能源產(chǎn)業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼羅生門(mén)

馮悅威

2016年12月，工信部公布了首批四家騙補(bǔ)車(chē)企：金龍聯(lián)合汽車(chē)工業(yè)（蘇州）有限公司、河南少林客車(chē)股份有限公司、奇瑞萬(wàn)達(dá)貴州客車(chē)股份有限公司、深圳市五洲龍汽車(chē)有限公司；2017年2月4日，工信部再次公布了針對(duì)鄭州日產(chǎn)等國(guó)內(nèi)7家新能源汽車(chē)企業(yè)騙取國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼的處罰決定書(shū)?？梢?jiàn)，針對(duì)新能源汽車(chē)企業(yè)騙補(bǔ)問(wèn)題的稽查，似乎是正在拆解針對(duì)中央政府財(cái)政補(bǔ)貼的羈絆。

財(cái)政補(bǔ)貼不是“唐僧肉”

依照國(guó)際慣例，財(cái)政補(bǔ)貼政策（policy of fiscal subsidies）通常是在一國(guó)經(jīng)濟(jì)或產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡或出現(xiàn)供給“瓶頸”時(shí)，提供給企業(yè)的一種補(bǔ)貼，是用以保護(hù)特定的產(chǎn)業(yè)及地區(qū)經(jīng)濟(jì)，是國(guó)家協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和社會(huì)各方利益分配關(guān)系的經(jīng)濟(jì)杠桿，也是發(fā)揮財(cái)政分配機(jī)制作用的特定手段。是世界上許多國(guó)家的政府運(yùn)用的一項(xiàng)重要經(jīng)濟(jì)政策。

作為國(guó)家的一種宏觀調(diào)控手段，財(cái)政補(bǔ)貼政策也可被政府用來(lái)實(shí)現(xiàn)多種政策目標(biāo)，如針對(duì)促進(jìn)生產(chǎn)和流通的發(fā)展、穩(wěn)定市場(chǎng)價(jià)格、保障人民生活，以及擴(kuò)大國(guó)際貿(mào)易等方面都有積極作用。但是，如果財(cái)政補(bǔ)貼政策運(yùn)用不當(dāng)，補(bǔ)貼范圍過(guò)寬，數(shù)額過(guò)大，就會(huì)超出財(cái)政的承受能力；如果補(bǔ)貼造成了某些產(chǎn)品的價(jià)格扭曲和企業(yè)的經(jīng)營(yíng)機(jī)制混亂，也會(huì)使其從調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的杠桿變?yōu)橐种平?jīng)濟(jì)發(fā)展的包袱，甚至是泡沫。如果補(bǔ)貼目標(biāo)發(fā)生了偏差，還會(huì)打壓創(chuàng)新、滋生腐敗，甚至是破壞市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，成為個(gè)別利益集團(tuán)的“唐僧肉”。

管窺財(cái)政補(bǔ)貼

改革開(kāi)放至今，中央政府的財(cái)政補(bǔ)貼一直是我們各屆政府在長(zhǎng)達(dá)數(shù)十年來(lái)用以拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)、突擊發(fā)展某個(gè)特定產(chǎn)業(yè)或刺激出口的重要政策之一。在初期，它曾經(jīng)起到了短期顯著的效果，使我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量迅速超過(guò)歐、日等發(fā)達(dá)國(guó)家，攀居世界第二，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量卻始終有待提高，如工業(yè)領(lǐng)域大面積的產(chǎn)能過(guò)剩、環(huán)境污染、資源過(guò)度開(kāi)發(fā)、創(chuàng)新能力不足等問(wèn)題，它們長(zhǎng)期困擾著各屆政府，甚至直接威脅到了百姓的正常生存。究其原因不難發(fā)現(xiàn)，過(guò)度低效的財(cái)政補(bǔ)貼政策應(yīng)該是其最重要的原因之一。

