從油氣體制改革意見中讀出深意

一直以來，石油天然氣體制改革始終是我國能源體制改革的中心環(huán)節(jié)，無論改革的廣度、深度還是敏感度，都始終是我國能源體制改革大局的重中之重。此次石油天然氣體制改革早在2014年就已經開始醞釀，然而受國內經濟放緩、國際油價走低等多重因素影響，改革難度增加。

2017年5月21日，新華社刊登出了《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》（以下簡稱《意見》）新聞稿。

從上一輪石油天然氣行業(yè)體制改革至今，經歷了近20個年頭。伴隨社會經濟的持續(xù)發(fā)展，石油天然氣行業(yè)的環(huán)境與20年前相比發(fā)生了根本性變化。此時推進石油天然氣體制改革至少有以下優(yōu)勢：

一是政策推動。十八屆三中全會明確提出經濟體制改革是全面深化改革的重點。會議明確了改革方向和改革任務，能源領域的體制改革成為關鍵。而石油天然氣行業(yè)是能源領域的重要組成部分，此時推動石油天然氣體制改革，正當其時；二是環(huán)境寬松。當前，我國經濟進入新常態(tài)，全國石油天然氣總體供需狀態(tài)平衡，資源獲取較以往更為容易，產業(yè)發(fā)展也不會像過去那樣出現(xiàn)大幅波動現(xiàn)象。這也為改革創(chuàng)造了一個相對穩(wěn)定的內外部環(huán)境；三是技術升級。隨著石油天然氣交易中心、勘探煉油新技術、清潔化生產等技術平臺的建設和完善，為石油天然氣體制改革提供了較好的技術支撐；四是社會訴求。隨著經濟社會的持續(xù)快速發(fā)展，石油天然氣行業(yè)目前的體制機制已經無法完全滿足市場需求，能源問題成為我們近幾年大家關注的焦點。我們看，占據(jù)媒體版面和時段的主要問題是什么呢？有煤電矛盾、天然氣供需矛盾、棄風、棄光、棄水、水電發(fā)展之爭、能源價格之爭、核電重啟之爭、特高壓之爭等。解決這些問題歷來有兩種辦法，即行政和改革的辦法。行政的辦法并非沒有效果，但總體來講是權宜之計，不能從根本上解決問題，所以，最終要用改革的辦法，才能標本兼治。隨著改革的社會共識不斷增加，社會各界對推進和加快石油天然氣體制改革的訴求也越來越高。在這個時間啟動改革，應該說是大勢所趨。

應該說，《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》（以下稱意見）比較深入地詮釋了十八屆三中全會《決定》中關于石油天然氣行業(yè)改革的要求，內容很全面，目標很明確，邊界很清晰。有以下亮點：

亮點一，既要發(fā)揮市場配置資源的基礎作用，也要用足、用好政府作用。石油天然氣體制改革的基本方向仍然是市場化，我們要用好“看不見的手”，通過在油氣生產、銷售側引入市場競爭機制，形成合理的價格形成機制，還原企業(yè)、消費者的市場主體地位和油氣的商品屬性，促進資源的優(yōu)化配置和高效利用。

同時，我國油氣行業(yè)是一個具備高度特殊性和復雜性的領域，在引入“看不見的手”以提高資源配置和利用效率的同時，還需要強化政府的科學監(jiān)管。因此改革路程中，我們需不斷完善石油天然氣監(jiān)管機構、措施和手段，改進政府監(jiān)管方法，提高對技術、安全、交易、運行等方面的科學監(jiān)管水平。

亮點二，《意見》提出以上游開放為突破口，推動礦權開放增加天然氣供給。各國經驗表明，油氣產業(yè)上游改革是行業(yè)改革的重要步驟，目前，在我國石油天然氣開采領域的壟斷嚴重，基本被國有大型石油公司所壟斷，其他市場參與者數(shù)量較少，占而不采現(xiàn)象嚴重?！兑庖姟分赋鲈诒Ｗo性開發(fā)的前提下，允許其他市場主體參與常規(guī)油氣勘查開采。這說明國家已經準備在部分尚未登記的常規(guī)區(qū)塊上放寬市場準入限制，將按照公開招標發(fā)放許可證等方式鼓勵各類資本進入上游市場?！兑庖姟诽岢鰧嵭锌辈閰^(qū)塊競爭出讓制度，并實行更加嚴格的區(qū)塊退出制度。這勢必進一步推動存量礦源盤活，對閑置礦源的情況進行有效治理，形成油氣區(qū)塊管理的良性循環(huán)。同時，鼓勵國有油氣公司將其持有的油氣資源探礦權、采礦權用于與民營企業(yè)的合作，將更有利于加快國內油氣發(fā)現(xiàn)和開采。上游氣源壟斷的打破必將促進天然氣源頭的競爭，從而增加供給，提高資源配置效率，為中下游的市場化改革創(chuàng)造條件。

