立法進(jìn)程中的利益整合制度化研究

陸祖?zhèn)?蔡圣

（1.上海政法學(xué)院，上海市 201701；2.江蘇法理情律師事務(wù)所，江蘇 鹽城 224000）

【摘 要】通過研究全國各地先后發(fā)布的網(wǎng)約車新規(guī)，分析得出立法進(jìn)程中產(chǎn)生利益沖突的主體以及由此折射出的利益沖突類型與影響利益整合的因素，參考借鑒域外對于網(wǎng)約車平臺(tái)的規(guī)制，提出構(gòu)建利益整合機(jī)制應(yīng)當(dāng)在“后體系時(shí)代”成為立法體系中的重要組成部分，以期待其能夠在立法過程中化解矛盾沖突，對新情況下立法的正確有效發(fā)展以及進(jìn)而促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展能夠產(chǎn)生價(jià)值。

【關(guān)鍵詞】網(wǎng)約車新規(guī)；利益沖突；利益整合

立法是對法律所涉及的各方關(guān)系的利益進(jìn)行評估和衡量的過程，反映了各方力量的博弈，然而因?yàn)閭€(gè)體間存在價(jià)值取向的差異，任何一部法律都無法做到合乎所有人的心意，因此隨著我國社會(huì)主義法律體系建設(shè)的逐步完善，法學(xué)研究的方式也從以立法中心為主向以協(xié)調(diào)實(shí)施為主轉(zhuǎn)變，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在紛亂的利益沖突中謀求平衡，使立法能夠在最大程度上滿足利益均衡，促進(jìn)社會(huì)和諧。

一、網(wǎng)約車新規(guī)所映現(xiàn)的立法進(jìn)程中的利益形式

在傳統(tǒng)社會(huì)中，社會(huì)的資源分布具有集中性和趨向性的特點(diǎn)，決定和主宰資源分配的主要是權(quán)力和身份。然而，在現(xiàn)代社會(huì)中，市場的資源調(diào)配功能使得原有的利益格局開始出現(xiàn)變化，形成了不同的利益主體和利益組織形式，利益沖突開始變得明顯。各地的網(wǎng)約車新規(guī)的主體結(jié)構(gòu)大都與由交通部等七部門聯(lián)合公布的《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法（以下簡稱暫行辦法）》類似，但值得一提的是廣州和三亞等城市的《實(shí)施細(xì)則》還規(guī)定了乘客應(yīng)當(dāng)遵守的規(guī)定，因此，根據(jù)新規(guī)定的條文所反應(yīng)的內(nèi)容以及社會(huì)生活實(shí)踐可以大致網(wǎng)約車涉及的利益主體歸納為網(wǎng)約車平臺(tái)公司、駕駛員、保險(xiǎn)公司、城市出租車公司、出租車駕駛員、政府部門以及消費(fèi)者等幾類，現(xiàn)代社會(huì)的利益結(jié)構(gòu)分布呈現(xiàn)出一種相互交織的體系形態(tài)，利益主體之間的矛盾是利益矛盾的主要方面，利益整合的根本方法在于平衡利益主體需要的差異和妥協(xié)。因而，在利益這個(gè)場域中，基于立法與利益的關(guān)系，以利益主體的差別進(jìn)行分類是最為基本的分類。因此，筆者依據(jù)利益主體的不同特性，將以上幾類主體的利益分為個(gè)體利益、群體利益和公共利益并進(jìn)行分析。

（一）個(gè)體利益

個(gè)體利益，是指在一定的條件下，個(gè)人生存和發(fā)展的各種需求，是各模式利益博弈最為基礎(chǔ)的單元?；谏鐣?huì)分工，將網(wǎng)約車新規(guī)中為網(wǎng)約車平臺(tái)駕駛員與出租車駕駛視為個(gè)體利益。從個(gè)體利益的形態(tài)來看，除了國家安全、國家對外交流事務(wù)等由法律規(guī)定禁止私人直接享有的利益以外，幾乎所有的利益均可視為個(gè)體利益。

