珠三角集體經(jīng)濟發(fā)展模式與經(jīng)驗比較及東莞改革創(chuàng)新發(fā)展策略

（東莞社會科學(xué)院，廣東 東莞 523888）

經(jīng)濟進入新常態(tài)階段，我國尤其沿海與城市的傳統(tǒng)農(nóng)村集體經(jīng)濟管理體制，已難以適應(yīng)經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的深刻變革，難以適應(yīng)后工業(yè)化和新型城市化發(fā)展要求和激烈的市場競爭。金融危機以來，東莞集體經(jīng)濟重點加強了規(guī)范管理，但長期形成的租賃經(jīng)濟發(fā)展模式和政企合一管理模式，已越來越難以適應(yīng)后工業(yè)時代、新型城市化和市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，亟需加快改革創(chuàng)新，努力探索轉(zhuǎn)型升級之路。

一、珠三角集體經(jīng)濟變革創(chuàng)新的動力因素

當(dāng)前，世界工業(yè)正加快邁向以智能制造為主要特征的工業(yè)4.0時代，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級加速，珠三角地區(qū)傳統(tǒng)勞動密集型企業(yè)關(guān)停外遷加快，集體經(jīng)濟組織所掌控的相當(dāng)一批舊廠房物業(yè)難以適應(yīng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級需求，閑置或低效利用問題越來越突出。東莞及珠三角地區(qū)基于發(fā)展集體經(jīng)濟所產(chǎn)生的“城中村”和“半城市化”問題突出，體現(xiàn)于物理空間形態(tài)、經(jīng)濟形態(tài)、人口形態(tài)、社會形態(tài)、管理形態(tài)等各個方面。

一是體現(xiàn)在經(jīng)濟形態(tài)上，傳統(tǒng)農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展模式難以為繼。東莞在過去30多年快速工業(yè)化過程中，因為實施“市鎮(zhèn)村組”四輪驅(qū)動發(fā)展模式，推動快速工業(yè)化發(fā)揮了巨大作用；但隨著加工貿(mào)易退潮和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，大量早年形成的舊鎮(zhèn)、舊村和舊廠房（“三舊”）已難以適應(yīng)新產(chǎn)業(yè)的需求。在用地收緊、外延擴張難等情形下，集體經(jīng)濟增收普遍緩慢；但股民分紅要求卻非常剛性，以致出現(xiàn)借債分紅現(xiàn)象。

二是體現(xiàn)在物理空間形態(tài)上，呈現(xiàn)“村村點火、戶戶冒煙”和“城不像城、村不像村”面貌。東莞村組集體在工業(yè)化過程中占有使用了全市大部分土地，集體所有土地占全市土地總面積的74.13%，集體工業(yè)用地占全市工業(yè)用地比例超過7成，并形成了龐大的物業(yè)資產(chǎn)。但這些廠房物業(yè)，因隸屬于各個村組，其建設(shè)普遍缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，空間布局散亂，利用粗放低效。

三是體現(xiàn)在人口形態(tài)上，人口城市化轉(zhuǎn)變非常困難。社區(qū)人口二元結(jié)構(gòu)特征明顯。東莞非戶籍人口與戶籍人口之比達(dá)到4∶1以上，人口二元結(jié)構(gòu)特征非常明顯。本地居民在就業(yè)、知識和觀念上尚未完成深度城市化轉(zhuǎn)型，原村民及其子女還存在不務(wù)工、不務(wù)農(nóng)、不讀書、不經(jīng)商的“四不青年”現(xiàn)象。外來人口與原村民在經(jīng)濟上、身份上、生活方式等方面形成了兩個相互封閉的系統(tǒng)，彼此難以融合。

四是體現(xiàn)在社會形態(tài)上，傳統(tǒng)村落社會結(jié)構(gòu)根深蒂固。社區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)普遍滯后，治安人防、物防、技防水平較低。“房中房”“六小場所”、黑網(wǎng)吧、黑診所等較為普遍，治安形勢復(fù)雜，治安案件多發(fā)。各類建筑密集、人口眾多，采光、通風(fēng)條件都較差，市政基礎(chǔ)設(shè)施落后，居住環(huán)境惡劣，等等。而因村干部腐敗和集體資產(chǎn)配置、財產(chǎn)糾紛等引起的社會矛盾較多，不利社會穩(wěn)定。

