事業(yè)單位人事?tīng)?zhēng)議解決機(jī)制：變遷與完善

杜濱煒

事業(yè)單位人事?tīng)?zhēng)議解決機(jī)制：變遷與完善

杜濱煒

人事?tīng)?zhēng)議解決關(guān)系著事業(yè)單位工作人員是否能獲得合法權(quán)益，以及事業(yè)單位是否能實(shí)現(xiàn)高效、公正的人事管理，對(duì)事業(yè)單位的經(jīng)營(yíng)和運(yùn)轉(zhuǎn)具有深刻影響。通過(guò)梳理事業(yè)單位人事?tīng)?zhēng)議解決機(jī)制的歷史變遷和現(xiàn)行內(nèi)容，歸納得出現(xiàn)行機(jī)制在法律體系、機(jī)構(gòu)設(shè)置、執(zhí)行結(jié)果和救濟(jì)途徑上存在的系列問(wèn)題，結(jié)合實(shí)際提出理順并健全相關(guān)法律體系、建立獨(dú)立的人事?tīng)?zhēng)議解決機(jī)構(gòu)、將事業(yè)單位人事?tīng)?zhēng)議納入司法救濟(jì)范圍等相應(yīng)的解決途徑。

事業(yè)單位；人事?tīng)?zhēng)議；司法救濟(jì)；爭(zhēng)議

事業(yè)單位職能范圍廣泛，涉及生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、公共產(chǎn)品及服務(wù)供給和行政職能等，履職效果直接影響人民的生活水平。自社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立以來(lái)，事業(yè)單位改革穩(wěn)步推進(jìn)，人事改革效果顯著。2014年國(guó)務(wù)院頒布《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》，使得事業(yè)單位人事管理有法規(guī)可依，為事業(yè)單位工作人員的合法權(quán)益和進(jìn)一步深化事業(yè)單位改革提供了法律保障。盡管聘用制和分類管理體制的實(shí)施為事業(yè)單位人事管理提供了有力的制度保障，但現(xiàn)行人事?tīng)?zhēng)議解決機(jī)制依然存在系列問(wèn)題，嚴(yán)重制約著事業(yè)單位人事管理工作的良性運(yùn)作，同時(shí)也影響事業(yè)單位工作人員的合法權(quán)益。

一、事業(yè)單位人事?tīng)?zhēng)議解決機(jī)制的歷史變遷

人事?tīng)?zhēng)議是指在工作人員的錄用、培養(yǎng)、調(diào)配、獎(jiǎng)懲等工作中，或人事主體在實(shí)現(xiàn)權(quán)利、履行義務(wù)的過(guò)程中產(chǎn)生的各種矛盾爭(zhēng)議［1］。事業(yè)單位人事?tīng)?zhēng)議解決機(jī)制隨時(shí)代變遷也發(fā)生一定的變化。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，事業(yè)單位按照國(guó)家指令履行職能，受黨政系統(tǒng)的雙重領(lǐng)導(dǎo)，人事關(guān)系行政指導(dǎo)色彩濃重。人事?tīng)?zhēng)議被行政化的運(yùn)行方式掩蓋，按照“黨管干部”和“下級(jí)服從上級(jí)”的原則，基本是“唯上是從”，靠領(lǐng)導(dǎo)或上級(jí)調(diào)節(jié)處理，尚未將事業(yè)單位與工作人員作為平等的主體對(duì)待。改革開(kāi)放以來(lái)，事業(yè)單位人事管理改革逐漸取得成效，至今已頒布多條法律法規(guī)和部門程序規(guī)章。事業(yè)單位的人事?tīng)?zhēng)議法律條文梳理見(jiàn)表1。

（一）事業(yè)單位人事?tīng)?zhēng)議解決機(jī)制的演進(jìn)過(guò)程

依照事業(yè)單位人事管理及爭(zhēng)議解決的立法進(jìn)程，可將改革開(kāi)放以后事業(yè)單位的人事?tīng)?zhēng)議解決機(jī)制分為以下幾個(gè)階段。

第一階段：1978—1984年。這一階段可以看作事業(yè)單位人事管理改革的醞釀期，期間適當(dāng)下放了事業(yè)單位的人事管理權(quán)限。但是，政事不分的現(xiàn)象依然嚴(yán)重，事業(yè)單位行政化色彩依然濃厚，人事?tīng)?zhēng)議基本處于被忽視的狀態(tài)。

