新形勢(shì)下制度治黨面臨的困境及對(duì)策研究

鄧汪揚(yáng)

摘要：習(xí)近平同志在黨的群眾路線教育實(shí)踐總結(jié)大會(huì)上首次提出制度治黨的概念，此后又多次重申制度治黨的重要性。制度治黨是黨實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代的必然選擇，制度治黨成為新形勢(shì)下黨建工作的重大課題。新形勢(shì)下，分析制度治黨的歷史脈絡(luò)，厘清制度治黨面臨的困境并提出相應(yīng)對(duì)策，以此加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)體制改革，促進(jìn)執(zhí)政安全，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：制度治黨 困境 對(duì)策

中圖分類號(hào)：D26文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1009-5349（2017）12-0044-03

中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)制度治黨的認(rèn)識(shí)，可追溯到黨成立的初期。黨成立伊始便頒布《黨章》，并在之后不斷完善；毛澤東時(shí)期提出建立民主集中制，探索黨建新道路；鄧小平時(shí)期提出“制度建黨”的重大命題，為改革開(kāi)放提供制度保障；江澤民時(shí)期提出完善各方面制度，構(gòu)建四大黨建布局；胡錦濤時(shí)期確立黨的“五大建設(shè)”，不斷完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度；十八大以來(lái)，習(xí)近平同志提出制度治黨的概念，把制度建設(shè)上升到新的高度。

一、制度治黨的歷史沿革

制度建設(shè)是中國(guó)共產(chǎn)黨自身建設(shè)不可或缺的組成部分，黨的制度建設(shè)是黨管黨、治黨的前提和基礎(chǔ)。中國(guó)共產(chǎn)黨制度治黨的歷史，可追溯到黨成立初期。探索黨制度建設(shè)的歷史沿革，提高黨制度治黨的能力，促進(jìn)黨的執(zhí)政安全具有重要意義。

制度治黨起始于1921年中國(guó)共產(chǎn)黨成立，黨的一大頒布《中國(guó)共產(chǎn)黨黨綱》。隨后黨在革命實(shí)踐中不斷完善黨章，明確規(guī)定了各級(jí)黨組織和黨員干部的權(quán)利、義務(wù)、紀(jì)律等。1928年毛澤東同志提出要“在軍隊(duì)中建立黨代表制度”[1]，以期減少革命軍隊(duì)的失敗與犧牲。1945年黃炎培訪問(wèn)延安時(shí)，毛澤東同志提出建立健全民主集中制，探索制度治黨的新道路。新中國(guó)成立后，毛澤東同志在1955年提出“堅(jiān)持集體領(lǐng)導(dǎo)原則”，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持民主集中制，注重黨章地位和作用。毛澤東同志結(jié)合中國(guó)具體實(shí)際，在黨的制度建設(shè)方面樹(shù)立了光輝典范。

改革開(kāi)放以后，中國(guó)共產(chǎn)黨的制度建設(shè)進(jìn)入恢復(fù)時(shí)期，黨的制度建設(shè)開(kāi)啟了新的征程。鄧小平同志在繼承毛澤東對(duì)黨的制度建設(shè)思想的基礎(chǔ)上，充分吸取制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，注重堅(jiān)持實(shí)事求是的思想精髓，為新時(shí)期的全方位建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。1980年，鄧小平在《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)體制改革》中指出：“領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問(wèn)題更具有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。這種制度問(wèn)題，關(guān)系到黨和國(guó)家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視”[2]。隨后不斷推進(jìn)制度改革，促使黨的制度建設(shè)科學(xué)化、法制化，為改革開(kāi)放奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

黨的十三屆四中全會(huì)到黨的十八大是黨的制度建設(shè)的拓展和深化階段。在此期間，黨的制度建設(shè)的內(nèi)容不斷豐富、深化，并貫穿于黨的建設(shè)的全過(guò)程。江澤民同志強(qiáng)調(diào)：“完善各個(gè)方面的制度，是新的歷史條件下加強(qiáng)黨的建設(shè)的重要課題”[3]，構(gòu)建四大黨建總布局，即思想、制度、組織和作風(fēng)建設(shè)。2000年，國(guó)家頒布《深化干部人事制度改革綱要》，再一次全盤(pán)性地推動(dòng)與規(guī)劃黨員干部的管理制度。胡錦濤在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立90周年大會(huì)上強(qiáng)調(diào)要完善黨代表大會(huì)制度和黨內(nèi)選舉制度。黨的十七大確立“五大建設(shè)”，即思想、制度、組織、作風(fēng)和反腐倡廉建設(shè)。江澤民和胡錦濤同志對(duì)黨的制度建設(shè)的推動(dòng)，豐富了制度治黨的內(nèi)容，保障各項(xiàng)制度健康運(yùn)行。