五是在管理形態(tài)上，遠(yuǎn)未形成法理型、契約型現(xiàn)代城市治理結(jié)構(gòu)。東莞各村社黨、村和社“三塊牌子，一套人馬”，機構(gòu)職能不清，權(quán)力集中，容易導(dǎo)致一元獨大、滋生腐敗。同時，沿用農(nóng)村式社會治理方式，重宗族、血緣關(guān)系輕現(xiàn)代契約關(guān)系，正式法律制度沒有得到充分尊重。

二、珠三角各地集體經(jīng)濟發(fā)展模式與經(jīng)驗比較

珠三角各地集體經(jīng)濟經(jīng)營管理，體現(xiàn)在經(jīng)管模式、政經(jīng)關(guān)系、規(guī)范經(jīng)管和改革經(jīng)驗等各方面都各有特色。

（一）從經(jīng)營模式看，珠三角各地集體經(jīng)濟的傳統(tǒng)租賃經(jīng)營模式普遍難以為繼

集體經(jīng)濟的租賃經(jīng)營，大體可分為工業(yè)化帶動和城市化帶動兩種路徑。其中，東莞及深圳關(guān)外的龍崗、寶安及惠州部分地區(qū)，因為加工貿(mào)易帶動，集體經(jīng)濟發(fā)展走的是以工業(yè)化帶動土地、廠房宿舍及商鋪物業(yè)租賃經(jīng)營為主的發(fā)展模式；珠海香洲與深圳原特區(qū)內(nèi)的羅湖、福田、南山及廣州部分城區(qū)類似，因為特區(qū)或市區(qū)身份，選擇的是以城市化帶動為主的商鋪物業(yè)租賃經(jīng)營為主；而中山、順德和南海，因民營經(jīng)濟發(fā)達(dá)，集體經(jīng)濟早期進行實業(yè)經(jīng)營，失敗后也多轉(zhuǎn)向以物業(yè)租賃經(jīng)營為主。

集體經(jīng)濟選擇租賃經(jīng)營模式是經(jīng)過不斷探索實踐形成的符合經(jīng)濟理性的必然選擇，其發(fā)展適應(yīng)并推動了快速工業(yè)化和城市化進程，同時也做大了集體經(jīng)濟規(guī)模，增加了原住民的收入。但發(fā)展至今，這種集體租賃經(jīng)濟已屬于典型的資源粗放利用，已經(jīng)妨礙了城市更新改造和產(chǎn)城融合發(fā)展，也難以繼續(xù)保值增值。金融危機以來，除部分城市化發(fā)展較快地區(qū)如深圳、珠海、廣州等城市的社區(qū)集體，受城市房價大幅上漲帶動，土地和物業(yè)資產(chǎn)能夠保值升值外，珠三角大部分工業(yè)化地區(qū)集體經(jīng)濟組織依靠廠房物業(yè)出租的收益增長乏力，甚至呈大幅下滑態(tài)勢。

東莞，金融危機以來，受產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級尤其傳統(tǒng)勞動密集型加工制造業(yè)加速向外轉(zhuǎn)移影響，村組集體大量破舊廠房空置情況日趨嚴(yán)重。2007年東莞村組兩級集體純收入82億元，2008年、2009年集體經(jīng)濟純收入分別比上年下降5%和6.9%，之后兩年雖然有所回升，但都未能恢復(fù)至2007年水平。據(jù)東莞農(nóng)資辦調(diào)研報告分析認(rèn)為：“隨著成本上升，大量的出口加工企業(yè)將陸續(xù)轉(zhuǎn)走，依附在無根企業(yè)之上的集體經(jīng)濟，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中沒有牽制能力，在租金談判中沒有議價能力，多年來租金不升范降，總資產(chǎn)收益率從1990年的17.1%降至2000年的9.7%、2010年的6.4%，租賃效益一路走低。如果不能及時找到突圍之路，東莞集體經(jīng)濟將不再是低迷五年，而可能是十年或更長的時間?！?/p>