第二階段：1985—1997年。自1985年開(kāi)始，事業(yè)單位管理體制開(kāi)始了改革進(jìn)程，事業(yè)單位逐漸從政府部門分離出來(lái)，擴(kuò)大了自主權(quán)限。尤其是1992年社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立后，事業(yè)單位逐漸發(fā)揮非行政機(jī)關(guān)提供公共產(chǎn)品及服務(wù)的職能。1997年《人事?tīng)?zhēng)議處理暫行規(guī)定》的頒布，意味著用人單位與員工之間的關(guān)系被正視，實(shí)現(xiàn)了人事?tīng)?zhēng)議解決機(jī)制的法律依據(jù)從無(wú)到有的跨越。這一階段對(duì)人事?tīng)?zhēng)議解決機(jī)制的探索已經(jīng)顯示出初步成效。

第三階段：1998—2011年。事業(yè)單位逐漸確立了獨(dú)立法人地位，事業(yè)單位人事管理體制改革進(jìn)程加快。聘用制和事業(yè)單位崗位績(jī)效工資制度的實(shí)施，使事業(yè)單位人事?tīng)?zhēng)議的數(shù)量大幅度上漲和范圍大幅度擴(kuò)大，為完善事業(yè)單位人事?tīng)?zhēng)議解決機(jī)制提出了現(xiàn)實(shí)要求。勞動(dòng)爭(zhēng)議和人事?tīng)?zhēng)議的區(qū)別愈加明顯，2007年出臺(tái)的《人事?tīng)?zhēng)議處理規(guī)定》尚為企業(yè)和事業(yè)單位共用，2008年出臺(tái)的《勞動(dòng)合同法》及《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》將勞動(dòng)爭(zhēng)議和人事?tīng)?zhēng)議進(jìn)行區(qū)分，但2009年出臺(tái)的《勞動(dòng)人事?tīng)?zhēng)議仲裁辦案規(guī)定》將人事?tīng)?zhēng)議和勞動(dòng)爭(zhēng)議的程序合一，人事?tīng)?zhēng)議解決機(jī)制變得更加模糊和混亂［2］。此外，在這一階段中事業(yè)單位人事?tīng)?zhēng)議的解決方式基本與公務(wù)員相同，尚未存在獨(dú)立的解決事業(yè)單位人事?tīng)?zhēng)議的法律法規(guī)。

表1 事業(yè)單位人事?tīng)?zhēng)議法律條文梳理

第四階段：2012年至今?！妒聵I(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》《事業(yè)單位工作人員申訴規(guī)定》《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》相繼出臺(tái)，事業(yè)單位人事?tīng)?zhēng)議解決機(jī)制逐漸完善和清晰。但是，該階段事業(yè)單位人事?tīng)?zhēng)議解決機(jī)制依然存在一些問(wèn)題，影響著工作人員合法權(quán)益的獲得。

（二）現(xiàn)行事業(yè)單位人事?tīng)?zhēng)議解決機(jī)制

現(xiàn)行事業(yè)單位人事?tīng)?zhēng)議解決機(jī)制主要包含以下5種手段。

一是復(fù)核和申訴。復(fù)核和申訴是事業(yè)單位工作人員在單位內(nèi)部表達(dá)對(duì)現(xiàn)有人事處理不滿，申請(qǐng)更改人事處理的手段。一般而言，復(fù)核和申訴是解決人事?tīng)?zhēng)議的第一步。復(fù)核和申訴為事業(yè)單位工作人員提供了理性表達(dá)訴求和主張渠道，是事業(yè)單位權(quán)利救濟(jì)中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

二是協(xié)商。事業(yè)單位與工作人員出現(xiàn)矛盾糾紛時(shí)，協(xié)商往往是最直接、最具有普遍適用性的做法，有利于防止矛盾擴(kuò)大化。然而，適用于協(xié)商的當(dāng)事人常常在情緒上處于對(duì)抗方，更傾向于最大限度地索取權(quán)利規(guī)避義務(wù)，尤其是在缺乏協(xié)商程序法的當(dāng)下，容易淪為空談，缺乏調(diào)節(jié)糾紛的實(shí)際效力。

三是調(diào)解。調(diào)解由第三方主體主持，對(duì)事業(yè)單位和工作人員之間的矛盾糾紛進(jìn)行梳理，引導(dǎo)雙方妥善解決矛盾沖突，實(shí)現(xiàn)合理的利益訴求。調(diào)解結(jié)果以雙方當(dāng)事人的意愿為主要依據(jù)，不具有強(qiáng)制性［3］。調(diào)解通常由調(diào)解委員會(huì)負(fù)責(zé)，但調(diào)解委員會(huì)委員一般來(lái)自于工會(huì)和單位內(nèi)部，實(shí)際上并不具備第三方的獨(dú)立屬性，難以保證中立態(tài)度和公平性。

