依法管控 精細(xì)落實(shí)

孫鑫+孫欽偉

【背景回放】市人大常委會(huì)秘書長(zhǎng)陳靖在市政府工作期間，參與了《上海市煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱條例）立法提案及條例修訂草案通過后的執(zhí)法工作，目前在市人大參與立法監(jiān)督等工作，這些工作已形成閉環(huán)、圓融貫通。角色轉(zhuǎn)換，視角轉(zhuǎn)換，對(duì)回顧條例的立法執(zhí)法，展望今后立法等工作，陳秘書長(zhǎng)有一個(gè)獨(dú)特的全方位“圓”視角。

燃放幾千年，易俗一日間：關(guān)鍵是重視

記者：條例于2015年12月30日審議通過，時(shí)隔一天，2016年元旦凌晨就要實(shí)施，在如此短的時(shí)間內(nèi)施行一個(gè)新條例，還要保證效果，是怎么做到的？

陳靖：市里特別重視煙花爆竹安全管理?xiàng)l例。早在2015年初，市委書記韓正同志在市十四屆人大三次會(huì)議期間提出有關(guān)煙花爆竹安全管理要求。當(dāng)時(shí)用政府通告的方式先試了一下，大家感覺效果不明顯，一致認(rèn)為還是要有法律依據(jù)，隨即認(rèn)認(rèn)真真開展了立法調(diào)研。應(yīng)該說條例修訂草案將實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)比較好地體現(xiàn)出來了，如將實(shí)名制銷售、成立安全管控聯(lián)席會(huì)議等要求都寫進(jìn)去了。市政府提出的立法建議，市人大很重視。但審議時(shí)，有市人大常委會(huì)組成人員提出，過去20年，在內(nèi)環(huán)線內(nèi)的煙花爆竹燃放都沒管好，要擴(kuò)大到外環(huán)線，難度很大。大家擔(dān)心的是，幾千年逢年過節(jié)、婚慶嫁娶、開業(yè)慶典等燃放煙花爆竹的傳統(tǒng)習(xí)俗，短期內(nèi)是否能移風(fēng)易俗。

條例修訂草案順利表決通過后，時(shí)隔一天，即在2016年元旦實(shí)施，盡管有零星燃放現(xiàn)象，但條例實(shí)施效果還是比較明顯的。上海連續(xù)兩年外環(huán)線內(nèi)基本零燃放被寫進(jìn)市黨代會(huì)報(bào)告，并成為中央黨校的教學(xué)案例。執(zhí)法成功的最重要原因是，市委市政府特別重視，對(duì)區(qū)縣、基層組織、社區(qū)、各部門都提出了很多明確具體的要求。在條例修訂草案通過之前，市政府就召集各委辦局同志研究：如果條例修訂草案通過，如何做好落實(shí)工作。

大道至簡(jiǎn)，應(yīng)對(duì)“沒做過”“做不了”的法寶：認(rèn)真

記者：條例執(zhí)法要收到成效，就要覆蓋煙花爆竹的買賣、燃放的各個(gè)環(huán)節(jié)，這也是許多人認(rèn)為煙花爆竹管控是“不可能完成的任務(wù)”的原因吧？

陳靖：2016年除夕晚上，外環(huán)線內(nèi)對(duì)煙花爆竹燃放的管控很成功，最重要的經(jīng)驗(yàn)就是認(rèn)認(rèn)真真抓落實(shí)。條例中列出的對(duì)各部門的要求，以及之后市委市政府出臺(tái)的管控方案中的要求，都基本得到了落實(shí)。

執(zhí)法中如何找到人？爆竹放了，人跑了，民警怎么辦呢？在外環(huán)線內(nèi)，民警通過看監(jiān)控等技術(shù)手段，找到放爆竹的人，再追溯到銷售點(diǎn)、批發(fā)點(diǎn)、倉(cāng)庫(kù)、上級(jí)批發(fā)商等。這樣一來，發(fā)現(xiàn)一起燃放，就能端掉“一窩”。外環(huán)線外，民警通過用PDA掃描煙花上的二維碼，可以判斷該煙花是否為正規(guī)鞭炮，然后再往上追溯，以確保燃放安全。

