社會資本參與重大公共科技基礎設施建設面臨問題及對策
——來自國外科技領域公私合作的經驗與啟示

陳 力，劉 笑，陳 強

(1.同濟大學 經濟與管理學院，上海 200092； 2.同濟大學 上海地面交通工具風洞中心，上海 201804)

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社會資本參與重大公共科技基礎設施建設面臨問題及對策
——來自國外科技領域公私合作的經驗與啟示

陳 力1，2，劉 笑1，陳 強1

(1.同濟大學 經濟與管理學院，上海 200092； 2.同濟大學 上海地面交通工具風洞中心，上海 201804)

公私合作已成為科技創(chuàng)新管理的新趨勢。本文通過考察國外科技創(chuàng)新領域公私合作的典型案例，聚焦我國公私合作過程中存在的戰(zhàn)略規(guī)劃不細化、利益分配不完善、權屬制度不清晰等問題，從戰(zhàn)略規(guī)劃、利益分配、制度保障環(huán)節(jié)提出了加強我國社會資本參與重大科技基礎設施建設的政策建議。

社會資本；重大公共科技基礎設施；公私合作

重大公共科技基礎設施是國家創(chuàng)新體系的重要組成部分[1]，被譽為“國之重器”、“科創(chuàng)基石”。上海建設具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心，這些“高大上”的設施都是不可或缺的公共科技支撐平臺。重大公共科技基礎設施是一項耗資巨大、科技水平高且在國內乃至國際處于領先水平的重大科技工程。按照承擔使命的不同，設施可主要劃分為三類：一是面向世界科技前沿領域的設施，二是面向經濟主戰(zhàn)場領域的設施，三是面向國家重大需求領域的設施。這三類設施在建設過程中，國際上多數(shù)成功項目主要采取了政府和社會資本合作(public-private partnership，簡稱PPP，又稱“公私合作”)模式，通過設計科學的管理框架、有效的資金投入制度以及利益機制設計等，吸引社會力量參與項目的建設和運營，創(chuàng)造了大型科技工程的成功模式，對我國重大公共科技基礎設施的建設和運營具有一定借鑒意義。

一、國外重大公共科技基礎設施的公私合作

英國鉆石同步輻射光源(Diamond)項目、美國尤馬沙漠汽車試驗場項目和歐盟“伽利略”計劃分別作為面向世界科技前沿、面向經濟主戰(zhàn)場、面向國家(地區(qū))重大需求設施的代表，是國外科技創(chuàng)新領域開展公私合作的典型案例。因此，本文以上述對象為例，對其在公私合作過程中所采取的公私合作模式進行具體分析。

(一)成立專業(yè)運營機構，采取分階段參與的建設模式

“伽利略”計劃是歐盟出于自身戰(zhàn)略需求為打破美國GPS的壟斷而實行的全球衛(wèi)星導航計劃[2]，分為系統(tǒng)定義(1999-2001)、開發(fā)(2002-2005)、部署(2006-2007)、運營(2008-)四個階段(圖2)。系統(tǒng)定義階段，成立了專門的戰(zhàn)略管理部門負責全局規(guī)劃，即主要由歐盟委員會(European Commission，簡稱EC)負責區(qū)域內國家間關系的協(xié)調，歐洲航天局(European Space Agency，簡稱ESA)負責“伽利略”系統(tǒng)的設計、研制和在軌鑒定。在開發(fā)階段，“伽利略”計劃根據(jù)《歐盟條約》規(guī)定成立了專門的運營機構——聯(lián)合執(zhí)行體(Joint Undertaking，簡稱JU)負責監(jiān)督管理項目執(zhí)行，其性質是代表公共部門管理“伽利略”計劃的過渡性機構，以透明、公正的方式將系統(tǒng)實施和運營階段的特許經營權授予有實力的企業(yè)聯(lián)盟[3]，而且負責管理、監(jiān)督項目運營過程中的各項事宜(圖1)。