（二）群體利益

群體利益是由一定數(shù)量的具有某種相同特質(zhì)的個(gè)體集合而成的社會(huì)共同體而享有的權(quán)利。當(dāng)將出租車司機(jī)與網(wǎng)約車司機(jī)滿足一定客觀標(biāo)準(zhǔn)如收入、利益來源、執(zhí)業(yè)方式等條件時(shí)，就可以說它是一個(gè)群體，同樣的，在本質(zhì)上城市出租車公司、網(wǎng)約車平臺(tái)公司以及保險(xiǎn)公司也屬于利益群體的一種。群體利益的基礎(chǔ)為個(gè)體利益，但是群體利益不是群體中各個(gè)體利益的數(shù)學(xué)之和，群體利益是群體中各個(gè)體利益沖突和妥協(xié)的結(jié)果。在市場經(jīng)濟(jì)潮流的激蕩之際，各類利益群體不斷涌現(xiàn)，在立法過程中強(qiáng)勢的利益群體往往能夠發(fā)揮更大的影響力，從而有可能導(dǎo)致立法的失衡。

（三）公共利益

公共利益，是指在特定社會(huì)條件和范圍中多數(shù)個(gè)體利益契合的結(jié)果，這個(gè)定義表示要準(zhǔn)確的界定公共利益是十分困難的。網(wǎng)約車新規(guī)對政府相關(guān)部門所做的規(guī)定在某種程度上將政府相關(guān)部門作為了公共利益的代表，在現(xiàn)實(shí)生活中，由政府本身的性質(zhì)所決定，且由于我們在現(xiàn)實(shí)生活中并不能很好的把握公共利益的內(nèi)涵和外延，大多數(shù)情況下由政府部門來充當(dāng)公共利益的代表，這具有一定合理性的，但政府部門并不能非常全面地代替公共利益。筆者認(rèn)為，公共利益的概念雖然具有模糊性和不確定性，但從其本質(zhì)上來看，它不僅僅是做為一種“普遍的東西”存在于觀念之中，而且體現(xiàn)于社會(huì)成員彼此分工依存的社會(huì)關(guān)系之中，它是整體上的共同成員而不是局部的共同成員的理想整合和價(jià)值追求，是普遍的而不是特殊的，是抽象的而不是具體的。

馬克思主義認(rèn)為實(shí)物是普遍聯(lián)系的而矛盾的存在也具有普遍性，個(gè)體利益，群體利益和公共利益三者之間也不例外，而在立法的過程中，利益整合能夠使得這三者保持相對均衡，協(xié)調(diào)的關(guān)系，并最終指引法律促進(jìn)社會(huì)發(fā)展，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

二、從數(shù)據(jù)分析網(wǎng)約車新規(guī)體現(xiàn)的利益沖突類型及利益整合制約因素

（一）利益沖突

廣義上的沖突包括不同主體之間原則相左等激烈的沖突與一般問題的見解不同等不激烈的沖突。狹義上的沖突是專門指不同主體之間十分尖銳且可能爆發(fā)斗爭的社會(huì)現(xiàn)象。 1筆者持狹義沖突的觀點(diǎn)，從網(wǎng)約車新規(guī)條文中分析立法過程中可能出現(xiàn)過的較為典型的利益沖突進(jìn)行分析。

1.個(gè)體利益之間的沖突

個(gè)體利益是最為貼近民眾生活的一種利益表現(xiàn)形式，個(gè)體利益之間發(fā)生沖突的頻率也是最高的。從新規(guī)中不難發(fā)現(xiàn)城市出租車司機(jī)與網(wǎng)約車平臺(tái)司機(jī)是新規(guī)中發(fā)生個(gè)體利益沖突最多的兩個(gè)主體，例如《北京市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理實(shí)施細(xì)則（征求意見稿）》第22條第三款對網(wǎng)約車的經(jīng)營范圍及得否巡游做出規(guī)定，其旨在調(diào)節(jié)網(wǎng)約車司機(jī)與出租車司機(jī)的單位接單。