特別是在新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)，從2010年開(kāi)始便實(shí)施新能源汽車(chē)補(bǔ)貼政策，由于監(jiān)督機(jī)制不完善，騙補(bǔ)事件愈演愈烈。從2009年至2015年底，中央財(cái)政對(duì)新能源汽車(chē)推廣應(yīng)用予以補(bǔ)助，累計(jì)安排了334億元，地方財(cái)政2013-2015年撥付補(bǔ)助資金合計(jì)200多億元，全部補(bǔ)貼累計(jì)不低于600億人民幣。但六年過(guò)去了，在全球，我們的新能源汽車(chē)沒(méi)有在技術(shù)創(chuàng)新上獲得有顯著優(yōu)勢(shì)的競(jìng)爭(zhēng)地位；在國(guó)內(nèi)，也沒(méi)帶來(lái)穩(wěn)定盈利且具有競(jìng)爭(zhēng)力的市場(chǎng)地位。相反，卻滋生出大面積的商業(yè)詐騙、腐敗以及財(cái)政補(bǔ)貼被流失等問(wèn)題，不僅使財(cái)政補(bǔ)貼低效或無(wú)效，而且更進(jìn)一步惡化了國(guó)內(nèi)商業(yè)環(huán)境和企業(yè)創(chuàng)新的內(nèi)生動(dòng)力。

財(cái)政部等四部委于2016年年初組織力量對(duì)93家主要的新能源汽車(chē)生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行了專(zhuān)項(xiàng)檢查。其中，查處新能源汽車(chē)有牌無(wú)車(chē)3547輛，涉及騙補(bǔ)金額10.1021億元；有車(chē)無(wú)電19158輛，金額18.751億元；關(guān)聯(lián)方閑置涉及33家車(chē)企，共30414輛；終端用戶(hù)閑置涉及54家車(chē)企，未提車(chē)6093輛，已提車(chē)15269輛。上述涉嫌騙補(bǔ)和違規(guī)謀補(bǔ)的車(chē)輛總數(shù)達(dá)到76374輛，涉及補(bǔ)貼總金額92.707億元，占補(bǔ)貼總額的15.45%。然而，2015年新能源汽車(chē)銷(xiāo)量是33萬(wàn)輛，涉案車(chē)輛總數(shù)超過(guò)去年總銷(xiāo)量的四分之一。如若再加上此前的總銷(xiāo)量，被騙金額將會(huì)更加驚人。更為嚴(yán)重的是，違規(guī)和騙補(bǔ)的企業(yè)超過(guò)專(zhuān)項(xiàng)抽查企業(yè)總數(shù)一半以上，幾乎成為企業(yè)謀生的常態(tài)，迅速敗壞著誠(chéng)實(shí)守信的市場(chǎng)原則與基礎(chǔ)。

盡管財(cái)政補(bǔ)貼被騙事件頻發(fā)，相關(guān)政府官員也認(rèn)識(shí)到了普惠性財(cái)政補(bǔ)貼容易使企業(yè)患上依賴(lài)癥，而且已經(jīng)不再適應(yīng)企業(yè)由大變強(qiáng)的需要，但還是幻想著從提高補(bǔ)貼進(jìn)入推薦車(chē)型目錄的企業(yè)和產(chǎn)品的門(mén)檻入手。尋求補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)在彌補(bǔ)成本差價(jià)和促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新上實(shí)現(xiàn)基本平衡入手。但即使這些設(shè)想能如期實(shí)現(xiàn)，它也不是機(jī)制而僅是戰(zhàn)術(shù)上做的調(diào)整。

再?gòu)墓夥l(fā)電產(chǎn)業(yè)看，2006年1月4日頒布了《可再生能源發(fā)電價(jià)格和費(fèi)用分?jǐn)偣芾碓囆修k法（發(fā)改價(jià)格（2006）7號(hào)）》，將可再生能源電價(jià)附加標(biāo)準(zhǔn)提高到每千瓦時(shí)1.5分。該政策著實(shí)是政府用行政手段讓全民承擔(dān)了國(guó)內(nèi)光伏發(fā)電企業(yè)的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。雖然該產(chǎn)業(yè)是從2004年零起步，但在全民為風(fēng)險(xiǎn)買(mǎi)單的模式驅(qū)動(dòng)下，企業(yè)拼命貸款引進(jìn)流水線，到2011年，國(guó)內(nèi)就有了43家西門(mén)子法多晶硅企業(yè)，20家物理法多晶硅企業(yè)。由于缺乏對(duì)產(chǎn)業(yè)未來(lái)技術(shù)發(fā)展的理性認(rèn)知和自我創(chuàng)新能力，結(jié)果是“引進(jìn)，落后，再引進(jìn)，再落后”，不僅產(chǎn)能迅速?lài)?yán)重過(guò)剩，而且在還沒(méi)收回完投資的情況下，這些企業(yè)就迫不及待地打響了惡性?xún)r(jià)格戰(zhàn)。更嚴(yán)重的是，又直接威脅到了銀行借貸體系的安全。

