享受不到與其他村組同等的政策待遇，相反，這些村組的計(jì)劃生育、普九達(dá)標(biāo)、社會(huì)治安、婦幼保健、疾病控制等所有社會(huì)性工作全由林場義務(wù)承擔(dān)，加重了林場負(fù)擔(dān)；三是林場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如供水、供電、公路、通訊等，沒有納入地方政府統(tǒng)一規(guī)劃，以致“林場辦社會(huì)，小林場大社會(huì)”成為一種普遍現(xiàn)象。

4.社會(huì)保障制度不健全。目前，我縣4個(gè)國有林場雖然都參加了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，但都是以企業(yè)性質(zhì)入保的，參保水平不高。參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)302人（含一次性安置的166人），占應(yīng)參保人數(shù)的100%。醫(yī)療、工傷、生育、失業(yè)保險(xiǎn)均尚未開展。不僅如此，全縣還欠繳基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)600多萬元。

5.基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重滯后。由于國家投入不足，加之國有林場大多地處偏遠(yuǎn)，因此，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后。目前，我縣仍有1個(gè)林場6個(gè)分場吃水難、8個(gè)分場和工區(qū)不通公路、5個(gè)分場不通電、1個(gè)林場4個(gè)分場不通電話?，F(xiàn)有65公里林區(qū)公路中80%路況差，有的因資金問題已年久失修，無法通行，嚴(yán)重影響林場生產(chǎn)的正常開展。

6.資金投入不足，經(jīng)營管理粗放。一是國家投入不足，致使國有林場經(jīng)營活動(dòng)難以正常開展，粗放經(jīng)營，科技成果推廣應(yīng)用不夠，林業(yè)生產(chǎn)力水平不高；二是產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，各林場長期以來以木材生產(chǎn)為主，多種經(jīng)營起步較晚，經(jīng)營收入占總收入的比重小，對木材的依賴程度很高，經(jīng)濟(jì)脆弱，市場應(yīng)變能力差。

7.內(nèi)、外部發(fā)展環(huán)境差。主要是山界林權(quán)糾紛不斷，各種稅費(fèi)負(fù)擔(dān)及社會(huì)負(fù)擔(dān)過重，銀行債務(wù)沉重，國有林場的作用地位沒有引起社會(huì)和決策部門的高度重視，配套政策不健全，職工隊(duì)伍不穩(wěn)定，不利于國有林場的健康持續(xù)發(fā)展。

二、發(fā)展對策

1.深化體制改革，理順管理體制。首先，抓好分類經(jīng)營改革，準(zhǔn)確定位國有林場性質(zhì)。新形式下，國有林場改革的核心是分類經(jīng)營，主流方向是建設(shè)生態(tài)公益林事業(yè)。從國有林場兩類林區(qū)劃界定情況看，根據(jù)國家公益林認(rèn)定辦法等有關(guān)規(guī)定和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，從2001年至2005年，我們相繼完成了全縣森林分類區(qū)劃界定、國家重點(diǎn)公益林區(qū)劃界定和省級公益林區(qū)劃界定工作，全縣國有林場共區(qū)劃生態(tài)公益林8.2萬畝，占森林總面積的75.9%，其中國家重點(diǎn)公益林7.5萬畝、占生態(tài)公益林面積的91.5%，因此我縣4個(gè)國有林場應(yīng)全部界定為生態(tài)公益型林場，按公益事業(yè)單位管理，重新定員定編，所需經(jīng)費(fèi)全額列入縣級財(cái)政預(yù)算，實(shí)行“收支兩條線”管理。其次，建立權(quán)責(zé)明晰的國有林場森林資源管理體制，本著有利于對林場的指導(dǎo)管理和長遠(yuǎn)發(fā)展的原則，同時(shí)考慮到國有林場森林資源具有很強(qiáng)的專業(yè)性、政策性和社會(huì)性，應(yīng)由縣林業(yè)行政主管部門擔(dān)負(fù)產(chǎn)權(quán)管理工作，代表國家履行出資人職責(zé)。再次，改革國有林場現(xiàn)行的行政管理體制，實(shí)行由省統(tǒng)一管理或省、州、縣分級管理的體制，縣林業(yè)局應(yīng)成立國有林場管理股（內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)），負(fù)責(zé)國有林場管理工作。