在前兩個階段，EC和ESA是公共資金的投入者，承擔系統(tǒng)定義階段0.8億歐元和開發(fā)階段11億歐元的費用。當JU選定合適的特許承包商后，私營機構逐漸成為部署階段和運營階段的投資主體，公共資本則逐漸退出。項目正式投入運營后，每年2.25億歐元的運營費由私人投資機構從接收機芯片的知識產權(IP)的提成和服務收費加以維持[4]。

從資本參與進程來看，“伽利略”計劃采取的公私資本分步驟、分階段參與方式(圖3)，不僅在設施建設方面不全由政府或公共部門投資，而且在系統(tǒng)建成、運營穩(wěn)定后，長期的運營費也不需要政府或公共部門的持續(xù)投入，使政府從龐大的經濟負擔中解脫出來，而且大大降低了項目風險，提高了執(zhí)行效率，實現(xiàn)長期有效的可持續(xù)運營。

圖1 JU演變圖

圖2 公私部門分階段投資金額及職責

圖3 公私部門投資占比趨勢

(二)攜手行業(yè)公益基金，建立多元股權結構

面向世界科技前沿的重大科技基礎設施多為探索未知世界、發(fā)現(xiàn)自然規(guī)律、實現(xiàn)技術變革的大型復雜科學研究系統(tǒng)[5]，這類設施難以喚起逐利的社會資本的參與熱情，但往往會得到非營利性公益基金的青睞。英國鉆石光源項目就得到了英國最大的生物醫(yī)學研究慈善機構——威康信托基金會的鼎力支持[6]。威康信托基金每年向生物研究領域投入約4億英鎊的贊助經費，目的是為促進人類和動物健康研究，贊助鉆石光源符合威康信托作為生物醫(yī)藥領域公益信托機構的意愿。根據(jù)威康信托的要求，鉆石光源在設計之初就規(guī)定將優(yōu)先滿足結構生物學發(fā)展的需要。

鉆石光源項目的開發(fā)、建設和運營均由英國科學技術設施委員會和威康信托基金會建立的合資公司——英國鉆石光源有限責任公司負責。公司根據(jù)雙方的投資比例分配相應的股份，其中，英國科學和技術設施委員會占股86%，威康信托基金會占股14%。威康信托扮演少數(shù)私營股權投資人的角色(持股15%以下)角色，實現(xiàn)分擔政府資金風險，同時達到增信效果，進一步降低了資金成本。

根據(jù)英國公私合作最常見模式——私人融資計劃(private finance initiative，簡稱PFI)政策的規(guī)定，政府部門和私營部門成為股權投資者后，通過派駐董事、加強信息披露等手段，提高項目透明度，更好地掌握項目進展情況，有助于解決權力尋租，效率低下等問題。就鉆石光源而言，其執(zhí)行總裁的決策受到委員會的監(jiān)督。委員會代表了主要持股機構，即英國政府與威康信托，包括科學建議委員會、鉆石光源用戶委員會、鉆石光源工業(yè)科學委員會。威康信托作為經驗豐富的慈善機構，通過行使其股東職責保證鉆石光源項目的實施與運營。

(三)構建軍民融合思路，實現(xiàn)多方資源共建共享

亞利桑那州尤馬試驗場是美國陸軍的沙漠試驗中心。美國政府需要在尤馬建設汽車試驗場進行沙漠環(huán)境下包括輪式車輛等軍事試驗，而美國通用汽車公司也需要構建一個技術先進、設備齊全、功能多樣的沙漠試驗場地。因此，在雙方目標一致的情況下，政府為了緩解財政壓力，采取了在不影響軍事使用的前提下提高試驗場地使用率的做法。