亮點三，氣干線管道、省內和省際管網均向第三方市場主體公平開放?！笆濉逼陂g，國家出臺了油氣管網公平實施辦法等政策，但收效甚微。就我國在用的天然氣管網而言，正是由于公平準入難以落地，部分企業(yè)的天然氣資源無法順利借助管道運輸，才造成天然氣管道利用效率低和終端價格較高。此次提出干線、省內和省際管網公平開放，是對公平準入最直接的舉措。將有利于實現(xiàn)規(guī)模效益，有利于減少管道運輸層級，有利于鼓勵進口LNG，有利于減少加價過高的現(xiàn)象。

亮點四，《意見》提出加快油氣交易平臺建設。天然氣交易中心的建設，既是天然氣價格市場化改革的重要成果，又是深化改革的重要支撐。2016年11月，上海石油天然氣交易中心正式運營。在將近1年的試運行期間，交易中心已經為天然氣行業(yè)供需雙方初步搭建起了交易平臺，為管道天然氣、LNG交易創(chuàng)造了條件，為市場提供需要的流動性，允許市場參與者對沖風險，在滿足市場需求的同時有效調節(jié)供應，通過市場供需來形成真正的天然氣價格。而讓市場決定價格，這正是能源市場化改革的一部分。上海石油天然氣交易中心的建立實現(xiàn)了我國天然氣交易平臺從無到有的跨越，但我國地域廣袤，不同區(qū)域天然氣來源多樣，成本差異大，僅一家交易中心難以反映這種差異性的價格。2017年1月，重慶石油天然氣交易中心掛牌成立，成為國家支持有條件的地區(qū)建設天然氣交易中心的又一創(chuàng)舉。隨著我國天然氣交易中心的發(fā)展，其將在東亞、亞太乃至世界天然氣市場發(fā)揮越來越大的影響力，讓世界更加了解中國天然氣市場，讓中國天然氣市場進一步融入全球。

亮點五，“增強活力”是搞好國有企業(yè)的本質要求，“加強監(jiān)管”是搞好國有企業(yè)的重要保障?！兑庖姟分刑岢觥巴晟朴蜌馄髽I(yè)法人治理結構、推進企業(yè)專業(yè)化重組整合和瘦身健體，并剝離辦社會職能和解決歷史遺留問題”。推進天然氣體制改革，并不是要求國有企業(yè)退出天然氣行業(yè)，而是要讓國有企業(yè)成為合格的市場主體，同時創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境。要使國有油氣企業(yè)成為合格的市場競爭主體，培育具有國際競爭力的現(xiàn)代能源企業(yè)，必然要求進一步完善企業(yè)法人治理結構并規(guī)范董事會建設，減少管理層級，剝離其仍在承擔的大量政府職能，依法平等的接受政府的監(jiān)管，平等的享受政策主管部門的各種能源政策優(yōu)惠。

亮點六，明確參與儲備調峰設施建設運營的主體職責，提出建立天然氣儲備調峰政策和分級儲備調峰機制?！兑庖姟分刑岢?，鼓勵社會資本參與儲備設施投資運營，建立天然氣調峰政策和分級儲備調峰機制，明確政府、供氣企業(yè)、管道企業(yè)、城市燃氣公司和大用戶的儲備調峰義務與責任。

長期以來，我國天然氣儲備能力較弱，2016年儲備能力僅為全年消費量的3%左右，而全球平均水平為12%左右。完善儲備設施投資和運營機制，首先會吸引部分社會資金投入天然氣儲備領域，增加天然氣儲備量，為我國的天然氣供需平衡提供有力保障；其次，分級儲備調峰機制的建立，將進一步明確政府、企業(yè)所承擔的儲備職責和權利，并給予企業(yè)在儲備價格和氣源儲備渠道等方面的有利政策，激發(fā)企業(yè)建設天然氣儲備調峰設施的積極性；最后，明確政府、供氣企業(yè)、管道企業(yè)、城市燃氣公司和大用戶的調峰供氣責任，有利于各方在天然氣調峰儲備設施的建設、運營和管理中準確找好自己定位，做到各司其職，為做好調峰保障工作提供了堅實基礎。

當然，《意見》只是一個綱領性和指導性文件，真正落實《意見》內容、深化體制改革、實現(xiàn)改革目標，還需要各方面的政策法規(guī)、操作文件來配套。

（作者簡介：呂淼，供職于北京燃氣集團公司，本文觀點與作者供職單位無關。）