由于企業(yè)普遍缺乏創(chuàng)新能力，隨多晶硅價(jià)格持續(xù)下跌，造成大批競(jìng)爭(zhēng)力低且依靠減稅、補(bǔ)貼等都無(wú)法生存的企業(yè)關(guān)停倒閉，結(jié)果，到目前約有近一半引進(jìn)的落后流水線兌現(xiàn)了其沉沒(méi)成本。為擺脫這一困局，2009年12月，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議上又通過(guò)《關(guān)于修改可再生能源法的決定》，提出國(guó)家財(cái)政設(shè)立可再生能源發(fā)展基金，進(jìn)一步規(guī)定基金的資金來(lái)源包括國(guó)家財(cái)政年度安排的專(zhuān)項(xiàng)資金和依法征收的可再生能源電價(jià)附加收入。

以寧夏為例，政府對(duì)分布式光伏并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目的電價(jià)補(bǔ)貼是每千瓦時(shí)0.359元。居民購(gòu)電價(jià)是每千瓦時(shí)0.448元，但將多余的分布式光伏發(fā)電電量賣(mài)給電網(wǎng)公司時(shí)，上網(wǎng)電價(jià)僅為每千瓦時(shí)0.236元，電網(wǎng)公司毛利竟高達(dá)52.11%。而太陽(yáng)能光伏發(fā)電設(shè)備制造廠也只能通過(guò)多銷(xiāo)的方式從賣(mài)出單套設(shè)備中一次性一點(diǎn)點(diǎn)地回收原始投資，致使能夠充分享受財(cái)政補(bǔ)貼福緣的企業(yè)少之又少。而財(cái)政補(bǔ)貼大頭，卻隨分布式光伏發(fā)電居民將多余電能外銷(xiāo)而轉(zhuǎn)移到了電網(wǎng)公司，這僅是一種轉(zhuǎn)移路徑。

第二種轉(zhuǎn)移路徑是，時(shí)至今日，政府價(jià)格管理部門(mén)還在通過(guò)手中的行政權(quán)力弱化著財(cái)政補(bǔ)貼的實(shí)際效力，并巧妙和隱蔽性地將補(bǔ)貼轉(zhuǎn)移給了與待補(bǔ)貼產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新無(wú)關(guān)的第三方。如2011年11月30日國(guó)家發(fā)改委上調(diào)電價(jià)時(shí)就將銷(xiāo)售電價(jià)和上網(wǎng)電價(jià)分別上調(diào)了每千瓦時(shí)3分和2.5分。電網(wǎng)公司坐地就可輕松獲得高達(dá)20%的利潤(rùn)增量，是國(guó)內(nèi)一般工業(yè)企業(yè)平均利潤(rùn)增量的一倍以上。進(jìn)而，隱蔽性操縱了財(cái)政補(bǔ)貼的流向，并降低了其功能。