在資源共享方面，美國政府和美國通用汽車公司在尤馬試車場項目上各具優(yōu)勢。政府提供場地，企業(yè)提供資金和技術，實現(xiàn)了政府和通用汽車公司對試驗場土地、設施以及汽車試驗服務的共享。具體來說，美國政府與通用汽車公司簽訂了為期50年的租賃合同，該合同包含續(xù)約選擇權，約定通用汽車公司在尤馬試驗場中租用一塊2400英畝的土地建造新沙漠試驗場，用于炎熱天氣下的汽車測試。與此同時，該合同還規(guī)定了在優(yōu)先滿足自身試驗需求的情況下可以通過拓寬合同規(guī)定的設施使用范圍獲得潛在收入，從而在長期合作關系中獲得投資回報，這種長期收入保障對于項目的成功至關重要。

在試驗和測試技術方面，此次政府和通用汽車公司的合作中，通用汽車公司在沙漠環(huán)境下的炎熱天氣測試上投入了大量的人力、物力和財力，以滿足國家標準對汽車在炎熱天氣下的測試要求。美國政府的測試人員可以使用4.5英里長的橢圓形軌道和4英里長的碎石橢圓形軌道進行履帶和輪式車輛的高速測試。使得雙方都在車輛測試方面取得了進展，可以更好地分別為國防建設和消費者提供更高質量的車輛。

在知識積累和人才培養(yǎng)方面，通用汽車公司的管理人員和亞利桑那州西部大學以及北亞利桑那大學的行政人員，共同研究了關于汽車制造工程課程改革，以及在尤馬開設相關課程等事宜，實現(xiàn)了對大學生理論教學和試驗實踐的雙重培養(yǎng)，同時也可以為尤馬試驗場和美國通用汽車公司輸送人才。

(四)制定相關政策和法律，保障公私合作雙方權益

“伽利略”計劃、尤馬試車場項目以及鉆石光源項目的成功運作均得益于政策層面乃至立法層面的有效保障。自20世紀90年代起，歐洲議會先后頒布了一系列有關公私合作的法律，并不斷地完善和修訂[7]。最早的法律文本為2000年《歐共體法中對特許經營的解釋》(Commission Interpretative Communicationon Concession Under Community Law)。2004年歐盟委員會頒布的《公私合作關系及政府采購和私營主體之間的一種合作形式》(Green paper on Public-Private Partnerships and Community Law on Public Contracts and Concessions)，簡稱《公私合作綠皮書》，重點討論如何將采購法應用于不同類型的公私合作伙伴關系中，并對雙方提供公共服務過程中的資金、建設、管理和維護的權責做了明文規(guī)定，切實保障公私合作雙方權益。2014年歐洲議會頒布的《特許權指令》(Directive 2014/23/EU of European Parliament and of the Council of 26 February 2014 on the Award of Concession Contracts)又明文規(guī)定了三項基本原則：平等原則、公平原則和公開原則，作為特許權協(xié)議立法的指導思想，保護公平健康的競爭環(huán)境[8]。

美國沒有統(tǒng)一的PPP法律，PPP相關立法散見于聯(lián)邦立法和州立法之中。根據(jù)聯(lián)邦制下的權力劃分，PPP在實施中主要適用相關的州立法，但同時也需滿足聯(lián)邦法律的要求。2009年《美國復蘇和再投資法案》(The American Recovery and Reinvestment Act of 2009，ARRA)的頒布，為已經構成公私合作關系的、完成了設計方案的而急需資金投入的在建工程或待建工程提供支持，以滿足基礎設施投資領域最緊迫的資金需求，從而加快項目的推進速度。同時，大部分州的采購立法對PPP項目從法定采購程序中進行豁免，但立法也要求保障PPP項目的采購過程全面、詳盡且有計劃性，相關信息應充分和透明，以保證采購過程的競爭性和公平性。此外，各州法律還對選擇和評估合作方的過程有所規(guī)定[9]。