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出制度治黨的概念，把制度治黨置于黨建的重要地位。2016年頒布《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，豐富了制度治黨的內(nèi)涵。習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于制度治黨的思想，將黨的制度建設(shè)提升到新的高度。

從制度建設(shè)的歷史看，黨的制度建設(shè)貫穿黨建的整個(gè)過(guò)程。黨在不同歷史時(shí)期的改革經(jīng)驗(yàn)證明，只有堅(jiān)持完善制度治黨，才能把黨的領(lǐng)導(dǎo)體制改革好，才能帶領(lǐng)中國(guó)人民實(shí)現(xiàn)偉大的中國(guó)夢(mèng)。

二、新形勢(shì)下制度治黨的現(xiàn)實(shí)困境

黨的各界領(lǐng)導(dǎo)人遵從歷史經(jīng)驗(yàn)，不斷促進(jìn)改革與發(fā)展，制度治黨取得巨大成就。但必須清楚地認(rèn)識(shí)到黨的制度建設(shè)仍然存在不足。新形勢(shì)下制度治黨的現(xiàn)實(shí)困境主要包括制度體系不全、制度執(zhí)行力度不夠和制度監(jiān)督強(qiáng)度不夠等。

（一）制度體系存在缺陷

制度不能完全有效發(fā)生作用，源于制度體系本身存在漏洞?，F(xiàn)行制度體系存在的缺陷主要包括制度不全和制度剩余兩個(gè)方面。其一，制度不全。新形勢(shì)下，黨內(nèi)出現(xiàn)的一些組織和紀(jì)律問(wèn)題與黨內(nèi)規(guī)章制度不全是分不開(kāi)的。黨章作為最高權(quán)威的黨內(nèi)法規(guī)，是黨員干部必須服從的總原則，黨章適用于不同層次和對(duì)象，內(nèi)容寬泛，規(guī)定黨內(nèi)各項(xiàng)具體事務(wù)，可以說(shuō)是黨內(nèi)的“根本大法”。但只通過(guò)黨章管理約束黨員干部，顯得過(guò)于單一和不夠周詳，一些具體的問(wèn)題還得依靠制定具體的規(guī)章制度。針對(duì)當(dāng)前黨內(nèi)存在的問(wèn)題，雖已出臺(tái)一些條文條例，但不夠系統(tǒng)全面，部分條例比較松散，仍不能徹底根除黨內(nèi)問(wèn)題。因此，必須著力完善黨內(nèi)規(guī)章制度體系，促使實(shí)現(xiàn)制度治黨。其二，制度剩余?！?012年6月中共中央部署開(kāi)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理工作，通過(guò)全面篩查新中國(guó)成立至今出臺(tái)的23000多中央文件，梳理出黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件1178件，其中宣布失效369件，已廢止322件，在剩余有效的487件中有42件需要修改”[4]。由此可見(jiàn)黨內(nèi)制度存在剩余現(xiàn)象，一個(gè)制度出現(xiàn)問(wèn)題，通過(guò)制定另一個(gè)制度來(lái)彌補(bǔ)的措施往往造成更多的矛盾，也導(dǎo)致部分制度可操作性漸弱。