表1 2014年珠三角典型地區(qū)股份合作公司（股份社）集體經(jīng)濟主要指標(biāo)情況

（二）從管理模式看，珠三角各地企業(yè)尚未建立現(xiàn)代企業(yè)管理制度

目前，珠三角各地已普遍完成股份化乃至公司化改造，名稱或叫經(jīng)濟合作社、股份合作社或者股份合作公司，但都遠(yuǎn)未建立起現(xiàn)代企業(yè)制度。其中，香洲和深圳關(guān)內(nèi)羅湖、福田、南山都進行股份合作公司改制；其他如東莞村級叫經(jīng)聯(lián)社、小組叫經(jīng)合社，順德村級叫股聯(lián)社并下設(shè)集資辦代管、組級叫股份社。

在內(nèi)在關(guān)系上，股份合作社（公司）存在矛盾。集體經(jīng)濟組織章程確定的平均股權(quán)和集體股權(quán)制度，名義上保持了集體經(jīng)濟性質(zhì)，但實際上集體股權(quán)多是虛設(shè)。這種平均股權(quán)顯然是低效而不符合現(xiàn)代企業(yè)管理要求的。一方面分散的股民對經(jīng)營管理層難以信任，也難以監(jiān)督制衡；另一方面競選（被選舉）出來的董事長或理事長及其管理層由于缺乏激勵機制，經(jīng)營管理權(quán)也很受限制，在市場競爭環(huán)境，大多不會冒風(fēng)險擴大投資以獲取長期收益，而選擇依靠土地和物業(yè)租賃等低風(fēng)險方式進行經(jīng)營。這種經(jīng)營方式，在城市化過程，土地資源和物業(yè)資產(chǎn)能夠跟隨房價上漲而實現(xiàn)保值增長，但長期看，其收益率必然不斷下降。

從實際看，各地集體經(jīng)濟都普遍存在：資產(chǎn)經(jīng)營不善、資產(chǎn)收益率低、超分紅乃至負(fù)債分紅、管理層貪污、內(nèi)部監(jiān)管失控、制度形同虛設(shè)及內(nèi)部拉幫結(jié)派、矛盾斗爭激烈等諸多問題。究其原因，有歷史因素，也有大環(huán)境和政府配套監(jiān)管措施不到位原因，但根本上關(guān)涉的還是制度缺陷，是股份化或公司化改革不徹底、未能真正建立起現(xiàn)代企業(yè)管理制度所引致的。

（三）從政經(jīng)關(guān)系看，珠三角各地踐行“政經(jīng)合一”與“政經(jīng)分離”兩種發(fā)展模式

在政經(jīng)關(guān)系上，珠海香洲、深圳關(guān)內(nèi)與廣州城區(qū)等地，因為城市化發(fā)展早而實現(xiàn)了較為徹底的分離。東莞、龍崗、寶安等地因集體經(jīng)濟規(guī)模大，“政經(jīng)分離”比較困難，在嘗試黨政企三權(quán)分離過一段時間后，基層管理因一度失控而重新選擇了黨政企“三合一”“二合一”或“一核多元”管理，強化了基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。其中，寶安區(qū)實施“一核多元”，核心即黨工委書記，多元則包括政府派駐的工作站站長、居民選舉的居委會主任和股民選舉的股份合作公司的董事長；龍崗區(qū)多是“二合一”模式，書記多兼任董事長并制衡其他機構(gòu)，同樣強化了黨的領(lǐng)導(dǎo)；東莞則大多村（社）實行“三套機構(gòu)、一套人馬、交叉任職”模式，村（居）委會主任、經(jīng)濟聯(lián)合社理事長原則上都由黨工委書記兼任。

