用良法善治推進(jìn)“繡花”式管理

喬駿

今年3月5日，習(xí)近平總書記在參加全國(guó)人大上海代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào)，走出一條符合超大城市特點(diǎn)和規(guī)律的社會(huì)治理新路子，是關(guān)系上海發(fā)展的大問題。城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細(xì)。在用心學(xué)習(xí)體會(huì)、認(rèn)真踐行習(xí)近平總書記要求的過程中，我們不僅要謀劃好未來的工作，也應(yīng)該總結(jié)好上海近年一系列“補(bǔ)短板”工作中的成功經(jīng)驗(yàn)。在全國(guó)引起較大反響的《上海市煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》修訂立法和執(zhí)法工作，就是這樣一個(gè)強(qiáng)化依法治理典型案例。正是因?yàn)槌浞诌\(yùn)用法治思維和法治方式，煙花爆竹這個(gè)困擾大城市的治理頑癥難題才得到解決。

科學(xué)立法塑良法

燃放煙花爆竹是一項(xiàng)悠久的民俗。但隨著社會(huì)的發(fā)展，這項(xiàng)民俗在城市中，特別是上海這樣人口和建筑高度密集的大都市中，引起了越來越大的爭(zhēng)議。在近年的人代會(huì)上，一直有代表呼吁本市從嚴(yán)管控?zé)熁ū瘢岢鲞^相關(guān)議案和建議。特別是在2014年的人代會(huì)上，厲明代表領(lǐng)銜發(fā)出春節(jié)不放煙花爆竹的倡議，有138位市人大代表聯(lián)名附議。簽名附議的代表，有的是領(lǐng)導(dǎo)干部，有的是企業(yè)家，還有文藝界名人、律師等，簽名密密麻麻寫了六七張紙。

人大代表們反映了眾多市民群眾的心聲，但要改變一項(xiàng)歷史如此悠久的民俗，必須考慮周全，防止執(zhí)法與傳統(tǒng)風(fēng)俗習(xí)慣一時(shí)沖撞過多。為此，市人大內(nèi)司委在市人大常委會(huì)副主任薛潮帶領(lǐng)下，根據(jù)科學(xué)立法、民主立法的要求，充分發(fā)揮人大立法主導(dǎo)作用，開展了廣泛深入的立法調(diào)研。市人大常委會(huì)先后組織開展座談、調(diào)研、視察等活動(dòng)18次，廣泛聽取市和區(qū)縣人大代表、各區(qū)縣人大常委會(huì)及內(nèi)司工委、相關(guān)政府部門、部分街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、居（村）委會(huì)、一線執(zhí)法單位、煙花爆竹經(jīng)營(yíng)企業(yè)負(fù)責(zé)人、專家學(xué)者、政協(xié)委員、律師等各方面的意見和建議。為充分發(fā)揮人大代表在立法中的主體作用，市人大常委會(huì)圍繞擴(kuò)大禁放區(qū)域、特殊情形燃放規(guī)定、煙花爆竹經(jīng)營(yíng)管理、加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督等修法關(guān)鍵問題，面向全體市人大代表和部分區(qū)縣人大代表開展問卷調(diào)查，征詢立法意見和建議，共回收有效問卷1368份，其中市人大代表455份，區(qū)縣人大代表913份。

在調(diào)研過程中，市人大常委會(huì)始終抓住禁放區(qū)域這個(gè)核心問題，注重聽取不同的聲音，在各種觀點(diǎn)的交鋒中尋求最大的共識(shí)。盡管保留這項(xiàng)傳統(tǒng)習(xí)俗的觀點(diǎn)仍有支持者，但反對(duì)燃放的觀點(diǎn)已經(jīng)成為主流。燃放煙花爆竹引起的火災(zāi)和造成的空氣污染都讓廣大市民不堪其擾?，F(xiàn)在已經(jīng)有越來越多的市民在春節(jié)期間習(xí)慣了短信拜年和微信紅包這樣的“新年俗”，他們都支持讓煙花爆竹退出歷史舞臺(tái)。針對(duì)人大代表的問卷調(diào)查結(jié)果也顯示，80%左右的人大代表支持?jǐn)U大煙花爆竹禁放區(qū)域，其中還有接近20%的人大代表傾向于實(shí)行全市禁放。