四是仲裁。對(duì)人事仲裁的探索較早，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立之初就已出現(xiàn)相關(guān)探索內(nèi)容。人事仲裁的范圍一般集中在因辭職、辭退及履行聘用合同發(fā)生的爭(zhēng)議［4］。當(dāng)前事業(yè)單位人事?tīng)?zhēng)議的仲裁機(jī)制在性質(zhì)和范圍上仍然比較模糊，人事?tīng)?zhēng)議仲裁缺少實(shí)體法和程序法依據(jù)。

五是訴訟。對(duì)于一般的事業(yè)單位而言，其工作人員在對(duì)仲裁決定不服的情況下可以提起訴求，或選擇直接進(jìn)入訴訟程序，為事業(yè)單位和工作人員提供了救濟(jì)途徑。然而，現(xiàn)行事業(yè)單位人事?tīng)?zhēng)議訴訟依然參照《公務(wù)員法》的相關(guān)規(guī)定，缺少法律依據(jù)，難以保障權(quán)威性。

二、現(xiàn)行事業(yè)單位人事?tīng)?zhēng)議解決機(jī)制的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

（一）現(xiàn)有法律規(guī)定存在模糊、重疊和空白

現(xiàn)階段，事業(yè)單位人事?tīng)?zhēng)議的解決主要依據(jù)《公務(wù)員法》《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》《人事?tīng)?zhēng)議處理規(guī)定》等法律文本，對(duì)受理范圍、解決方式、解決程序的規(guī)定存在重疊現(xiàn)象。事業(yè)單位人事管理的法律依據(jù)多為部門規(guī)章和地方性法規(guī)，多個(gè)同等級(jí)法律文本并行，加大了法律規(guī)定交叉、重疊問(wèn)題對(duì)事業(yè)單位人事?tīng)?zhēng)議解決的困擾。2014年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》成為現(xiàn)有事業(yè)單位人事管理最高層級(jí)的法律文本，但這一問(wèn)題并沒(méi)有完全解決。此外，針對(duì)事業(yè)單位人事管理的程序法非常少，事業(yè)單位人事?tīng)?zhēng)議的解決程序與勞動(dòng)爭(zhēng)議解決程序，尤其是政府機(jī)關(guān)工作人員的人事?tīng)?zhēng)議解決程序難以完全區(qū)分開(kāi)來(lái)。此外，對(duì)一些人事權(quán)利及義務(wù)的規(guī)定尚未有法律條文進(jìn)行明確，法律依據(jù)處于空白階段。當(dāng)前，事業(yè)單位人事?tīng)?zhēng)議的法律依據(jù)不夠明確，程序法缺失和法律依據(jù)層級(jí)低，以及存在法律漏洞等問(wèn)題使現(xiàn)有法律規(guī)定難以為當(dāng)事人的權(quán)益獲得提供可靠的法律保障。

（二）爭(zhēng)議解決機(jī)構(gòu)設(shè)置不獨(dú)立

調(diào)解和仲裁作為解決爭(zhēng)議的兩大重要手段，需要借助獨(dú)立的機(jī)構(gòu)作為第三方處理。實(shí)際上，調(diào)解機(jī)構(gòu)一般是由工作單位代表及工會(huì)代表組成的調(diào)解委員會(huì)，仲裁機(jī)構(gòu)大多設(shè)置在事業(yè)單位的人事行政主管部門內(nèi)部。這兩大機(jī)構(gòu)名義上為獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)，實(shí)際上仍存在于事業(yè)單位體制內(nèi)。在人員構(gòu)成上，調(diào)節(jié)委員會(huì)的委員大部分來(lái)源于事業(yè)單位內(nèi)部，仲裁機(jī)構(gòu)一般由人事行政部門的工作人員兼任。因此，調(diào)解機(jī)構(gòu)和仲裁機(jī)構(gòu)與事業(yè)單位及一些工作人員保持著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，不可避免地受到單位利益的干擾，并不能保證嚴(yán)格意義上的地位獨(dú)立。事業(yè)單位人事?tīng)?zhēng)議解決機(jī)構(gòu)在設(shè)置上的非獨(dú)立性使它不能秉承所承諾的中立態(tài)度，客觀、理性地調(diào)解當(dāng)事人之間的糾紛，直接影響人事?tīng)?zhēng)議調(diào)解和仲裁的公正性。