英國沒有針對PPP的專門立法，而是將其作為政府采購合同的一種方式納入到政府采購法律體系中進行規(guī)制的。政府采購法律主要規(guī)定了設定PPP項目的目標和標準所必須遵循的規(guī)范以及甄選私人部門合作伙伴的招投標適宜[10]。這些具體的規(guī)定對于加強信息披露，提高項目透明度，更好地掌握項目進展情況，解決權力尋租，效率低下等問題起到了良好的監(jiān)督作用。

二、我國社會資本參與重大公共科技基礎設施建設存在的問題

縱觀我國的PPP工作，政府施政的著力點是激發(fā)企業(yè)的熱情、調動社會資本的積極性，促進社會資本投資政策落實的專項監(jiān)督和第三方評估、明確各類市場主體公平準入的原則等。然而，這些政策主要以原則性法規(guī)或規(guī)范為主，缺乏操作規(guī)范和實施細則，因此也就很難落地。主要體現(xiàn)在以下三點：

(一)戰(zhàn)略規(guī)劃方面缺乏全局眼光

一是缺乏跨部門協(xié)作。盡管在財政系統(tǒng)建立PPP機構是國際上大多數(shù)國家通行的做法，但在我國PPP項目管理涉及眾多部門[11]。通常來講，項目的立項和建設由發(fā)改部門負責，而建設前期的資金籌措、后續(xù)利益補償和政府債務管理等是財政部門的工作，同時還涉及相關的行業(yè)管理部門。因此，僅設立在財政系統(tǒng)的多級PPP機構，并不能完全發(fā)揮PPP機構應有的統(tǒng)籌、管理和協(xié)調的作用。因此，應構建以某部門為主的跨部門協(xié)調機制，實現(xiàn)PPP運作流程中的跨部門協(xié)作，避免步調不一甚至相互掣肘。

二是職責權限不清。政府主導的重大公共科技基礎設施項目從立項開始需要經過相關職能部門一系列的審核、審批，因職責權限不清楚互相推諉導致項目立項階段花費的時間較長。例如，上海光源立項時發(fā)改委需要對運行經費進行評估，但是運行經費需要財政部審批，財政部認為運行費需要立項后審批。程序欠缺導致職責不清、推脫，拖延項目申請的正常進行。政府管理職能分散，不同的部門對重大公共科技基礎設施的經費評估、投資等進行管理，政出多門而影響管理的效果。與此同時，在對重大公共科技基礎設施進行投融資的管理上，沒有探索出一套有效的措施和手段，政府對公共投資仍然是進行直接和具體的管理，未形成科學合理的公共科技基礎設施投融資管理體系。因而從審批和管理權限上看，政府在公共科技基礎設施項目融資中同時扮演著“參與者”、“管理者”等不同的角色，所以很難在法規(guī)層面上對政府的不同身份在融資過程中的職責與權利做界定。

(二)利益分配機制不完善

我國重大公共科技基礎設施基本為政府全資建設，屈指可數(shù)的社會資本參與案例中存在的利益機制不完善還有待突破。一是單一股權分配模式難以調動社會資本積極性。按照社會資本參與訴求分類，重大公共科技基礎設施可分為用戶參建型、投資收益型和社會捐贈型，但實際社會資本參與過程中障礙重重。中石化參與上海光源項目因涉及國有資產流失而遲遲無法落地；“彩虹魚”號載人深潛器因投資主體涉及國資和民企，其投入和對應股權分配一直糾纏不清；中海油對上海交大海洋深水池的捐贈定性也模棱兩可。政府絕對控股，容易造成社會資本尤其是私人投資者投資積極性不高等問題，即使參與了投資，也經常會造成權責不清、相互扯皮等。二是激勵機制缺失。重大公共科技基礎設施運作的高度專業(yè)性和技術性，決定了運營和管理需要既具備專業(yè)素養(yǎng)又要有豐富實踐經驗的高層次人才。然而，一般的重大公共科技基礎設施均是依托于大學或科研機構等，這些單位均屬于事業(yè)單位，而事業(yè)單位一般遵循的都是傳統(tǒng)的人才隊伍建設、人才引進與選拔機制，缺乏相應的激勵機制，即使有激勵機制，也因缺乏持續(xù)性、手段單一、針對性不強、政策碎片化等無法實現(xiàn)預期效果，從而造成高質量的人才無法得到重用，進而起不到推動科技創(chuàng)新發(fā)展的作用。