2.創(chuàng)新經(jīng)營機(jī)制，科學(xué)定編定崗。一是堅(jiān)持“宜統(tǒng)則統(tǒng)，宜分則分”的原則，對林場所辦的多種經(jīng)營項(xiàng)目及商品林實(shí)行產(chǎn)權(quán)制度改革，按照股份合作、合資承包、租賃、拍賣、出售等方式進(jìn)行優(yōu)化配置，實(shí)行“國有民營”，盤活國有資產(chǎn)。二是科學(xué)定編定崗，林場管理人員按照3500畝/人的標(biāo)準(zhǔn)，確定編制總額（面積不足1萬畝的林場，編制總額控制在5-6人以內(nèi)），全縣國有林場共需管理人員44人，其中八面湖林場18人、石門洞林場10人、峰山林場8人、金雞山林場6人，人員以在崗的返聘人員和安排的轉(zhuǎn)業(yè)軍人為主，差額人員在林木種苗站及局機(jī)關(guān)調(diào)配。限額林場領(lǐng)導(dǎo)班子職數(shù)，根據(jù)經(jīng)營面積大小，八面湖林場設(shè)場長一正二副、石門洞林場及峰山林場設(shè)場長一正一副、金雞山林場只設(shè)一名場長。三是進(jìn)一步深化勞動(dòng)用工合同制、干部管理聘用制和按勞分配為主體、效率優(yōu)先、兼顧公平的工資分配制等“三項(xiàng)制度”改革，盡快建立起“干部能上能下、職工能進(jìn)能出、收入能高能低的”運(yùn)行機(jī)制。所有崗位（含林場領(lǐng)導(dǎo)班子成員）全部采用競爭上崗，實(shí)行聘用制并建立崗位任期目標(biāo)責(zé)任制，推行崗位工資與績效工資制度，實(shí)行同崗?fù)?、按勞分配?

3.剝離林場社會(huì)職能，減輕林場負(fù)擔(dān)。一是按照事企分開原則，通過組建獨(dú)立法人實(shí)體或招投標(biāo)等多種形式，逐步把各林場目前直接從事的各種商品經(jīng)營性活動(dòng)剝離出去；二是按屬地管理原則，把目前由八面湖林場代管的原沙園村及林場自辦學(xué)校剝離出去，轉(zhuǎn)交當(dāng)?shù)厝嗣裾芾?，林場?jì)劃生育、婦幼保健、疾病控制等公共衛(wèi)生服務(wù)職能移交當(dāng)?shù)卣姓块T管理，所需經(jīng)費(fèi)由地方財(cái)政解決；三是將林場森林公安派出所納入縣級財(cái)政全額預(yù)算。

4.完善社會(huì)保障體系，維護(hù)國有林場穩(wěn)定。一是規(guī)范國有林場職工工資制度，各場重新核定編制后，納入公益型事業(yè)單位管理的在職職工，應(yīng)執(zhí)行事業(yè)單位的工資制度；二是規(guī)范國有林場養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，我縣國有林場應(yīng)全部執(zhí)行事業(yè)單位性質(zhì)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，已按企業(yè)單位性質(zhì)進(jìn)入養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌的應(yīng)逐步改按事業(yè)單位入保，并盡快繳齊欠繳的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)；三是切實(shí)維護(hù)職工的其他社會(huì)保障權(quán)益，積極按規(guī)定參加當(dāng)?shù)氐尼t(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等社會(huì)保險(xiǎn)；四是按有關(guān)規(guī)定，將符合低保條件的林場職工及其家屬成員納入當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ戏秶?，做到?yīng)保盡保。

5.減免稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，化解林場債務(wù)。一是免繳育林基金、維簡費(fèi)，一律實(shí)行自提自用于生態(tài)建設(shè)；二是林場從事種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和農(nóng)林新產(chǎn)品初加工業(yè)，按國家有關(guān)規(guī)定，減免相關(guān)稅費(fèi)；三是保護(hù)國有林場的合法權(quán)益，制止針對國有林場的亂集資、亂攤派、亂收費(fèi)等問題；四是按照國家“天然林保護(hù)工程”政策，解決好林場債務(wù)問題，對拖欠職工工資形成的債務(wù)，可以資產(chǎn)變現(xiàn)或資源作價(jià)的辦法解決。

6.建立與現(xiàn)代化林場建設(shè)相適應(yīng)的投資體制，實(shí)施經(jīng)濟(jì)扶持政策。一是林場的道路、供水、供電、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，應(yīng)納入國家公路建設(shè)、農(nóng)電網(wǎng)改造、供水工程、電視村村通工程，交由當(dāng)?shù)卣y(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一安排建設(shè)資金；二是要建立以國家投資為主體的多元投資體制，采取各種優(yōu)惠政策，吸納更多的社會(huì)資金，投資林場建設(shè)，從而加大對林場人工造林、封山育林、低效林改造、中幼林撫育等基本建設(shè)的資金投入；三是國家天保工程、退耕還林工程等建設(shè)項(xiàng)目優(yōu)先安排在國有林場，扶貧開發(fā)、以工代賑等工程項(xiàng)目應(yīng)向國有林場傾斜。

7.實(shí)行科技興場，加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)。要有計(jì)劃地采用先進(jìn)林業(yè)科學(xué)技術(shù)和現(xiàn)代林業(yè)管理手段，保護(hù)培育森林、開發(fā)利用資源、建設(shè)管理林場，重點(diǎn)抓好現(xiàn)有林場科技成果和實(shí)用技術(shù)推廣應(yīng)用，科學(xué)編制林場發(fā)展規(guī)劃和經(jīng)營方案，積極發(fā)展數(shù)字林業(yè)，逐步使國有林場生產(chǎn)建設(shè)和經(jīng)營管理走上科學(xué)化、規(guī)范化軌道。要加強(qiáng)國有林場人才隊(duì)伍建設(shè)，研究制定人才隊(duì)伍建設(shè)規(guī)劃和選拔、培育、使用、激勵(lì)人才切實(shí)可行的措施。