再如頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)，在財(cái)政部和國(guó)家能源局頒布的《關(guān)于出臺(tái)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)利用補(bǔ)貼政策的通知》（財(cái)建〔2012〕847號(hào)）中規(guī)定，頁(yè)巖氣是賦存于富有機(jī)質(zhì)泥頁(yè)巖及其夾層中，以吸附或游離態(tài)為主要存在方式的非常規(guī)天然氣。其具體界定標(biāo)準(zhǔn)是：（一）賦存于烴源巖內(nèi)。具有較高的有機(jī)質(zhì)含量（TOC>1.0%），吸附氣含量大于20%。（二）夾層及厚度。夾層粒度為粉砂巖以下（包括粉砂巖）或碳酸鹽巖，單層厚度不超過(guò)1米。（三）夾層比例。氣井目的層夾層總厚度不超過(guò)氣井目的層的20%。而對(duì)其補(bǔ)貼的條件是：（一）已開(kāi)發(fā)利用的頁(yè)巖氣；（二）企業(yè)已安裝可以準(zhǔn)確計(jì)量頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)利用的計(jì)量設(shè)備，并能準(zhǔn)確提供頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)利用量。規(guī)定中央財(cái)政對(duì)頁(yè)巖氣開(kāi)采企業(yè)2012年-2015年給予的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是 0.4元/立方米。因此，不難看出，我國(guó)對(duì)頁(yè)巖本身的界定就已經(jīng)將部分致密氣的地層納入到了頁(yè)巖層的范疇，進(jìn)而，使中國(guó)的頁(yè)巖氣與美國(guó)的頁(yè)巖氣是否屬于同概念基礎(chǔ)語(yǔ)境下的氣體那還真就很難說(shuō)了？而更重要的是，我國(guó)的補(bǔ)貼是針對(duì)產(chǎn)品量，即對(duì)頁(yè)巖氣產(chǎn)出后的利用量進(jìn)行補(bǔ)貼。

2015年5月，財(cái)政部和國(guó)家能源局再次頒布《關(guān)于頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)利用財(cái)政補(bǔ)貼政策的通知》（財(cái)建〔2015〕112號(hào)），調(diào)降了2016-2020年中央財(cái)政對(duì)頁(yè)巖氣開(kāi)采企業(yè)給予的補(bǔ)貼，其中：2016-2018年的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為0.3元/立方米；2019-2020年補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為0.2元/立方米。盡管補(bǔ)貼力度在“直線”下降，但依舊還是針對(duì)天然氣最終產(chǎn)品進(jìn)行的補(bǔ)貼。因此，與美國(guó)的財(cái)政補(bǔ)貼相比，美國(guó)的“補(bǔ)貼”是針對(duì)頁(yè)巖油氣企業(yè)在技術(shù)可行性上的突破或創(chuàng)新，即補(bǔ)貼的是企業(yè)未來(lái)可期現(xiàn)金流的獲得能力，而我們“補(bǔ)貼”的是頁(yè)巖氣開(kāi)采后的使用量，是補(bǔ)貼頁(yè)巖氣開(kāi)采銷(xiāo)售后當(dāng)期現(xiàn)金流的獲得能力。進(jìn)而，其客觀結(jié)果必然會(huì)抑制創(chuàng)新與激勵(lì)“騙補(bǔ)”的不法行為。

類(lèi)似問(wèn)題同樣也發(fā)生在鋼鐵及其制成品的補(bǔ)貼和出口退稅、電解鋁、煉油重化工、稀土等產(chǎn)業(yè)上，甚至是近期對(duì)充電汽車(chē)充電樁大面積推廣的財(cái)政補(bǔ)貼上，它們著實(shí)對(duì)中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)和優(yōu)質(zhì)發(fā)展，以及市場(chǎng)公平與誠(chéng)信的重建起到了羈絆甚至是破壞作用。

在長(zhǎng)達(dá)十來(lái)年低效的財(cái)政補(bǔ)貼政策下，騙取財(cái)政補(bǔ)貼的企業(yè)法人沒(méi)有受到應(yīng)有的法律追責(zé)，進(jìn)而，從某種角度看，政府好心的財(cái)政補(bǔ)貼政策正惡化著誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)環(huán)境；由于欺詐可以輕松獲得巨額的財(cái)政補(bǔ)貼，進(jìn)而又澆滅了企業(yè)創(chuàng)新的內(nèi)動(dòng)力；又由于是審批發(fā)放補(bǔ)貼的模式，就為一些不法官員留出了尋租空間，造成意志和信仰薄弱的官員成為了巨貪，進(jìn)而敗壞了官場(chǎng)風(fēng)氣和政治規(guī)矩；由于價(jià)格管制，可以輕易地為第三方分食到其他產(chǎn)業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼，并可從定價(jià)中謀取到個(gè)人的好處，進(jìn)而就難免不會(huì)導(dǎo)致政府職能部門(mén)幾乎整個(gè)司處級(jí)單位集體坍塌性腐敗事件的發(fā)生。