(三)缺乏有效的法律制度保障

雖然政府一直在探索社會資本參與公共科技建設的模式，但是至今仍缺乏相關的法律保障與制度支撐。一是PPP項目的運作需要法律層面的保駕護航。在PPP模式下，項目的設計、融資、運營、管理和維護等各個階段都可以采用PPP合作，通過完善的法律法規(guī)對參與雙方在項目中需要承擔的責任、義務和風險進行明確界定、有效約束，是最大限度發(fā)揮優(yōu)勢和彌補不足的有力保證[12]。但我國當前還沒有PPP相關的法律政策，對社會資本的保護力度和政策傾斜力度不是很大，因而從很大程度上限制了社會資本參與的熱情。例如，同濟大學上海地面交通工具風洞中心項目、上海海洋大學“彩虹魚”號萬米載人深潛器項目等，均是利用有社會影響力的業(yè)內知名專家呼吁或熟人推薦的方式吸引社會資本參與，某種意義上是一種個人信譽的背書，而不是通過社會公開招標的方式吸引社會資本參與。二是我國至今仍缺乏備用件制度、資本準入與退出制度，從而造成重大公共科技基礎設施的運行效率不高、資本參與熱情不高等問題。據(jù)調研，同濟大學上海地面交通工具風洞中心在2014年和2015年連續(xù)兩年運行過程中，風機變壓器損壞卻沒有備用件及時替換，而該損壞部件又只能從國外進口，由于事業(yè)單位的體制內沒有備用件制度，需現(xiàn)從國外購買，因而由于到貨周期長等原因造成風洞中心氣動聲學風洞分別停產兩個月和1個月，這不僅降低了設備的運行效率，而且影響了整個單位的工作效率與效益，更重要的是影響了用戶(車企)汽車開發(fā)進程。而社會資本投資準入與退出機制的不健全，使得資金進入困難，退出渠道狹窄，信息監(jiān)管不力，容易錯過最佳退出時機，造成較大的損失，從而使影響了社會資本發(fā)揮作用的成效。

三、促進我國社會資本參與重大公共基礎設施建設的路徑選擇

目前，我國在重大公共科技基礎設施領域仍以政府投入為主，部分設施也在積極探索引入社會資本參與，但執(zhí)行過程中存在一定問題和障礙。通過對以上三個國外公私合作案例成功經驗的剖析，對我國重大公共科技基礎設施的建設和運營具有借鑒和啟發(fā)意義。

一是在戰(zhàn)略規(guī)劃層面，設計公私合作框架。長期以來，政府在重大公共科技基礎設施中充當規(guī)劃者、投資者、建設者、經營者的多重角色[13]，導致項目投資成本偏高、運營效率低下，制約重大科技基礎設施的可持續(xù)發(fā)展和創(chuàng)新水平提高。要改變這一現(xiàn)狀，首先，實行分層管理、專業(yè)運營。在戰(zhàn)略層面，由政府設立專門管理監(jiān)督機構，適時發(fā)揮總體規(guī)劃、政策引導等方面的主導作用，履行投資和監(jiān)管職能；在執(zhí)行層面，由政府和社會資本合作成立專業(yè)化運營機構，負責項目的具體實施和推進。其次，政府和社會資本分階段參與。在立項和預研階段，考慮到項目的公益性和風險性，政府作為主要投資方；在建設和運營階段，社會資本投資逐步進入，比例逐漸提高。最后，探索長期穩(wěn)定的資金支持方式。對于公益為主，兼顧市場需求的重大科技基礎設施，政府應在立項、建設和運營的全生命周期內給予支持；對于市場主導、兼顧公益需求的重大科技基礎設施，除了在立項和建設階段給予支持，還應在運營初期和重大儀器設備的更新改造、升級換代方面給予必要支持，以幫助項目順利實施推進和實現(xiàn)可持續(xù)運營。