如何調(diào)動(dòng)各部門？各區(qū)自己進(jìn)行監(jiān)管很難，僅僅依靠幾個(gè)民警在馬路上執(zhí)法也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，我們?cè)趺醋瞿?？首先，要求?10” “119” “96119”“120” “12345”等各部門提供煙花爆竹燃放的相關(guān)數(shù)據(jù)。剛開始，有的部門也提出有困難，說以前沒做過，做不了，后來“逼”著他們落實(shí)。如，要求不管有什么困難，春節(jié)期間初一、初五、十六的上午十點(diǎn)，提供前一晚因?yàn)闊熁ū袢挤攀軅朐旱娜藬?shù)。我記得2016年初一早上十點(diǎn)，接到報(bào)告，稱外環(huán)線內(nèi)共收治5位因?yàn)闊熁ū袢挤攀軅朐旱娜藛T，倒查過去發(fā)現(xiàn)，沒有一起是因?yàn)樵谕猸h(huán)線內(nèi)燃放造成的，有4起是外環(huán)線外受傷后送進(jìn)來的，還有一起是其他省份的受傷者過來的。

我們還要求綠化市容局在春節(jié)期間，每天早上報(bào)告煙花爆竹燃放的垃圾情況。外環(huán)線外，只要報(bào)告公斤數(shù)字就行；外環(huán)線內(nèi)，除了公斤數(shù)，還必須精確報(bào)告垃圾在哪個(gè)區(qū)、哪條街，具體到門牌號(hào)。同時(shí)，要求環(huán)保局提供瞬間環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，了解外環(huán)線外各區(qū)煙花爆竹燃放的環(huán)境污染情況。

最終通過利用好相關(guān)的十幾個(gè)委辦局的部門資源，充分發(fā)揮政府職能作用，運(yùn)用各種監(jiān)測(cè)手段，最終達(dá)到執(zhí)法、監(jiān)管全覆蓋。

如何落實(shí)實(shí)名制銷售？條例修訂草案通過后，銷售部門說實(shí)名制可能做不到。為了落實(shí)好這項(xiàng)工作，我多次去現(xiàn)場(chǎng)，開了五六次會(huì)。后來，政府對(duì)80多個(gè)銷售點(diǎn)提出要求：要求老板承諾實(shí)名制銷售。同時(shí)落實(shí)幾項(xiàng)具體保障措施：一是在銷售點(diǎn)完善監(jiān)控設(shè)備；二是為防止售假，安排平安志愿者等，對(duì)每個(gè)銷售點(diǎn)的銷售全過程進(jìn)行監(jiān)督，必要時(shí)增派民警；三是憑身份證購(gòu)買時(shí)，需登記是否為外環(huán)線內(nèi)人員。要求只要用外環(huán)線內(nèi)的身份證買的煙花爆竹，在一小時(shí)內(nèi)必須告訴管控辦、公安分局，公安分局在一小時(shí)內(nèi)要將相關(guān)措施實(shí)施到位。除夕當(dāng)天，我接到報(bào)告，有市民在外環(huán)線以外的銷售點(diǎn)買了煙花爆竹，并將其帶回市區(qū)。該市民剛到小區(qū)門口，就發(fā)現(xiàn)執(zhí)法人員已在恭候，并勸阻燃放，沒想到公安部門能如此迅速、精準(zhǔn)地找到她。實(shí)名制銷售的閉環(huán)系統(tǒng)形成，管住了銷售系統(tǒng)，嚴(yán)控源頭，煙花爆竹就買不到了，即使買到了，也能進(jìn)行有效的管控，達(dá)到外環(huán)線內(nèi)禁燃的目的。