（二）制度執(zhí)行力度不足

有效執(zhí)行和落實(shí)制度是制度治黨的應(yīng)有之義。當(dāng)前黨內(nèi)規(guī)章制度的執(zhí)行力度有待進(jìn)一步加強(qiáng)。一是黨內(nèi)“五大建設(shè)”不健全、不規(guī)范。當(dāng)前政治生活中，依然存在部分黨員干部在思想上受西方意識(shí)形態(tài)的沖擊，不能完全堅(jiān)定馬克思主義信仰；組織上部分黨組織精神懈怠、紀(jì)律不嚴(yán)，隊(duì)伍建設(shè)存在偏差；作風(fēng)上部分黨員干部仍受官僚主義、教條主義和形式主義的侵蝕，脫離群眾；制度上黨內(nèi)監(jiān)督體制不健全，導(dǎo)致部分黨員干部無(wú)視黨規(guī)黨紀(jì)，危害黨的形象；反腐倡廉上腐敗現(xiàn)象仍未根除，嚴(yán)重威脅黨的執(zhí)政安全。二是黨員干部違規(guī)成本不高。當(dāng)前對(duì)黨內(nèi)一些黨員干部違規(guī)行為的懲戒較少，致使部分黨員干部有空子可鉆，黨內(nèi)執(zhí)法不嚴(yán)也使黨員干部違規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)成本降低。三是形式主義依然存在。在制度的運(yùn)行過(guò)程中，部分黨組織以“走過(guò)場(chǎng)”的形式執(zhí)行制度，致使制度不能完全發(fā)揮效力。究其原因：首先，部分黨組織在制度的執(zhí)行中不能堅(jiān)持民主集中制原則，領(lǐng)導(dǎo)干部專斷獨(dú)行，甚至徇私枉法；其次，黨內(nèi)監(jiān)督和激勵(lì)機(jī)制不完善，部分黨員干部對(duì)制度執(zhí)行敷衍了事，缺乏壓力和動(dòng)力；再次，一些黨員干部法制意識(shí)薄弱，在制度執(zhí)行中目無(wú)法紀(jì)，濫用權(quán)力。

（三）制度監(jiān)督強(qiáng)度不夠

當(dāng)前我國(guó)黨內(nèi)腐敗現(xiàn)象依然存在，黨規(guī)黨章運(yùn)行過(guò)程中，對(duì)權(quán)力運(yùn)行缺乏監(jiān)督是導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象頻發(fā)的重要原因，嚴(yán)重影響制度治黨的貫徹實(shí)施。監(jiān)督強(qiáng)度不夠，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。一是監(jiān)督意識(shí)淡薄。在監(jiān)督主體中，一些專門(mén)的監(jiān)督機(jī)關(guān)人員缺乏監(jiān)督意識(shí)，責(zé)任感差，加之對(duì)部分黨員干部心存膽怯，不能主動(dòng)監(jiān)督，導(dǎo)致一些監(jiān)督工作流于形式。在監(jiān)督客體中，一些黨員干部法制觀念淡薄，在行使權(quán)力時(shí)不能堅(jiān)持民主集中制原則，目無(wú)法紀(jì)，濫用權(quán)力，甚至以權(quán)謀私。二是監(jiān)督體制不全。近年來(lái)我國(guó)監(jiān)督體系建設(shè)一直深受重視，通過(guò)不斷加強(qiáng)完善監(jiān)督體制取得一定成績(jī)，但對(duì)“一把手”的監(jiān)督，仍存在漏洞。一方面，法律監(jiān)督效力不足，黨內(nèi)監(jiān)督的法律法規(guī)不健全，致使部分黨員干部有空子可鉆，執(zhí)法不嚴(yán)也使得違法犯罪的風(fēng)險(xiǎn)成本降低；另一方面，社會(huì)監(jiān)督力度不強(qiáng)，人民群眾和新聞媒體的監(jiān)督權(quán)力還有較大的提升空間，是部分黨員干部敢于違法犯法的又一重要原因。三是監(jiān)督渠道不暢。部分上級(jí)監(jiān)督威力不足，對(duì)黨員干部重使用、輕管理，一些干部借機(jī)放松對(duì)自身的要求，極易滋生腐??；平級(jí)監(jiān)督效力不高，部分相同等級(jí)的黨員干部礙于情面或害怕打擊報(bào)復(fù)不敢監(jiān)督；同時(shí)由于部分群眾缺乏監(jiān)督意識(shí)以及監(jiān)督體制不完善，導(dǎo)致自下而上的群眾監(jiān)督渠道不順暢，效力不足。

三、新形勢(shì)下制度治黨的對(duì)策研究

制度治黨是黨實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代的必然選擇，是新形勢(shì)下黨建工作的重大課題。新形勢(shì)下，制度治黨面臨的挑戰(zhàn)極其嚴(yán)峻。推進(jìn)政黨治理現(xiàn)代化，促進(jìn)黨的執(zhí)政安全建設(shè)，必須健全制度體系、加大黨章黨規(guī)執(zhí)行力度和提高對(duì)制度執(zhí)行的監(jiān)督能力。

