國家債務(wù)管理

一、政府內(nèi)債

2016年財政部深化國債管理制度改革，進(jìn)一步完善國債市場機(jī)制，順利完成國債籌資任務(wù)，為有效實(shí)施積極財政政策提供了資金保障。

（一）國債籌資及國債余額。按照2016年國債發(fā)行方案，全年預(yù)計籌資額為27144.68億元，其中彌補(bǔ)中央財政赤字14000億元，償還以前年度發(fā)行并于2016年到期的國債本金13144.68億元。執(zhí)行中，國債還本增加120.68億元，全年預(yù)計籌資額調(diào)整為27265.36億元；實(shí)際籌資26719.06億元，比調(diào)整后的預(yù)計籌資額減少546.3億元。2016年末國債余額為120066.75億元，在全國人大審批的年末國債限額125908.35億元以內(nèi)。

從發(fā)債結(jié)構(gòu)看，2016年國債實(shí)際發(fā)行30869.32億元，實(shí)際籌資26719.06億元，其中儲蓄國債籌資3182.64億元，記賬式國債籌資23212.51億元，舉借外債323.91億元，分別占全年實(shí)際籌資額的11.9%、86.9%、1.2%。從籌資進(jìn)度看，第一季度籌資3099.64億元，占全年實(shí)際籌資的11.6%，保持在當(dāng)季國債到期還本額4446億元以內(nèi)；第二、三、四季度分別籌資7764.20億元、9206.69億元、6648.53億元，占全年29.1%、34.4%、24.9%。

（二）儲蓄國債管理。2016年發(fā)行18次儲蓄國債，包括8次憑證式國債和10次電子式國債，實(shí)際籌資3182.64億元，占全年實(shí)際舉債籌資額的11.9%，比上年減少2.5個百分點(diǎn)。平均發(fā)行期限為4年，比上年延長0.12年；平均發(fā)行利率為4.05%，比上年降低0.67個百分點(diǎn)。

儲蓄國債管理具有以下特點(diǎn)：（1）年初公布全年發(fā)債計劃，包括品種、期限和發(fā)行日期等，透明度較高。（2）品種和期限結(jié)構(gòu)穩(wěn)定。憑證式國債和電子式國債籌資占比分別為37%、63%，3年、5年期國債各占50%，電子式國債和5年期國債籌資比例均略有增加。（3）按月滾動發(fā)行。從3月至11月，每月10日發(fā)行3年、5年期國債各1次，各月發(fā)行期均為10天。（4）利率3次下調(diào)。綜合考慮銀行理財?shù)仁袌鐾惍a(chǎn)品利率下降及儲蓄國債銷售情況，5月至7月份儲蓄國債利率下調(diào)3次，3年、5年期儲蓄國債利率從4.00%、4.42%下降至3.80%、4.17%，分別降低0.2、0.25個百分點(diǎn)。（5）銷售形勢良好。儲蓄國債采用承銷團(tuán)成員代銷方式向個人投資者發(fā)行，全年實(shí)際售出額占計劃籌資額的99.5%，比上年提高5.7個百分點(diǎn)。（6）擴(kuò)大電子式國債網(wǎng)上銷售業(yè)務(wù)。新增4家銀行開辦電子式國債網(wǎng)上銷售業(yè)務(wù)，截至2016年38家儲蓄國債承銷團(tuán)成員中有23家開展此項業(yè)務(wù)。

（三）記賬式國債管理。2016年發(fā)行129次記賬式國債，包括60次關(guān)鍵期限國債和69次非關(guān)鍵期限國債（含57次貼現(xiàn)國債），實(shí)際發(fā)行27362.77億元，實(shí)際籌資23212.51億元，占全年實(shí)際舉債籌資額的86.9%，比上年增加2.7個百分點(diǎn)。平均發(fā)行期限為6.55年，比上年縮短0.57年，平均發(fā)行利率3.04%，比上年降低0.95個百分點(diǎn)。

2016年關(guān)鍵期限國債籌資17598.3億元，占記賬式國債實(shí)際籌資額的75.8%。關(guān)鍵期限國債包括1年、3年、5年、7年和10年期國債，發(fā)債管理具有以下特點(diǎn)：（1）年初公布全年發(fā)債計劃，透明度較高。（2）定期發(fā)行并續(xù)發(fā)。各關(guān)鍵期限國債均已建立新發(fā)一次、續(xù)發(fā)兩次機(jī)制，并基本保持每月發(fā)行一次節(jié)奏。（3）適當(dāng)增加中短期國債發(fā)行規(guī)模，期限結(jié)構(gòu)均衡。各關(guān)鍵期限國債均發(fā)行12次，其中1年、3年和5年期國債發(fā)行次數(shù)共比上年增加10次。（4）合理安排月度發(fā)行規(guī)模。為平滑庫款波動，適當(dāng)調(diào)低4月、7月和11月份國債發(fā)行規(guī)模，調(diào)高6月、9月份發(fā)行規(guī)模，促進(jìn)國債發(fā)行與庫款管理的有效銜接。（5）采用混合式招標(biāo)定價機(jī)制，向記賬式國債承銷團(tuán)成員發(fā)行。（6）籌資成本有所下降。1年、10年期國債發(fā)行利率呈雙“U”型走勢，上半年從1月份的2.32%、2.86%先降至3月份的2.15%、2.82%，后升至6月份的2.34%、3.00%；下半年先逐步降至10月份的2.13%、2.68%，后升至12月份最高的2.43%、3.06%（見圖1）。1年、10年期國債平均發(fā)行利率分別比上年降低36個、50個基點(diǎn)。