更重要的是，由于財(cái)政部長(zhǎng)期以年度財(cái)政預(yù)決算中的分項(xiàng)報(bào)表專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、晦澀難懂等為由，始終未在全國(guó)人大等兩會(huì)上發(fā)布和公示，致使財(cái)政補(bǔ)貼的必要性和科學(xué)性被隱藏在了“黑箱”之中，最終，不得不使一些財(cái)政補(bǔ)貼裂解成了社會(huì)與市場(chǎng)的“毒藥”，以及無(wú)人能有效監(jiān)管的“唐僧肉”。

可選對(duì)策

為了維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公平性和機(jī)會(huì)平等原則，的確需要我們盡早改變思路，如可選擇：

1、站在可生存的戰(zhàn)略角度上去看待財(cái)政收入，用好全體納稅人的稅金（財(cái)政收入）。除國(guó)防和軍事科技開(kāi)發(fā)等領(lǐng)域必須無(wú)條件地足額，甚至是根據(jù)國(guó)際情勢(shì)需要超額支付補(bǔ)貼外，其他現(xiàn)存工業(yè)和一般民生產(chǎn)業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼和出口退稅應(yīng)盡早全部取消，以避免發(fā)生財(cái)政收入通過(guò)補(bǔ)貼被流失，以及繼續(xù)創(chuàng)造和擴(kuò)大出不公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境；

2、堅(jiān)決摒棄以拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為名義的、針對(duì)特定產(chǎn)業(yè)及其產(chǎn)品產(chǎn)出量的財(cái)政補(bǔ)貼模式，構(gòu)建和培育有自主創(chuàng)新能力的獎(jiǎng)勵(lì)與補(bǔ)助模式，即針對(duì)企業(yè)研發(fā)出了專(zhuān)利技術(shù)或已初見(jiàn)成效、或由中科院等學(xué)術(shù)權(quán)威部門(mén)經(jīng)檢索認(rèn)定的處于國(guó)際領(lǐng)先的技術(shù)、或針對(duì)中科院等學(xué)術(shù)權(quán)威部門(mén)設(shè)立的具有前沿性、基礎(chǔ)性或綜合性科技研發(fā)課題進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，以提升國(guó)內(nèi)創(chuàng)新的原生內(nèi)動(dòng)力和國(guó)家可持續(xù)發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)力；

3、各級(jí)人民檢察機(jī)關(guān)應(yīng)盡職盡責(zé)，履行好其公訴的職權(quán)，并嚴(yán)格執(zhí)行《刑法》和《刑事訴訟法》，對(duì)近些年騙取套取財(cái)政補(bǔ)貼的企業(yè)法人及其主要決策者追究刑事責(zé)任，不僅要堅(jiān)決打擊騙補(bǔ)套補(bǔ)的不法經(jīng)營(yíng)行為與犯罪，更重要的是要維護(hù)和重構(gòu)社會(huì)基本的誠(chéng)信原則與公平的市場(chǎng)環(huán)境；

4、全國(guó)人大及其代表應(yīng)盡職看好納稅人的財(cái)富（包括上交的稅金），加強(qiáng)對(duì)財(cái)政預(yù)決算中分項(xiàng)報(bào)表的審批工作，特別是針對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等單項(xiàng)支出的審查、審批，以及對(duì)低效、腐敗等問(wèn)題的追責(zé)，以審慎的原則監(jiān)督相關(guān)部門(mén)用好納稅人上繳的每一分錢(qián)，并全部公示（包括分項(xiàng)報(bào)表的明細(xì)），使納稅人能真正有當(dāng)家作主的感覺(jué)。

更重要的是，近期，建設(shè)雄安新區(qū)的這個(gè)“國(guó)家大事千年大計(jì)”的大幕被拉開(kāi)了，會(huì)有多少財(cái)政補(bǔ)貼要進(jìn)入？目前尚不得而知。在它們當(dāng)中，會(huì)有多少是未經(jīng)全國(guó)人大及其常委會(huì)的科學(xué)論證、精確審批并公示的？有多少有可能會(huì)被不法企業(yè)騙取？又有多少是低效甚至是無(wú)效的？還是不得而知。諸如此類(lèi)的問(wèn)題，的確是我們?cè)谧呦驈?fù)興、富強(qiáng)和走向法制社會(huì)亟待解決的問(wèn)題，和不可回避且必須思考的問(wèn)題。