政經(jīng)合一或者分離，從實踐看，各有利弊。對于集體資產(chǎn)規(guī)模大的地區(qū)，在股份合作公司（社）現(xiàn)代企業(yè)制度尚未、自主管理能力較弱的情況下，強化“政經(jīng)合一”、強化黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)管，有利于防止集體經(jīng)濟管理失控，且在短期對于維護穩(wěn)定很有效果，對推動下一輪的改革也很幫助，但畢竟“重回老路”只能是治標(biāo)而不能治本?！罢?jīng)分離”是目前國家政策確定的發(fā)展方向，是適應(yīng)經(jīng)濟城市與社會發(fā)展大勢所趨?！罢?jīng)分離”后股份合作公司（社）擁有更充分的自主經(jīng)營權(quán)，可以自主選擇符合其自身的發(fā)展路子。短期看，由于村民觀念落后、股權(quán)體制僵化、人才缺乏等一系列制約，集體經(jīng)濟管理問題重重；但長期看，既然集體經(jīng)濟體制已經(jīng)變得僵化并無法再適應(yīng)經(jīng)濟社會變革，股份合作公司無論是自然消亡或者改革轉(zhuǎn)型并做大做強，都無疑更符合經(jīng)濟社會和市場規(guī)律。

政經(jīng)關(guān)系，除體現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系外，重點還體現(xiàn)在公共開支方面?！按甯木印焙?，“政經(jīng)分離”的地區(qū)如深圳和珠海的原屬于特區(qū)的城區(qū)，基層公共支出主要由財政負(fù)擔(dān)；政經(jīng)未徹底分離地區(qū)，有的公共開支主要由財政承擔(dān)，如寶安、龍崗因；有的仍由集體承擔(dān)，東莞沒有經(jīng)過大規(guī)模的土地統(tǒng)籌，村組集體使用了大部分土地資源，其公共支出來源主要是集體股分紅和村財政收入（這也是東莞資產(chǎn)規(guī)模大、經(jīng)營收入高，但股民分紅水平不高，且出現(xiàn)大面積收不抵支村的主要原因）。順德，情況比較特殊，因在早些年村集體直接參與市場經(jīng)營失敗背負(fù)了沉重的債務(wù)包袱，通過股份化改革，將優(yōu)質(zhì)的小組集體經(jīng)濟分離，同時用資產(chǎn)辦村委會下屬機構(gòu)代替村委會履行經(jīng)濟管理權(quán)，基層公共開支由集體和財政共同承擔(dān)。

（四）從規(guī)范監(jiān)管來看，“兩個平臺”實施效果明顯，不僅提高了經(jīng)營收入，對防治集體資產(chǎn)流失和破解基層矛盾也很有幫助。

股改10多年，各地普遍強調(diào)村民自治而疏于政府監(jiān)管，監(jiān)管制度缺失，監(jiān)管機構(gòu)和人員配置力量薄弱，且缺乏抓手；而在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部治理體系失效，以致管理失控，經(jīng)營管理水平普遍不高且腐敗問題嚴(yán)重，涉農(nóng)基層信訪成為維穩(wěn)重災(zāi)區(qū)。如2015年白云區(qū)在推行“三資”管理改革之后，農(nóng)村基層問題信訪占領(lǐng)總量仍然高達(dá)57.1%。珠海香洲區(qū)作為改革先行區(qū)，雖因城市土地統(tǒng)籌較早，集體經(jīng)濟體量相對較小，集體經(jīng)濟和社會矛盾相對并不突出，但在公司化改革后，由于各種制度缺陷及配套監(jiān)管措施滯后，各種問題同樣不少，涉農(nóng)信訪頻發(fā)。如南屏鎮(zhèn)十二村即因為董事長專權(quán)簽下的廉租合同損害了股份公司利益，而導(dǎo)致股民大規(guī)模上訪。

有鑒于此，近年來，珠三角各地普遍加強了對集體經(jīng)濟組織的監(jiān)管和規(guī)范管理，重點建設(shè)運作資產(chǎn)交易和財務(wù)管理“兩個平臺”。目前，除深圳各區(qū)尚在籌建資產(chǎn)交易平臺外，包括廣州、東莞、順德、珠海香洲區(qū)等地都建立了資產(chǎn)交易和財務(wù)管理“兩個平臺”。其中，資產(chǎn)交易平臺，各地都建立了一套網(wǎng)上信息公開、網(wǎng)下競爭交易的管理辦法和措施，并都取得了顯著成效。其中，白云區(qū)和東莞尤為突出。通過資產(chǎn)交易平臺，實現(xiàn)了資產(chǎn)交易公開化操作和資產(chǎn)溢價，提高了集體經(jīng)濟經(jīng)營收入，并節(jié)約了財務(wù)開支；同時有效防范了暗箱操作，壓擠了尋租空間，大幅減少了基層腐敗，增強了股民對管理層的信任。財務(wù)管理方面，各地管控方式和力度有所差異，東莞和龍崗因為集體資產(chǎn)規(guī)模較大，管控比較嚴(yán)格，建立了嚴(yán)格的財務(wù)管理制度。珠海香洲和深圳關(guān)內(nèi)城區(qū)類似，因?qū)嵤┝斯净脑?，各股份合作公司獨立性較強，政府對其管控力度明顯偏弱。