2.群體利益之間的沖突

群體之間的利益沖突是最具代表性的利益沖突類型之一。網(wǎng)約車新規(guī)所涉及的群體利益沖突主要包括城市出租車公司、網(wǎng)約車平臺(tái)、出租車司機(jī)群體、網(wǎng)約車司機(jī)群體、保險(xiǎn)公司等主體之間相互的利益沖突，主要表現(xiàn)出的矛盾有網(wǎng)約車平臺(tái)與平臺(tái)司機(jī)為何種關(guān)系、出租車司機(jī)與網(wǎng)約車司機(jī)市場爭執(zhí)、網(wǎng)約車平臺(tái)與保險(xiǎn)公司以及平臺(tái)司機(jī)如何負(fù)擔(dān)運(yùn)營過程與休息過程中車輛及乘客保險(xiǎn)安全的問題等，其中最突出的在于出租車司機(jī)與網(wǎng)約車司機(jī)之間的利益沖突與網(wǎng)約車平臺(tái)與平臺(tái)司機(jī)之間為何種關(guān)系的利益沖突，值得慶幸的是《暫行辦法》及由其衍生出的各地方實(shí)施細(xì)則對此二者已經(jīng)做出了規(guī)定，例如《暫行辦法》第18條規(guī)定網(wǎng)約車平臺(tái)應(yīng)當(dāng)與駕駛員簽訂多種形式的勞動(dòng)合同或者協(xié)議，第21條規(guī)定防止惡性市場競爭以及第35條第四款對經(jīng)營范圍的規(guī)定。

3.公共利益與個(gè)體利益之間的沖突

受傳統(tǒng)思維的影響，我國向來重視全局利益、公共利益，在發(fā)生個(gè)體利益與公共利益的矛盾沖突時(shí)多是由個(gè)體利益讓位于公共利益，各界對于網(wǎng)約車新規(guī)爭議最大的正是這一點(diǎn)。各地網(wǎng)約車新規(guī)對于網(wǎng)約車排量所做的規(guī)定顯然是一次個(gè)體利益讓位于公共利益的表現(xiàn)，而非出于對乘客安全與低碳經(jīng)濟(jì)的考量。同時(shí)通過調(diào)查可以發(fā)現(xiàn)，幾個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市對于駕駛員戶籍的規(guī)定嚴(yán)苛異常，輿論對于此幾乎一面倒的認(rèn)為如此規(guī)定完全與經(jīng)濟(jì)改革背道而馳，筆者認(rèn)為此項(xiàng)規(guī)定雖是基于城市人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城市交通擁擠等因素的綜合考量的結(jié)果，但如此規(guī)定不免有將個(gè)體利益無視之嫌疑。政府過于強(qiáng)烈的立法介入很有可能導(dǎo)致網(wǎng)約車行業(yè)無限接近甚至于變成另一個(gè)出租車行業(yè)，未能夠很好的整合各相關(guān)方的利益，出臺(tái)的法規(guī)看上去很安全，但實(shí)際上對于市場經(jīng)濟(jì)來說卻歸于平庸。

筆者對對網(wǎng)約車新規(guī)的實(shí)施情況做了隨機(jī)調(diào)查。本次社會(huì)調(diào)查的目的在于了解新規(guī)實(shí)行的實(shí)際情況和效果，調(diào)查對象主要針對網(wǎng)約車司機(jī)和相關(guān)網(wǎng)約車平臺(tái)，調(diào)查的方法為問卷調(diào)查和隨機(jī)走訪兩種形式。調(diào)查的結(jié)果體現(xiàn)了筆者對于新規(guī)可行性欠缺的擔(dān)心，相關(guān)網(wǎng)約車平臺(tái)表示：他們了解了新規(guī)的相關(guān)內(nèi)容，但是現(xiàn)階段新規(guī)的實(shí)行效果并不明顯。當(dāng)筆者問及相關(guān)新規(guī)內(nèi)容合理性時(shí)，相關(guān)平臺(tái)表示許多內(nèi)容可能還有待商榷。受訪的網(wǎng)約車司機(jī)有60%表示不十分了解相關(guān)新規(guī)的內(nèi)容，所有的受訪者都表示，他們從未受過新規(guī)規(guī)定的相關(guān)處罰。筆者認(rèn)為，此種調(diào)查結(jié)果乃是立法利益衡量的實(shí)際體現(xiàn)，在實(shí)際執(zhí)法過程中，執(zhí)法人員同樣進(jìn)行了各客體的利益衡量。

4.公共利益與群體利益的沖突

在某種情況下群體利益有可能與公共利益具有一致性，但有時(shí)也可能與公共利益相對立。例如出租車司機(jī)通常需要上繳給出租車公司較高的“份子錢”，而網(wǎng)約車司機(jī)則無這一要求，顯然在一定程度上得到了競爭優(yōu)勢，但此時(shí)，群體利益便與公共利益發(fā)生了沖突，立法者往往在此刻會(huì)出于安全考量選擇保護(hù)舊的、既存的公共利益，而非選擇利用新的群體關(guān)系構(gòu)建出新的公共利益。