（三）爭(zhēng)議解決結(jié)果執(zhí)行阻力大

根據(jù)《人事?tīng)?zhēng)議處理規(guī)定》第33條，“對(duì)發(fā)生法律效力的調(diào)解書或裁決書，當(dāng)事人必須履行。一方當(dāng)事人逾期不履行的，另一方當(dāng)事人可以按照國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)和最高人民法院司法解釋的規(guī)定申請(qǐng)人民法院執(zhí)行”［5］。事業(yè)單位與工作人員的爭(zhēng)議處理結(jié)果包括可以通過(guò)執(zhí)行程序法強(qiáng)制完成的內(nèi)容，如要求必須支付的工資、違約金和賠償金等，還包括一些無(wú)法通過(guò)程序法強(qiáng)制執(zhí)行的內(nèi)容，如要求恢復(fù)當(dāng)事人的名譽(yù)和撤銷處罰規(guī)定等。在實(shí)踐中，調(diào)解機(jī)構(gòu)、仲裁機(jī)構(gòu)，甚至是人民法院都無(wú)法直接干預(yù)事業(yè)單位的管理活動(dòng)及工作人員的具體行為。如果當(dāng)事人拒不履行調(diào)解、仲裁、訴訟的解決方案，也無(wú)法通過(guò)法律程序強(qiáng)制執(zhí)行。如此一來(lái)，即便經(jīng)過(guò)漫長(zhǎng)的司法過(guò)程獲得了公正的解決方案，也無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)爭(zhēng)議的順利解決。

（四）爭(zhēng)議解決方式排斥司法救濟(jì)

司法救濟(jì)是指當(dāng)基本權(quán)利遭受侵害時(shí)，人民法院對(duì)這種侵害行為作有效的補(bǔ)救，對(duì)受害人給予必要和適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償［6］。現(xiàn)行事業(yè)單位人事?tīng)?zhēng)議的救濟(jì)主要是非訴訟救濟(jì)，包括申訴、控告、復(fù)核及仲裁等方式。雖然已經(jīng)將訴訟作為解決爭(zhēng)議的一種手段，但由于事業(yè)單位向來(lái)參照公務(wù)員管理規(guī)定，對(duì)司法救濟(jì)仍然比較排斥。這顯然是不合理的。其一，事業(yè)單位分類改革以來(lái)，履行行政職能的相關(guān)單位已逐漸歸并到行政機(jī)關(guān)中，大部分事業(yè)單位為公共服務(wù)類或知識(shí)密集型單位。事業(yè)單位與行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)逐漸分離，不應(yīng)適用行政機(jī)關(guān)人事?tīng)?zhēng)議的處理規(guī)定。其二，當(dāng)司法救濟(jì)成為行政救濟(jì)的底線，以司法救濟(jì)為保障的人事?tīng)?zhēng)議解決方式才能更好地發(fā)揮行政救濟(jì)的作用，保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。現(xiàn)行事業(yè)單位人事?tīng)?zhēng)議解決機(jī)制中司法救濟(jì)的空缺，不利于建立事業(yè)單位和工作人員之間保持對(duì)等的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，不利于維護(hù)工作人員的合法權(quán)益。

三、事業(yè)單位人事?tīng)?zhēng)議解決機(jī)制的完善路徑

（一）理順并健全相關(guān)法律體系

事業(yè)單位人事?tīng)?zhēng)議法律依據(jù)的模糊、重合和空白的現(xiàn)狀嚴(yán)重影響到人事?tīng)?zhēng)議解決的公正和效率，理順并健全相關(guān)法律體系已經(jīng)成為現(xiàn)階段事業(yè)單位人事管理中的迫切任務(wù)。2014年《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》的出臺(tái)緩解了事業(yè)單位人事管理中專門法缺失的問(wèn)題，但是必須意識(shí)到《條例》內(nèi)容廣泛，集中在原則性規(guī)定上，缺少細(xì)致的法律解釋。因此，各地應(yīng)該以《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》為依據(jù)，梳理以往對(duì)事業(yè)單位人事?tīng)?zhēng)議解決的法律法規(guī)、部門規(guī)章等，修改模糊、重復(fù)的法律條文，填補(bǔ)空白的法律領(lǐng)域，架構(gòu)起清晰的法律網(wǎng)絡(luò)。要加快完善配套制度，整合工資制度、晉升制度、養(yǎng)老制度和賠償制度等內(nèi)容，匯總行政法規(guī)、地方性法規(guī)和部門規(guī)章，完善以《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》為中心的全方位、系統(tǒng)化的配套法律體系，為解決人事?tīng)?zhēng)議提供有力保障。