三、珠三角典型地區(qū)改革創(chuàng)新探索

作為改革開放的先行地，珠三角各地普遍都重視集體經(jīng)濟發(fā)展，在推進“村改居”治理體系建設(shè)和農(nóng)村管理體制改革過程中，各地都在不斷探索適合自身的發(fā)展路徑，也都積累了許多經(jīng)驗教訓(xùn)。近年來，針對集體經(jīng)濟發(fā)展，各地也都根據(jù)自身實際，采取了不同措施。如東莞、白云區(qū)等高度重視通過“兩個平臺”建設(shè)來加強監(jiān)管；深圳在加強規(guī)范監(jiān)管同時，更注重推動轉(zhuǎn)型發(fā)展；順德在村組分離基礎(chǔ)上，強化村級監(jiān)管而放活小組經(jīng)濟。在實施改革中，各地都注重統(tǒng)籌謀劃、通盤設(shè)計，注重順應(yīng)民意、集中民智，注重規(guī)范管理、轉(zhuǎn)型發(fā)展，注重因地制宜、分類指導(dǎo)，注重加大投入、積極改革。這些地區(qū)的經(jīng)驗措施，尤其深圳與東莞的做法，值得香洲區(qū)借鑒。

（一）深圳力求以試點改革促轉(zhuǎn)型發(fā)展

深圳目前在建立資產(chǎn)交易平臺方面步伐相對滯后，但更重視推動社區(qū)股份合作公司規(guī)范管理，并突破體制限制和轉(zhuǎn)型發(fā)展。2013年重點出臺了《關(guān)于推進股份合作公司試點改革的指導(dǎo)意見》和《關(guān)于加強股份合作公司資金資產(chǎn)資源管理的意見》。在試點改革方面，其主要思路是：“要以建立現(xiàn)代企業(yè)制度、建設(shè)和諧社區(qū)為長遠(yuǎn)目標(biāo)，以轉(zhuǎn)型發(fā)展、規(guī)范監(jiān)管、職能分離、扶持減負(fù)、股權(quán)改革為突破口，積極試點，分步推進，支持股份合作公司改革發(fā)展”。改革重點包括：加快股份合作公司的轉(zhuǎn)型發(fā)展、完善規(guī)范監(jiān)管、實行政企社企分開、加大扶持力度和探索股權(quán)改革五大方面。在貫徹落實深圳市政府政策過程中，原關(guān)內(nèi)城區(qū)與關(guān)外的寶安、龍崗應(yīng)該說存在較大差異。羅湖、福田、南山等原關(guān)內(nèi)城區(qū)等更注重政策引導(dǎo)和市場化發(fā)展，龍崗、寶安區(qū)則更強調(diào)政府監(jiān)管和政策引導(dǎo)。