超大城市社會(huì)治理：核心是人，縱橫“織網(wǎng)”，精準(zhǔn)“繡花”，法治保障

記者：市第十一次黨代會(huì)提出，積極探索符合超大城市特點(diǎn)和規(guī)律的社會(huì)治理新路。從條例立法執(zhí)法的角度，您認(rèn)為有哪些啟示？

陳靖：2014年3月5日，習(xí)近平總書記在參加十二屆全國(guó)人大二次會(huì)議上海代表團(tuán)審議時(shí)提出，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，關(guān)鍵在體制創(chuàng)新，核心是人。2017年3月5日，習(xí)近平總書記在參加十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議上海代表團(tuán)審議時(shí)提出，走出一條符合超大城市特點(diǎn)和規(guī)律的社會(huì)治理新路子，是關(guān)系上海發(fā)展的大問題。要強(qiáng)化依法治理。要強(qiáng)化智能化管理。城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細(xì)。提高城市科學(xué)化、精細(xì)化、智能化管理水平，等等。市第十一次黨代會(huì)也提出，提高城市科學(xué)化、精細(xì)化、智能化、法治化管理水平。

條例執(zhí)法要以人為核心，從上到下織“網(wǎng)”。韓正書記總結(jié)煙花爆竹管控工作時(shí)說，“我要為上海的市民點(diǎn)贊”。我們?cè)跈z查工作中，沒想到所到之處，市民都眾口贊賞并自覺參與，大家都說這件事情干得好，春節(jié)期間特別安靜、安全，休息得特別好，車停在小區(qū)里也特別放心。這是因?yàn)?，基層組織發(fā)動(dòng)起來了，各區(qū)用豐富多彩、市民群眾喜聞樂見的方式來進(jìn)行宣傳，有的街道用雞蛋換煙花，有的社區(qū)用對(duì)聯(lián)、大米回收爆竹，有的街道在紙巾盒上印上宣傳語(yǔ)等等，這樣一來，市民從受教育者、守法者成為參與者、監(jiān)督者、受益者、推動(dòng)者、法律和移風(fēng)易俗的宣教者，從而形成了執(zhí)法的良好社會(huì)氛圍。這有點(diǎn)像非典時(shí)期，大家守望相助，眾志成城，想方設(shè)法辦好這件事。我到基層檢查時(shí)特別高興，因?yàn)楦鲉挝粚?duì)自己的任務(wù)都很清楚，甚至連物業(yè)保安都能清晰無(wú)誤地說出自己的任務(wù)內(nèi)容。這是一場(chǎng)“人民戰(zhàn)爭(zhēng)”，是一個(gè)把群眾發(fā)動(dòng)起來、讓群眾參與的社會(huì)治理的成功案例。

政府各部門加強(qiáng)聯(lián)系、行刑銜接、司法行政配合，橫向織“網(wǎng)”。上海城市管理發(fā)展至今，利益群體多元化，思維方式多樣化，有很多新的社會(huì)階層、組織涌現(xiàn)出來，形勢(shì)非常復(fù)雜，很多工作，僅靠一個(gè)部門很難做成。一方面，各委辦局都有“任務(wù)清單”，精準(zhǔn)施策，另一方面，各個(gè)部門形成合力，綜合治理。

法治是最有效的社會(huì)治理模式，讓社會(huì)治理的這張“網(wǎng)”收放自如的“紅線”，是立法和執(zhí)法的互動(dòng)。在依法推進(jìn)社會(huì)治理工作中，政府部門經(jīng)常感到，很多工作做不下去，缺乏有效手段，就是因?yàn)槿狈Ω鼮榫唧w的法律依據(jù)。如，公安查獲幾千箱假煙花后無(wú)法嚴(yán)處，就需要人大立法支持。這說明法治的地位作用在社會(huì)治理中越來越重要。立法還要更具有引領(lǐng)性和剛性。比如，煙花爆竹安全管理?xiàng)l例中實(shí)名制銷售等條款，在執(zhí)法中似乎是不可能完成的任務(wù)，但是法規(guī)的剛性要求和認(rèn)真的精神，最終還是推動(dòng)這些條款落地。在討論修改條例的時(shí)候，有人提出要不要“開口子”，允許在特定時(shí)間、特定情況下有條件地燃放煙花爆竹。但是，一旦開了口子，就涉及運(yùn)輸、儲(chǔ)存等一系列管理問題。最終，我們沒有采納這條意見，嚴(yán)格管控，取得了顯著效果。所以，立法只要在充分考慮現(xiàn)實(shí)可能性的基礎(chǔ)上，發(fā)揮好引領(lǐng)作用，上海這么好的基礎(chǔ)還是具備能力將其實(shí)施的。