圖1 2016年1年期、10年期國債發(fā)行利率及收益率

2016年非關(guān)鍵期限國債籌資5614.21億元，占記賬式國債實(shí)際籌資額的24.2%。非關(guān)鍵期限國債包括1年以下短期國債、2年中期國債和10年以上超長期國債，發(fā)債管理具有以下特點(diǎn)：（1）透明度提高。在公布50年期國債全年發(fā)行計劃的基礎(chǔ)上，年初增加公布30年期國債全年發(fā)行計劃。其他非關(guān)鍵期限國債均含在季度發(fā)行計劃中，并于季初公布。（2）增加2年和30年期國債發(fā)行規(guī)模，建立續(xù)發(fā)行機(jī)制。2年、30年期國債發(fā)行4次和6次，分別比上年增加2次和4次；開始采用續(xù)發(fā)方式發(fā)行。（3）定期滾動發(fā)行短期國債。繼續(xù)按周發(fā)行3個月國債，按月發(fā)行6個月國債，進(jìn)一步健全國債收益率曲線短端。（4）超長期國債利率處于歷史最低水平。5月、11月份50年期國債發(fā)行利率分別為3.70%和3.48%，較上年明顯下降，為2009年首次發(fā)行以來的最低水平（見圖2）。（5）完善定價機(jī)制。1年以下短期國債定價機(jī)制由多重價格招標(biāo)改為混合式招標(biāo)，10年以上超長期國債繼續(xù)采用單一價格招標(biāo)方式。

圖2 2009-2016年50年期記賬式國債發(fā)行利率

（四）國債市場運(yùn)行。2016年記賬式國債現(xiàn)貨交易12.93萬億元，比上年增加3.03萬億元；占年末記賬式國債余額的比率（即換手率）為1.20，比上年提高0.16；國債期貨成交8.90萬億元，比上年提高48.1%。國債市場運(yùn)行總體良好，但年末波動較大。

2016年國債市場運(yùn)行具有以下特點(diǎn)：（1）現(xiàn)貨交易明顯活躍，仍以銀行間市場為主，銀行間市場交易額占現(xiàn)貨交易總額的95.8%。（2）國債收益率前十個月總體波動較小，后兩個月波動加劇。1年和10年期國債收益率1-10月份窄幅波動，11月份后顯著上行，12月20日升至全年最高，年底有所回落（見圖1）。（3）國債收益率曲線整體上移。收益率曲線分別于3月和12月達(dá)到全年的最低點(diǎn)和最高點(diǎn)，其中3個月國債收益率上下波動最大，波幅為113個基點(diǎn)，年底收益率曲線較年初整體上移（見圖3）。（4）國債期貨與現(xiàn)貨市場聯(lián)動密切，趨勢基本一致。如12月中旬，在國債收益率大幅上升期間，國債現(xiàn)貨價格大幅下跌，國債期貨一度出現(xiàn)跌?，F(xiàn)象。（5）將國債收益率曲線向長端延伸。10月份在財政部網(wǎng)站公布30年期國債收益率，形成了涵蓋3個月到30年等短、中、長期較為完整的國債收益率曲線。（6）建立健全國債二級市場做市支持機(jī)制。9月份會同人民銀行發(fā)布國債做市支持公告及操作規(guī)則等相關(guān)制度，明確財政部在全國銀行間債券市場運(yùn)用隨買、隨賣等工具支持國債做市，保障國債二級市場連續(xù)不斷運(yùn)行。（7）市場化功能進(jìn)一步拓展。6月份記賬式國債可以在上海國際黃金交易所沖抵黃金交易保證金，并繼續(xù)在質(zhì)押式回購、雙邊借貸等領(lǐng)域充當(dāng)?shù)盅浩?，以及沖抵國債期貨交易保證金，這些均有利于發(fā)揮記賬式國債的流動性管理和風(fēng)險管理功能。