（二）順德靠“村組分離”實施分類管理

目前，順德原村、組兩級集體經(jīng)濟組織對應(yīng)的機構(gòu)分別是集體資產(chǎn)管理辦公室（下稱資產(chǎn)辦）和股份合作經(jīng)濟社（下稱股份社）。其中：資產(chǎn)辦作為村（居）委會的下屬機構(gòu)，代表村（居）委會行使原生產(chǎn)大隊一級所有的集體資產(chǎn)的使用權(quán)和管理權(quán)。其收益主要用于維持村（居）日常運作，開展公共管理和社會服務(wù)等開支，部分收入較高的村（居）也劃撥部分盈余資金給股份社提高分紅水平。目前全區(qū)村（居）委會下設(shè)的資產(chǎn)辦共178個。股份社是通過對原生產(chǎn)隊或聯(lián)隊（自然村）一級設(shè)置的經(jīng)濟社進行合并重組和股份制改造，于1993年起成立。股份社一般以行政村為單位組建，即一村一社，個別規(guī)模大、人口多的村有以自然村（片）為單位設(shè)置，形成一村多社，全區(qū)現(xiàn)有股份社258個。股份社實行民主管理、民主監(jiān)督，收入主要來源于土地承包、物業(yè)租賃等，其收益主要用于股民的分紅。順德的改革主要前后經(jīng)歷了1993年、2001年和2011年三個階段。在第二階段，針對村集體負(fù)債重、問題多，而將其與股份社進行分離，并成立資產(chǎn)辦進行管理，收益主要用于公共管理、公益服務(wù)和償還村級歷史債務(wù)，對股份社則通過固化股權(quán)、量化資產(chǎn)，實行民主管理。這種將集體股權(quán)與村民股權(quán)分離改革模式，有效解決了集體經(jīng)濟歷史負(fù)債問題，保障了村民利益。

（三）珠海香洲區(qū)公司化改革注重尊重公司和股東意愿

不同于東莞實施“市鎮(zhèn)村組”四輪驅(qū)動，珠海注重城市可持續(xù)發(fā)展，在土地統(tǒng)籌后返還部分土地給集體，主要用于失地農(nóng)民生活保障；同時，通過“村改居”和“政經(jīng)分離”，減輕集體公共開支。1999年起實施公司化改革，更是給予股份合作公司充分的自主經(jīng)營管理權(quán)，部分公司因此在征地拆遷或在城市更新改造過程中選擇了一次性土地和資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓或股權(quán)轉(zhuǎn)讓處置以獲取一次性分紅。如梅華街道的紅山和香灣街道的華宇股份合作公司，即通過舊村改造基本上將資產(chǎn)處理完畢；香灣街道的香龍股份合作公司原609名股東將所持的股份全部轉(zhuǎn)讓同一名出資者，海城宏峰股份合作公司原555名股東有518名股東將所持的股份全部轉(zhuǎn)讓給兩名出資者，賣出股份占全部股份的91%。在城市化過程中，房地產(chǎn)價格不斷上漲，土地和物業(yè)資產(chǎn)仍處于上漲期，為短期利益而將資產(chǎn)一次性轉(zhuǎn)讓，這對公司和股民利益來說并非最佳選擇；但既然已經(jīng)實施公司化改制，股東自主選擇一次性處置公司資產(chǎn)，政府理應(yīng)順應(yīng)市場發(fā)展規(guī)律并尊重公司決策和股東意愿。但在公司化改革過程中，由于種種原因尤其歷史遺留問題，部分社區(qū)集體至今仍未能順利改制，部分公司出現(xiàn)集體資產(chǎn)賤賣現(xiàn)象并導(dǎo)致后續(xù)一系列矛盾糾紛。