（二）建立獨(dú)立的人事?tīng)?zhēng)議解決機(jī)構(gòu)

將解決人事?tīng)?zhēng)議的機(jī)構(gòu)下設(shè)到原事業(yè)單位內(nèi)部，不能保障中立態(tài)度和公平性，難以為工作人員的合法權(quán)益提供實(shí)質(zhì)意義上的保障?？梢越梃b國(guó)外解決人事?tīng)?zhēng)議的機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)，如美國(guó)的人事管理局、特別律師辦公室等，在事業(yè)單位體系以外設(shè)立專門的人事?tīng)?zhēng)議解決機(jī)構(gòu)，賦予它處理人事?tīng)?zhēng)議、要求執(zhí)行判定結(jié)果的權(quán)威性。由于各省市對(duì)事業(yè)單位人事?tīng)?zhēng)議的規(guī)定略有不同，受案范圍和具體解決方式存在差異，因而人事?tīng)?zhēng)議解決的機(jī)構(gòu)應(yīng)以省市為單位，按照該行政區(qū)的事業(yè)單位人事?tīng)?zhēng)議規(guī)定履職。同時(shí)，采用獨(dú)立運(yùn)作方式，拒絕連帶關(guān)系下偏袒當(dāng)事人其中的任何一方。這就要求爭(zhēng)議解決機(jī)構(gòu)一方面在組織資金來(lái)源上保持獨(dú)立性，以政府補(bǔ)貼為主；另一方面，保持成員構(gòu)成的獨(dú)立性，從各門類的事業(yè)單位中按比例選取代表和該領(lǐng)域的專家與學(xué)者，在熟悉行業(yè)的基礎(chǔ)上增強(qiáng)專業(yè)性。另外，在具體事例中，與當(dāng)事人相關(guān)的成員應(yīng)予以回避，避免影響解決方案的公正性。

（三）將事業(yè)單位人事?tīng)?zhēng)議納入司法救濟(jì)范圍

以行政救濟(jì)手段為全部?jī)?nèi)容的人事?tīng)?zhēng)議救濟(jì)機(jī)制，究其根本，缺乏最深刻的法律保障，難以切實(shí)維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)利。在人事?tīng)?zhēng)議解決中應(yīng)用司法救濟(jì)，既是事業(yè)單位工作人員合法權(quán)益的有力保障，又是推進(jìn)我國(guó)法制建設(shè)、健全中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的客觀需求。值得注意的一點(diǎn)是，事業(yè)單位分類改革以后，仍有很大一部分的事業(yè)單位的人事管理參照公務(wù)員人事管理規(guī)定，在人事關(guān)系、工作性質(zhì)上具有特殊性。以司法途徑作為人事?tīng)?zhēng)議的最后保障，要充分考慮到這一特殊性質(zhì)，避免司法干預(yù)行政。在確立人事?tīng)?zhēng)議司法救濟(jì)時(shí)，應(yīng)在考慮事業(yè)單位的特殊工作性質(zhì)和事業(yè)單位工作人員特殊身份的基礎(chǔ)上，賦予事業(yè)單位工作人員訴權(quán)，明確司法救濟(jì)的審查范圍、介入時(shí)間和執(zhí)行手段，以司法途徑保障最底線的人身財(cái)產(chǎn)安全，由以往事業(yè)單位內(nèi)部解決爭(zhēng)議的方式轉(zhuǎn)變?yōu)楦鼮楣?、更為有約束力的方式。

2014年《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》的頒布為解決事業(yè)單位人事管理爭(zhēng)議提供了較高層級(jí)的法律依據(jù)。但是，現(xiàn)行事業(yè)單位人事?tīng)?zhēng)議體制在法律規(guī)定、機(jī)構(gòu)設(shè)置、執(zhí)行效果、救濟(jì)途徑等方面仍然存在不容忽視的實(shí)際問(wèn)題，深刻影響著人事管理的公正性和有效性。事業(yè)單位人事?tīng)?zhēng)議的解決還有很長(zhǎng)的一段路要走，應(yīng)該在適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況的前提下，順應(yīng)國(guó)際形勢(shì)，深入改革事業(yè)單位的人事?tīng)?zhēng)議解決機(jī)制，優(yōu)化事業(yè)單位人事管理體制，切實(shí)保障事業(yè)單位工作人員的合法權(quán)益。

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（編輯：唐龍）

F241.32

：A

：1673-1999（2017）06-0028-04

杜濱煒（1994—），女，南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院行政管理專業(yè)2016級(jí)在讀碩士研究生，研究方向?yàn)樾姓W(xué)。

2017-04-10