圖3 2016年國債收益率曲線

（五）國債余額規(guī)模及結(jié)構(gòu)。2016年國債余額增加13467.16億元，年末余額為120066.75億元，包括儲蓄國債11186.22億元、記賬式國債107625.02億元和外債1255.51億元。2016年中央財政赤字率為1.9%，國債負(fù)擔(dān)率為16.1%。

2016年國債余額結(jié)構(gòu)具有以下特點(diǎn)：（1）品種結(jié)構(gòu)大體穩(wěn)定。內(nèi)債余額占年末國債余額的98.9%，其中儲蓄國債占9.3%，記賬式國債占89.6%；外債占1.1%，記賬式國債和外債占比略有上升。（2）平均剩余期限為7.25年，比上年縮短0.15年。其中儲蓄國債剩余期限為2.17年；記賬式國債剩余期限為7.79年（見圖4）。（3）投資者結(jié)構(gòu)穩(wěn)定。儲蓄國債全部為個人持有。記賬式國債絕大多數(shù)是由機(jī)構(gòu)投資者持有，其中商業(yè)銀行持有比例最高，占記賬式國債余額的67.1%，與上年大體相當(dāng)；人民銀行持有比例為15.1%，境外機(jī)構(gòu)為3.9%，保險機(jī)構(gòu)為3.2%。

圖4 2006-2016年平均國債剩余期限

按照2016年末國債余額測算，2017-2026年國債到期還本總額為80278.50億元（不含外債），占2016年末國債余額的66.9%。在這10年內(nèi)，償債分布大體均衡，其中剩余期限在1年及以下的占22.1%，1年至5年（含5年）的占47.7%，5年至10年（含10年）的占30.2%。需要說明的是，由于2007年發(fā)行較大規(guī)模的10年和15年期特別國債，2017年和2022年國債到期還本規(guī)模較大（見圖5）。

圖5 2017-2026年國債到期還本分布

二、境外本外幣國債

截至2016年底，我國境外發(fā)行本外幣債券82筆，累計發(fā)行金額折合354.18億美元，包括2009年至2016年在香港和倫敦發(fā)行的1670億元人民幣國債，債券余額155.38億美元。

（一）提升海外人民幣國債發(fā)行管理水平。落實(shí)習(xí)近平主席訪英時的重要成果，與英財政部等機(jī)構(gòu)積極磋商，首次在倫敦成功發(fā)行30億元3年期人民幣國債，并在倫敦證券交易所掛牌上市，為中資企業(yè)在倫敦開展人民幣業(yè)務(wù)，優(yōu)化制度環(huán)境、創(chuàng)造了良好市場條件。落實(shí)中央惠港政策，結(jié)合香港市場形勢和需要，研究提出2016年發(fā)行方案，并分別于6月、12月在香港成功發(fā)行共計280億元國債，獲得機(jī)構(gòu)投資者踴躍認(rèn)購，中標(biāo)利率優(yōu)于二級市場水平。

（二）加強(qiáng)境外人民幣國債發(fā)行制度建設(shè)。根據(jù)《境外人民幣國債發(fā)行管理辦法》等相關(guān)規(guī)定，研究出臺《境外人民幣國債發(fā)行中介機(jī)構(gòu)選聘工作規(guī)程》，以進(jìn)一步規(guī)范相關(guān)中介機(jī)構(gòu)選聘的條件、指標(biāo)、流程等，合理優(yōu)選市場機(jī)構(gòu)，更好開展境外人民幣國債發(fā)行工作。

（三）歸口統(tǒng)計監(jiān)測地方政府外債水平。根據(jù)各地財政部門報送的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，對2015年度地方政府外債基本狀況和主要監(jiān)測指標(biāo)進(jìn)行了統(tǒng)計分析和風(fēng)險監(jiān)測，提出進(jìn)一步改進(jìn)地方政府外債管理的建議。總體看，地方政府外債規(guī)模保持平穩(wěn)，債務(wù)風(fēng)險基本可控。

三、國際金融組織和外國政府貸款

（一）我國利用國際金融組織和外國政府貸款的基本情況。截至2016年12月31日，我國利用國際金融組織（包括世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金、歐洲投資銀行、北歐投資銀行、歐佩克國際發(fā)展基金、新開發(fā)銀行）和外國政府（以下簡稱多雙邊）貸款累計簽約額1623.74億美元，累計提款額1320.21億美元，累計歸還貸款本金794.04億美元，已提取未歸還貸款額（債務(wù)余額）526.18億美元。貸款用于支持我國3687個項目，涉及交通、能源、城建、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、教育、衛(wèi)生、工業(yè)等眾多領(lǐng)域。具體情況見下表：