（四）東莞試圖以統(tǒng)籌管理盤活集體資源

目前東莞傳統(tǒng)的集體經(jīng)濟發(fā)展模式和“三位一體”的基層管理體制，已越來越凸現(xiàn)出其局限性和弊端。近年來東莞著力以村級體制改革試點工作和創(chuàng)建全國農(nóng)村綜合改革示范試點市為主抓手，大力推進農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展在管理權(quán)能、組織架構(gòu)、集體經(jīng)濟管理、土地開發(fā)利用、社會管理和基本公共服務(wù)六個統(tǒng)籌，即在剝離村級行政職能，理順村級組織架構(gòu)，強化村組集體資產(chǎn)管理，統(tǒng)籌社區(qū)公共服務(wù)，完善社區(qū)治理體系等方面下功夫。具體來說，一是針對城鎮(zhèn)化進程中村組布局分散、畫地為牢、各自為政而導(dǎo)致的資源難以優(yōu)化整合、社會管理滯后、公共服務(wù)不到位等問題，以調(diào)整村組管理規(guī)模為切入點，大力推進村（社區(qū)）管理權(quán)能統(tǒng)籌。二是針對基層組織機構(gòu)不健全、管理邊界模糊、權(quán)責(zé)不清等問題，東莞把理順村級組織架構(gòu)，建立社區(qū)各組織分工合作、職責(zé)明晰的新型社區(qū)管理體制，作為基層行政管理體制改革的基礎(chǔ)工作來抓。三是針對農(nóng)村集體經(jīng)濟管理粗放，村組資產(chǎn)負(fù)債率較高，收不抵支的村不斷增加的問題，東莞開發(fā)建設(shè)了農(nóng)村集體資產(chǎn)交易和“三資”監(jiān)管平臺，對全市固定資產(chǎn)、土地資源和經(jīng)濟合同建立臺賬，統(tǒng)一進行數(shù)字化管理，全市所有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織均已納入“兩個平臺”網(wǎng)絡(luò)軟件系統(tǒng)接受實時財務(wù)監(jiān)控，對集體土地等資產(chǎn)實行分級管理、集中監(jiān)控和實時預(yù)警。四是針對集體土地各類問題，以開展農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革為契機，開展了農(nóng)村宅基地超標(biāo)準(zhǔn)面積部分有償使用、“一戶多宅”部分在本市范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)、改變用途的宅基地補交土地出讓金、調(diào)整土地用途后流轉(zhuǎn)出讓等試點，并在建立集體土地產(chǎn)權(quán)保障制度、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度和探索土地統(tǒng)籌開發(fā)。五是針對東莞的產(chǎn)業(yè)集中在基層鎮(zhèn)村、流動人口集中在基層鎮(zhèn)村、社會管理的熱點難點和重點問題也集中在基層鎮(zhèn)村情況，重點推進基層治安統(tǒng)籌管理，加強基層流動人口和實有人口信息統(tǒng)籌管理，實施環(huán)衛(wèi)統(tǒng)籌管理。六是以完善社區(qū)服務(wù)體系為著力點，大力推進村（社區(qū)）基本公共服務(wù)統(tǒng)籌。

四、東莞加快推進集體經(jīng)濟改革創(chuàng)新策略

在加強對集體經(jīng)濟的規(guī)范管理同時，當(dāng)前東莞需抓緊時機，順應(yīng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和新型城市化發(fā)展趨勢及市場經(jīng)濟規(guī)律，因時因地制宜，加快改革創(chuàng)新，有的放矢，推動集體經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展。

（一）加強集體經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的政策引導(dǎo)

借鑒深圳經(jīng)驗，成立專項政策引導(dǎo)資金，制定資金管理辦法，重點引導(dǎo)集體經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展，重點支持包括環(huán)境綜合整治、物業(yè)升級改造和創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)意等產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)，用于集體經(jīng)濟管理包括財務(wù)監(jiān)管審計、管理平臺建設(shè)、外部人才引進及公司管理層培訓(xùn)和薪酬激勵等方面，通過政策引導(dǎo)，激發(fā)集體經(jīng)濟的發(fā)展動力活力。

（二）優(yōu)化城市更新改造盤活土地和物業(yè)資源

城市更新是集體轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要機遇，是提升社區(qū)經(jīng)營收入的最有效途徑?？紤]社區(qū)管理人員大多以原村民為主，文化程度普遍不高，對于公司運營、民主管理等專業(yè)知識認(rèn)識不深，對經(jīng)營風(fēng)險存在強烈的回避心理，發(fā)展活力不足等因素。要改變目前單一的低水平租賃模式，實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展，關(guān)鍵還得由市鎮(zhèn)兩級政府牽頭做好城市更新規(guī)劃，并推動股份合作社與有較大實力且專業(yè)管理強的市場主體開展項目合作。重點按照“政府規(guī)劃，村社主導(dǎo)和市場主體”原則，通過招商引資和招拍掛等方式，推進舊村和舊工業(yè)區(qū)改造，發(fā)展科技孵化器、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園、物流園、創(chuàng)客空間等產(chǎn)業(yè)載體和教育、醫(yī)療、電信、污水處理等公共服務(wù)設(shè)施，推動社區(qū)產(chǎn)業(yè)載體更新，改善村社區(qū)環(huán)境，盤活存量資源，提升社區(qū)資產(chǎn)價值。