二是在利益分配層面，保障社會資本利益訴求。不同于一般意義上的市政領域基礎設施建設PPP模式，重大公共科技基礎設施項目類型、目標定位和市場化前景不盡相同，社會資本在參與過程中也表現(xiàn)出不同訴求，具體而言可分為用戶參建型、投資收益型和社會捐贈型(表1)。如，中石化參與上海光源三條產業(yè)專用光束線站建設，目的是開展在高分子材料、新型催化劑和油氣勘測技術方面的研究，降低研發(fā)成本和自建項目的技術風險；上海彩虹魚科技有限公司和浙江太和航運公司在參與“彩虹魚”號載人深潛器和“張謇”號科考母船建設中，尋求未來在深海救援打撈、深海探險與觀光等領域的盈利模式。通過開放設備優(yōu)先使用權、構建多元股權分配制度等手段，滿足社會資本的特定需求，才能提升社會資本的投資積極性。

表1 重大科技基礎設施按社會資本參與目的分類

三是在制度保障層面，實行法律和契約雙重約束。目前，國家有關部門和地方政府在PPP項目政策制訂方面多以“部門通知”和“地方政策”等方式來規(guī)范，缺乏明確的法律規(guī)定。一是政策文件相較于法律條文約束力較低，容易出現(xiàn)公私雙方糾紛；二是政策文件很多時候各自為政，不能銜接，缺乏全局性和系統(tǒng)性[14]；三是政策文件不能與國際接軌，難以廣納國際合作伙伴；除此之外，政策變更、用行政命令代替合同等做法也使社會資本對政府的信任不夠。以上種種原因造成處于劣勢地位的私營投資者的參與熱情和程度不高。因此，應通過合同尤其是法律法規(guī)保障社會資本的權益。一方面，必須完善相關可操作性的法律法規(guī)，不僅要明確PPP參與各方的責任和義務，而且要明確PPP應用的領域和方式；另一方面，強化政府的契約精神,進行公開透明、可預期的政策制度安排，營造重合同、守信用的PPP生態(tài)環(huán)境[15]。

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(本文責編：辛 城)

Problems and Countermeasures in the Participation of Social Capital in the Construction of Major Public S & T Infrastructures: Experience and Enlightenment from Public-Private Partnership in Science and Technology Fields Abroad

CHEN Li1，2, LIU Xiao1, CHEN Qiang1

(1.SchoolofEconomicandManagement,TongjiUniversity,Shanghai20092,China;2.ShanghaiAutomotiveWindTunnelCenter,TongjiUniversity,Shanghai201804,China)

Public-private partnership has become a new trend of scientific and technological innovation management. This paper firstly focuses on the problems of the lack of strategic planning, the imperfect distribution of benefits, the unclear ownership system in the process of public-private cooperation, and then from the strategic planning, distribution of benefits, system security links puts forward some policy suggestions to strengthen the participation of social capital in the construction of major science and technology infrastructure.

social capital; major scientificand technology infrastructure; public-private partnership

2017-01-06

2017-05-30

上海市科委軟科學計劃重點項目“社會資本參與公共研發(fā)服務活動研究”(15692101000)；上海市科委軟科學計劃重點項目“創(chuàng)新功能型平臺發(fā)展戰(zhàn)略研究”(16692101500)。

陳力(1979-)，女， 江蘇六合人，上海地面交通工具風洞中心高級工程師，博士研究生。研究方向：科技政策、科技平臺管理。

C939

A

1002-9753(2017)06-0014-07