（二）影響利益整合的因素

利益沖突無法避免，平衡各方利益不但可以調(diào)動(dòng)人民的積極性，而且可以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在立法中，影響利益整合的因素有制度性的因素，也有觀念性的因素。

1.制度性因素

（1）立法體制

立法體制作為一國立法制度最為核心的方面，其關(guān)鍵是有關(guān)立法權(quán)力的分配問題。我國的立法體制極具中國特色，包括中央作為權(quán)力來源及統(tǒng)一調(diào)配權(quán)力和適度的向地方分配權(quán)力，是一種嚴(yán)謹(jǐn)卻不失靈活的立法權(quán)力劃分體制。2

（2）立法主體

立法權(quán)的行使離不開立法主體，縱觀各國立法制度，立法權(quán)大多歸屬于專門立法機(jī)關(guān)，根據(jù)我國《憲法》和《立法法》的規(guī)定，我國的立法主體主要包括國家權(quán)力機(jī)關(guān)和政府兩類。

（3）立法程序

立法程序是具有立法權(quán)的國家機(jī)關(guān)，在其立法的過程中，所需遵循的法定步驟和方法。主要包括法案的提出、起草、審議、表決、公布等過程。3

（4）立法技術(shù)

立法技術(shù)是使立法趨于科學(xué)的方法和技巧。從某些方面來看，立法技術(shù)為立法利益整合提供了技術(shù)支持。

2.觀念性因素

（1）社會(huì)輿論

社會(huì)輿論是一定利益集團(tuán)表達(dá)利益訴求的集中體現(xiàn)。立法機(jī)關(guān)十分重視社會(huì)輿論，網(wǎng)約車實(shí)施細(xì)則征求意見稿的公布無疑體現(xiàn)了這一點(diǎn)，互聯(lián)網(wǎng)的普及使人們可以方便且快捷的表達(dá)個(gè)人意見，筆者通過網(wǎng)上收集，發(fā)現(xiàn)針對網(wǎng)約車新規(guī)的社會(huì)輿論點(diǎn)主要集中在戶籍、車牌、車型排量等方面，通過此類輿論，立法者可以了解社會(huì)大眾對利益問題的看法和主張，從而決定取舍。

（2）社會(huì)價(jià)值觀念

社會(huì)價(jià)值觀念是社會(huì)上普遍認(rèn)同和接受的價(jià)值理念，在某種程度上體現(xiàn)了社會(huì)主流價(jià)值的方向，社會(huì)整體的道德情感、各領(lǐng)域當(dāng)中的需求等。對于利益整合來說，社會(huì)的價(jià)值觀念的主要功能在于為構(gòu)建一個(gè)合理的利益整合機(jī)制提供思想基礎(chǔ)。

三、借鑒域外相關(guān)規(guī)則以構(gòu)建本土化利益整合機(jī)制

事實(shí)上，在網(wǎng)約車出現(xiàn)的初期，起初各國無一例外的將這個(gè)新興事物歸結(jié)非法運(yùn)營，并對其進(jìn)行了嚴(yán)厲的打擊，雖然在最終結(jié)果上它獲得了大多數(shù)國家的合法化認(rèn)同，但是其合法化進(jìn)程并非一帆風(fēng)順。各國對于網(wǎng)約車的規(guī)制方式大致分為以下幾種：第一種是以美國為代表的將網(wǎng)約車認(rèn)定為一種創(chuàng)新模式，同時(shí)創(chuàng)設(shè)網(wǎng)約車的監(jiān)管途徑，其中尤為值得一提的是在哥倫比亞特區(qū)制定的法案中包含了殘疾人便利條款，相較于我國的網(wǎng)約車新規(guī)，它更為人性化，體現(xiàn)了利益整合的人權(quán)保障原則，值得我們參考借鑒；第二種以新加坡為代表的，網(wǎng)約車業(yè)務(wù)僅需備案，這是由其本國的國情所決定的，筆者認(rèn)為此類措施是否有違利益整合的統(tǒng)籌兼顧原則，是否值得借鑒，實(shí)在有待商榷；第三種是認(rèn)定網(wǎng)約車屬于出租車范疇，此種選擇顯然并不十分適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展，且不符合利益最大化原則。在一個(gè)偉大的社會(huì)中，并非所有的事情都需要遵循舊的規(guī)定，時(shí)代的發(fā)展需要新鮮血液的不斷注入。綜上，筆者認(rèn)為網(wǎng)約車新規(guī)依然采取傳統(tǒng)出租車的管理模式，不利于這一市場的蓬勃發(fā)展，因此，筆者認(rèn)為應(yīng)參考域外的立法規(guī)定，參考其在進(jìn)行利益整合時(shí)所運(yùn)用的原則、方式以及思維，建立符合中國特色的利益整合機(jī)制，發(fā)揮利益整合的基礎(chǔ)性作用，從而做出公正權(quán)威的法律決定