可以說，我們做的大量工作，包括精細(xì)化立法，執(zhí)法中全民動(dòng)員，全市每個(gè)小區(qū)都有民警、每個(gè)門洞都有志愿者在那里做勸導(dǎo)、督查工作，在工作體制上密織網(wǎng)絡(luò)等，其目的都是為了讓社會(huì)治理精準(zhǔn)到位。

如何看待執(zhí)法成本：科學(xué)看，長(zhǎng)期看，看社會(huì)效益，看可復(fù)制

記者：對(duì)于煙花爆竹的管控，社會(huì)上曾有種說法認(rèn)為執(zhí)法成本偏高，您是如何看待這個(gè)問題的？

陳靖：為確保本市外環(huán)線以內(nèi)區(qū)域禁止燃放煙花爆竹的規(guī)定嚴(yán)格實(shí)行，一年多以來，公安、消防、街道等工作人員走街串巷、挨家挨戶告知，電視、報(bào)紙、廣播、網(wǎng)絡(luò)持續(xù)擴(kuò)大宣傳聲勢(shì)，營(yíng)造了禁燃煙花爆竹的良好氛圍。除夕、年初四晚和元宵節(jié)，全市公安民警全警動(dòng)員、全員上崗，30余萬(wàn)志愿者（平安馬甲）深入街頭巷尾、社區(qū)里弄，開展守望巡查、勸阻燃放工作。此外，街鎮(zhèn)、居村委、業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司也紛紛行動(dòng)，挨家挨戶宣傳告知。

從這些數(shù)字上看，成本確實(shí)較高，但是從長(zhǎng)期來看，從社會(huì)效益、公共安全、市民素質(zhì)提升、移風(fēng)易俗乃至社會(huì)治理探索等角度說，這個(gè)代價(jià)還是值得的。今后對(duì)于煙花爆竹的執(zhí)法，不可能每年都像前兩年那樣做，煙花爆竹燃放就那么特定的幾天，只要控住源頭，也就管控住了，后期進(jìn)入常態(tài)后，執(zhí)法和管理也會(huì)進(jìn)入常態(tài)化。今年再繼續(xù)堅(jiān)持治理一下，大家也就習(xí)慣了。今年春節(jié)與去年春節(jié)相比，銷售量就已經(jīng)減少了很多?？梢哉f，今后的執(zhí)法成本會(huì)逐年降低。反之，如果執(zhí)法是虎頭蛇尾或者雨過地皮濕，看上去花的代價(jià)不多，但是效果很差，甚至對(duì)今后再次開展此類工作造成障礙，這才是成本過高的表現(xiàn)。

韓正書記針對(duì)2016年除夕煙花爆竹管控工作說了一句話：實(shí)踐再次證明，只要認(rèn)真，沒有什么克服不了的困難。條例的成功施行，給我們很大的信心，也是最大的啟示：只要認(rèn)真、只要重視、只要努力，我們就能攻堅(jiān)克難，就能取得成效。我們?nèi)〉玫男判?、體現(xiàn)的精神和相關(guān)經(jīng)驗(yàn)可復(fù)制可推廣，也應(yīng)成為成本合理性的依據(jù)。

我認(rèn)為，任何法規(guī)出臺(tái)后，怎么做很重要，精細(xì)精準(zhǔn)地認(rèn)真做好每一項(xiàng)工作，是一種工作方式，也是一種精神。