市人大常委會(huì)及時(shí)將調(diào)研情況匯總反饋給起草法規(guī)修訂草案的政府相關(guān)部門，為政府從嚴(yán)管理的決心提供了支持，充實(shí)了依據(jù)。市政府最終提交市人大常委會(huì)審議的法規(guī)修訂草案在綜合考慮民意的基礎(chǔ)上，采用了外環(huán)以內(nèi)全面禁放的從嚴(yán)管控方案。正因?yàn)檫@一方案體現(xiàn)了民心所向，才能在執(zhí)法過程中得到廣大市民的支持和肯定，給執(zhí)法人員帶來成就感，為法規(guī)實(shí)施的成功奠定了基礎(chǔ)。

精細(xì)執(zhí)法推善治

面對(duì)上海史上最嚴(yán)“禁燃令”，很多人一開始都持觀望態(tài)度，但上海交出了一份讓全國(guó)矚目的滿意答卷。2016年春節(jié)，上海實(shí)現(xiàn)了外環(huán)以內(nèi)煙花爆竹基本“零燃放”，以往喧鬧的鞭炮聲被寧靜取代，街燈下公安干警和平安志愿者的身影讓這座國(guó)際大都市顯得分外和諧。2017年春節(jié)，再度實(shí)現(xiàn)“零燃放”的上海讓廣大市民已經(jīng)習(xí)慣和喜歡上了安寧、潔凈的新“年味”?！傲闳挤拧钡谋澈笫鞘形⑹姓畧?jiān)強(qiáng)無比的決心和強(qiáng)度空前的管控措施，同時(shí)也離不開市人大對(duì)執(zhí)法剛性的要求。在針對(duì)人大代表的問卷調(diào)查中，對(duì)以往條例執(zhí)行效果不理想的主要原因，81.76%的市人大代表和71.41%的區(qū)縣人大代表認(rèn)為是執(zhí)法力度不夠。代表們指出，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，立法與執(zhí)行同樣重要，修訂后的條例一旦通過，就應(yīng)該不折不扣地予以貫徹執(zhí)行，不能出現(xiàn)“立法嚴(yán)”而“執(zhí)法寬”的局面，否則不僅影響法規(guī)嚴(yán)肅性，也將損害政府的公信力。因此，內(nèi)司委在立法調(diào)研過程中就非常關(guān)注法規(guī)的執(zhí)行，并通過審議意見和持續(xù)跟蹤推動(dòng)各項(xiàng)具體管理措施的落地。正是有了這些精細(xì)執(zhí)法措施，上海的煙花爆竹管理工作才能取得空前的成功。

減少煙花爆竹銷售量，是減少煙花爆竹燃放量的有效手段。在調(diào)研過程中，人大代表及有關(guān)部門均指出，為了進(jìn)一步落實(shí)從嚴(yán)管理要求，有必要將禁放與禁售緊密掛鉤，在源頭上控制批發(fā)、零售單位的設(shè)置。為此，市人大內(nèi)司委在審議意見中建議公安部門會(huì)同安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門，制定煙花爆竹經(jīng)營(yíng)單位布點(diǎn)的具體管理辦法，以有效落實(shí)條例修訂草案提出的煙花爆竹經(jīng)營(yíng)單位“合理布局、總量控制、逐步減少”的原則，使從嚴(yán)控制銷售落到實(shí)處。在執(zhí)法實(shí)踐中，消防部門發(fā)放的煙花爆竹經(jīng)營(yíng)（零售）許可證的有效期僅限春節(jié)期間，不僅寫明了銷售點(diǎn)的經(jīng)營(yíng)許可范圍和所銷售的煙花類型的限制，同時(shí)發(fā)給銷售人員一本“煙花爆竹實(shí)名制購買登記本”，要求市民在購買煙花爆竹時(shí)需要填寫姓名、身份證號(hào)、住址、聯(lián)系電話以及購買的煙花爆竹類型等信息。對(duì)于銷售源頭的精細(xì)管理在最大程度上明確了各方的責(zé)任，消除了安全隱患。