網(wǎng)約車新規(guī)的出臺(tái)就是人們對網(wǎng)約車所涉及的主體之間的權(quán)利義務(wù)的重新界定，從其公布以來引發(fā)的較大社會(huì)反響來看，在立法進(jìn)程中處理好各利益主體之間的沖突，是構(gòu)建和諧社會(huì)不可或缺的組成部分，筆者以為利益整合的制度化水平越高，它的容納性、可控性、適應(yīng)性、合理性也就越高，同時(shí)也更可能促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，可以從以下幾個(gè)方面做出努力：

（一）建立立法信息公開制度

長期以來，我國的立法環(huán)境處于一種半封閉的狀態(tài)，雖然在立法過程中，立法部門十分注重征求社會(huì)各界的意見，包括此次各地區(qū)對于網(wǎng)約車新規(guī)均發(fā)布了征求意見稿，但是由于民眾自身對立法制度認(rèn)識的缺失，以及相關(guān)部門并沒有十分充分的通過各種渠道發(fā)布消息等原因，公眾所了解的信息以及能夠表達(dá)意見的途徑十分有限。因此，考慮建立立法信息公開制度能夠方便民眾了解立法信息并及時(shí)反饋?zhàn)陨硇枨蟆?

（二）拓寬民眾參與途徑

政府部門在立法過程中雖然極為強(qiáng)調(diào)民眾參與立法的重要性，但能夠真正作為參與途徑的渠道并不多。我國目前所采取的形式主要包括座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)，由于受官方主導(dǎo)，不能完全體現(xiàn)各方利益。筆者認(rèn)為，聽證會(huì)作為民眾參與的一種重要形式，不能流于走形式，應(yīng)當(dāng)借鑒以往的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，通過制定一系列制度使得其恢復(fù)原有的作用。除了完善聽證制度以外，可以通過保證公民合理行使言論，出版自由等直接民主方法來拓寬民眾參與途徑，還可以通過各種利益表達(dá)機(jī)制來參與立法，如人大、政協(xié)、信訪、新聞傳媒等渠道來參與立法，表達(dá)利益訴求。

（三）完善立法監(jiān)督制度

利益整合是由特定有權(quán)機(jī)關(guān)主導(dǎo)調(diào)整的，在這個(gè)過程中會(huì)具有主觀臆斷的可能性，并且有可能因此在對相互沖突的利益進(jìn)行價(jià)值判斷和理性選擇中有所傾斜，因此完善立法監(jiān)督制度也是構(gòu)建合理完善的利益整合機(jī)制的重要保障。

網(wǎng)約車新規(guī)的公布似乎還未真正體現(xiàn)人民的需求，從網(wǎng)約車新規(guī)中不合理的部分，我們應(yīng)當(dāng)看到，轉(zhuǎn)型期的中國必定將會(huì)在未來的日子里不斷的碰到這樣或那樣的麻煩，制度化的利益整合能夠在這個(gè)過程中增強(qiáng)立法的合理性和可接受性，能夠使法律成為創(chuàng)新者的保護(hù)傘，因?yàn)槠浒菪栽试S我們對這個(gè)世界做出改變。

注釋：

1 楊煉：《論和諧社會(huì)視閾下的利益沖突及法律調(diào)整》，《長沙理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2009年第4期。

2 陳曦川、普利鋒：《我國現(xiàn)行立法體制與南水北調(diào)有關(guān)立法形式研究》，《南水北調(diào)與水利科技》2006年第2期。

3 轉(zhuǎn)引自王強(qiáng)、梁玥：《立法動(dòng)議權(quán)新探》，《湖北警官學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第2期。

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[4] 陳曦川、普利鋒.我國現(xiàn)行立法體制與南水北調(diào)有關(guān)立法形式研究[J].南水北調(diào)與水利科技，2006（2）.

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