（二）加強(qiáng)貸款債務(wù)管理工作的舉措。

1. 加強(qiáng)多雙邊貸贈款業(yè)務(wù)制度整合建設(shè)。研究制定多雙邊貸贈款業(yè)務(wù)政策整合總體思路和工作方案，修訂并正式頒布《國際金融組織和外國政府貸款贈款管理辦法》，推進(jìn)相關(guān)配套的多雙邊貸贈款管理制度的制定與修訂。此外，成功舉辦了第一期全國范圍的政策培訓(xùn)，為辦法及相關(guān)配套政策的實(shí)施奠定了良好的基礎(chǔ)。

2. 積極落實(shí)新《預(yù)算法》相關(guān)要求。結(jié)合多雙邊貸款業(yè)務(wù)的實(shí)際情況，針對政府外貸轉(zhuǎn)貸模式、地方政府債務(wù)限額管理等重要政策進(jìn)行研究，為政府外貸納入地方政府債務(wù)限額管理提供了有力的技術(shù)支持。制定《地方政府外貸債務(wù)風(fēng)險預(yù)警實(shí)施方案》，明確了新形勢下地方利用政府外貸的債務(wù)風(fēng)險審核原則及要求。監(jiān)督2016年地方政府外貸的實(shí)際提取使用規(guī)模、債務(wù)限額調(diào)整情況，以及地方政府負(fù)有直接償還責(zé)任貸款的預(yù)算管理落實(shí)情況。審核2017年地方政府外貸使用計劃，合理設(shè)定2017年地方政府外貸債務(wù)限額。大力開展外債甄別工作，推動省級財政部門梳理核查本省外貸分類情況，解決歷史項目存在的債務(wù)分類不清或名義上的分類與實(shí)際債務(wù)負(fù)擔(dān)情況不符等問題。

截至2016年底我國利用國際金融組織和外國政府貸款情況表 單位：個/億美元

3. 及時準(zhǔn)確地償還對外貸款債務(wù)。2016年共完成向世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金和歐洲投資銀行等國際金融組織以及聯(lián)合融資銀行還款141筆，合計金額約32.06億美元，切實(shí)維護(hù)了我國政府的對外償債信譽(yù)和經(jīng)濟(jì)利益。由于財政部代表中國政府按時償還貸款債務(wù)，全年累計獲得世亞行貸款利費(fèi)減免共計1594萬美元。

4. 加大債務(wù)對內(nèi)回收與催欠工作。嚴(yán)格按照轉(zhuǎn)貸協(xié)議回收各省（市、區(qū)）及項目單位的貸款債務(wù)，全年共向各地財政部門和項目單位開具付款通知1568份，涉及金額約合23.44億美元。同時，大力開展拖欠債務(wù)清收追繳工作。一方面防范新增欠款，綜合采用債務(wù)拖欠情況與新項目審批、利費(fèi)減免獎勵掛鉤等獎懲措施，使債務(wù)風(fēng)險防范關(guān)口前移，增強(qiáng)地方單位對債務(wù)管理的主動性和風(fēng)險防范意識，有效控制新增欠款。對財政部直接轉(zhuǎn)貸給中央企業(yè)貸款項目的轉(zhuǎn)貸及債務(wù)償還保障機(jī)制進(jìn)行調(diào)研，探索采取企業(yè)信用信息公示、司法程序介入等方式對企業(yè)拖欠債務(wù)行為形成有效威懾，達(dá)到防止債務(wù)拖欠的目的。另一方面積極解決歷史債務(wù)，通過正式發(fā)文等方式對中央部門拖欠國際金融組織貸款進(jìn)行催收。此外，還開展了外國政府貸款歷史債務(wù)情況調(diào)研。

5. 認(rèn)真完成國際金融組織貸贈款項目提款報賬工作。由財政部負(fù)責(zé)管理資金支付的國際金融組織貸款和贈款項目共計13個，日常工作主要包括處理提款報賬、向國際金融組織申請資金回補(bǔ)、債務(wù)分割、會計核算、對項目實(shí)施單位進(jìn)行財務(wù)和支付業(yè)務(wù)培訓(xùn)等。2016年，共向各項目單位付款313筆，金額約1853萬美元，向世行、亞行申請回補(bǔ)29次，金額約1766萬美元。

6. 不斷完善信息管理平臺建設(shè)。完成了國際金融組織和外國政府貸款債務(wù)管理信息系統(tǒng)的試運(yùn)行和驗(yàn)收工作，建立起較為完整的多雙邊貸款信息數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)了中央和省級財政部門之間貸款信息的共享和及時更新與核對、常規(guī)性貸款本息費(fèi)債務(wù)的自動計算和預(yù)測、根據(jù)工作需要靈活提供各類統(tǒng)計報表等功能，進(jìn)一步提高了工作效率。為做好該系統(tǒng)的推廣應(yīng)用工作，于12月舉辦了培訓(xùn)班，組織各地財政部門相關(guān)人員進(jìn)一步熟悉和掌握該信息系統(tǒng)的運(yùn)行和使用。