燃放煙花爆竹多發(fā)生在居民小區(qū)等場(chǎng)所，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處在煙花爆竹安全管理中起著不可替代的重要作用。為此，內(nèi)司委在審議意見中建議明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處的職責(zé)要求，確保其與公安等執(zhí)法部門形成執(zhí)法合力。實(shí)踐證明，街道社區(qū)成為了落實(shí)“禁燃令”的主陣地，基層干部吹響了宣傳動(dòng)員的“集結(jié)號(hào)”。上下聯(lián)動(dòng)和警民攜手實(shí)現(xiàn)了基層共治的能量最大化，30萬“平安馬甲”志愿者讓禁放工作有了底氣和信心。

加強(qiáng)煙花爆竹安全管理，不能單純靠加大執(zhí)法成本，更應(yīng)當(dāng)持之以恒地做好宣傳引導(dǎo)工作，不斷凝聚社會(huì)共識(shí)，使依法減少燃放和遵守禁放規(guī)定，變成廣大市民的自覺行為。為此，內(nèi)司委在審議意見中建議政府及相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)通過各種手段、采用各種形式開展經(jīng)常性的宣傳教育，尤其是要以居民區(qū)為重點(diǎn)加強(qiáng)普法，以不斷提高法規(guī)知曉率。條例修訂通過后，相關(guān)部門充分調(diào)動(dòng)宣傳資源，運(yùn)用電子顯示屏、移動(dòng)電視、手機(jī)短信、橫幅、海報(bào)等各種宣傳手段，全方位、全時(shí)段進(jìn)行禁放宣傳教育，實(shí)現(xiàn)宣傳陣地全覆蓋；聚焦青少年、外來人群等重點(diǎn)人群以及婚慶、搬場(chǎng)等重點(diǎn)行業(yè)開展重點(diǎn)宣傳，實(shí)現(xiàn)特定群體全覆蓋；通過發(fā)放告知書、登門走訪等形式向社區(qū)居民進(jìn)行普法，實(shí)現(xiàn)基層社區(qū)全覆蓋。

為了確保煙花爆竹依法嚴(yán)管的常態(tài)化，2016年春節(jié)一過，薛潮副主任就帶領(lǐng)內(nèi)司委和部分市人大代表赴市公安局，轉(zhuǎn)達(dá)市人大常委會(huì)主任殷一璀對(duì)全體公安干警和平安志愿者的親切慰問，聽取市委宣傳部、市公安機(jī)關(guān)、市安監(jiān)局、市綜治辦、市文明辦等部門交流工作經(jīng)驗(yàn)，共同研究如何讓法規(guī)執(zhí)行經(jīng)受住長(zhǎng)年累月的考驗(yàn)，特別是要針對(duì)市民結(jié)婚、喬遷、開業(yè)等情形，建立健全執(zhí)法長(zhǎng)效機(jī)制。

回顧煙花爆竹管理?xiàng)l例的立法和執(zhí)法工作，我們可以看到立法宗旨體現(xiàn)了民意，立法過程與執(zhí)法過程實(shí)現(xiàn)了有效結(jié)合，市委、市政府在執(zhí)法中體現(xiàn)了堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和堅(jiān)決態(tài)度，執(zhí)法以強(qiáng)大的基層動(dòng)員能力和群眾工作能力為后盾，對(duì)法規(guī)進(jìn)行了精心策劃和全覆蓋的宣傳報(bào)道，依法嚴(yán)管最終實(shí)現(xiàn)了市民的法治意識(shí)和文明素養(yǎng)的提高。這些成功經(jīng)驗(yàn)在交通違法行為大整治和《上海市道路交通管理?xiàng)l例》的修訂中再次發(fā)揮了強(qiáng)大的威力。相信只要不斷堅(jiān)持和完善這些做法，上海就一定能走出一條超大城市社會(huì)治理新路子，實(shí)現(xiàn)繡花一樣的精細(xì)管理，變得更有序、更安全、更干凈、更文明、更有溫度。