（三）提升投融資服務(wù)提高村社理財水平

目前，各股份合作社掌控的資產(chǎn)資源普遍處于低效利用狀態(tài)，不僅土地和物業(yè)資源利用率低下，公司流動資金存放在銀行也是處于“被吃利息”狀態(tài)。為此，應(yīng)支持股份社與專業(yè)的基金管理公司、信托公司和證券投行等投融資機構(gòu)合作，參與金融領(lǐng)域投資，提高資金理財收入。政府牽頭引導(dǎo)有關(guān)金融機構(gòu)在保證資金安全并方便資金使用情況下，與股份公司簽訂協(xié)議，提供委托理財、項目貸款等金融服務(wù)。

（四）探索成立資產(chǎn)管理公司優(yōu)化村社治理結(jié)構(gòu)

目前，制約村（社）股份合作社發(fā)展的關(guān)鍵問題在于政企合一和僵化的平均股權(quán)制度。雖然目前，包括深圳、珠海香洲區(qū)等地所實施的公司化改革從微觀看來未必算得上成功，但宏觀層面看卻是好事，尤其對城市的統(tǒng)籌發(fā)展發(fā)揮了巨大作用。因此，集體經(jīng)濟公司化改革，并建立現(xiàn)代企業(yè)制度，將是解決股份合作社（公司）治理水平低下的關(guān)鍵和根本舉措，也是解決城市資源可持續(xù)發(fā)展的根本途徑。在目前集體經(jīng)濟管理制度尤其政企合一前提下，合作社要引進外部資本、專業(yè)人才及專業(yè)管理經(jīng)驗，打破僵化的股權(quán)制度和自我封閉狀態(tài)，關(guān)鍵還是要借鑒現(xiàn)代企業(yè)制度，鼓勵條件成熟的村組集體改革管理方式，可按照投資公司管理方式或者通過與專業(yè)管理公司合作方式，推動所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離。由職業(yè)經(jīng)理人和專業(yè)團隊代替股份合作社對集體資產(chǎn)物業(yè)進行開發(fā)管理；理事會主要代表全體股東履行所有權(quán)和對經(jīng)營人的監(jiān)督職能。同時，完善民主管理、社務(wù)公開。合作社重大決策、經(jīng)營管理的重要問題和涉及股東切身利益的問題，要事先經(jīng)相應(yīng)的機構(gòu)民主決策，并及時向社股民公開。

（五）充分發(fā)揮“兩個平臺”管理作用

應(yīng)加大投入，優(yōu)化平臺系統(tǒng)，提高平臺的實用性和便捷性；打造集網(wǎng)站、微信、微博和移動app于一體的宣傳推廣平臺，傳統(tǒng)和新興媒體聯(lián)動，提高宣傳力度，擴大平臺影響。同時，健全平臺管理措施，制定獎懲措施，包括以納入平臺交易作為規(guī)劃國土、住房建設(shè)和市場監(jiān)管部門辦理相關(guān)手續(xù)的前提條件等措施，推動上平臺交易。

（六）強化專業(yè)管理人員的培訓(xùn)與引進

管理層是治理結(jié)構(gòu)中關(guān)鍵一環(huán)，管理人員的能力、素質(zhì)和品質(zhì)是保證集體經(jīng)濟組織治理能力的最重要因素。目前，我市大部分管理人員以“洗腳上田”的村民為主，文化程度低，缺乏公司管理的經(jīng)驗和廉潔風(fēng)險的防范意識。因此，需加強對經(jīng)營管理人員進行政策、理論、法律及業(yè)務(wù)培訓(xùn)。為此，可通過聯(lián)合高校、黨校開學(xué)習(xí)班方式，提高其管理政策和業(yè)務(wù)能力；組織合作管理層走出去考察學(xué)習(xí)其他地方先進管理經(jīng)驗，開拓視野，轉(zhuǎn)變思想觀念。同時，應(yīng)面向社會廣泛招聘職業(yè)經(jīng)理人和專業(yè)管理人員，優(yōu)化提升公司管理水平。

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