（一）健全制度體系

實(shí)現(xiàn)制度治黨的首要條件是必須加強(qiáng)完善黨內(nèi)法規(guī)制度。因此，必須加強(qiáng)法制建設(shè)，構(gòu)建以黨章為核心制度體系。首先，堅(jiān)持以黨章為核心。黨章作為黨內(nèi)的根本大法，是黨內(nèi)的“母法”，是黨員干部必須遵從的總原則，黨內(nèi)其他法規(guī)制度的制定不能與之相抵觸。習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)：“黨章就是黨的根本大法，是全黨必須遵循的總規(guī)律。建立健全黨內(nèi)制度體系，要以黨章為根本依據(jù)?！盵5]因此，要以黨章為準(zhǔn)繩，構(gòu)建完善黨內(nèi)制度體系。其次，提高黨內(nèi)制度的科學(xué)性。打破黨內(nèi)法規(guī)制度分散零碎現(xiàn)象，保障黨內(nèi)制度的制定有法可依、有據(jù)可尋，促進(jìn)形成一套完整體系。在明確規(guī)定應(yīng)該怎么辦的同時(shí)，也要明確規(guī)定違反制度如何處理，提高制度的實(shí)際效益，彌補(bǔ)制度缺陷，減小制度剩余。再次，加強(qiáng)黨的自身法治建設(shè)。法律是國(guó)家權(quán)威的體現(xiàn)，通過(guò)制定相應(yīng)的法律，保障黨內(nèi)法規(guī)制度體系的完善和執(zhí)行，嚴(yán)格要求黨員干部遵守黨章黨規(guī)，大力懲戒違反黨內(nèi)法規(guī)制度的行為，保障制度治黨有效實(shí)現(xiàn)。

（二）加強(qiáng)執(zhí)行力度

“制度治黨重在執(zhí)行。”[6]提高制度的執(zhí)行力度，是實(shí)現(xiàn)制度治黨的關(guān)鍵。一是要健全、規(guī)范黨內(nèi)“五大建設(shè)”。思想建設(shè)上，要不斷提高黨員干部思想理論水平，提高黨員干部制度意識(shí)；作風(fēng)建設(shè)上，堅(jiān)持立破并舉，堅(jiān)決反對(duì)形式主義、享樂(lè)主義等不正之風(fēng)；組織建設(shè)上，堅(jiān)持民主集中制，確保領(lǐng)導(dǎo)干部密切聯(lián)系群眾，重大決策前與群眾和黨內(nèi)成員商議；反腐倡廉上，對(duì)黨員干部加強(qiáng)反腐教育，牢固思想防線，自覺(jué)遵從制度的執(zhí)行；制度建設(shè)上，完善法律法規(guī)，保證制度建設(shè)有法可依，推進(jìn)制度建設(shè)適應(yīng)時(shí)代變化、與時(shí)俱進(jìn)。二是要提高黨員干部違規(guī)成本。一方面通過(guò)加強(qiáng)黨內(nèi)法治建設(shè)，提高懲戒力度，對(duì)黨員干部違規(guī)行為嚴(yán)懲不貸；另一方面健全懲戒機(jī)制，縮小違規(guī)分子逍遙于制度之外的空間，探索嚴(yán)懲違規(guī)行為的新思路、新方法。三是建立和完善廉政激勵(lì)機(jī)制。通過(guò)加強(qiáng)思想政治教育，提高黨員干部廉潔從政的意識(shí)，提高黨員干部對(duì)制度執(zhí)行的動(dòng)力，保障制度的有力執(zhí)行；同時(shí)要建立監(jiān)督制度，避免部分黨員干部對(duì)制度執(zhí)行敷衍了事。

（三）提高監(jiān)督能力

有效的監(jiān)督能夠保障制度治黨的實(shí)現(xiàn)與完善。提高監(jiān)督能力，就是在黨規(guī)黨章運(yùn)行過(guò)程中加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，規(guī)范其權(quán)力的正確實(shí)施。一是強(qiáng)化監(jiān)督意識(shí)。一方面，加強(qiáng)思想教育，破除思想禁錮，提高監(jiān)督主體的參與意識(shí)和民主意識(shí)，使廣大監(jiān)督機(jī)關(guān)和人民敢于、善于監(jiān)督黨員干部；另一方面，加強(qiáng)道德教育，提高黨員干部自律意識(shí)。正確的權(quán)力觀是“一把手”從政的根本，必須開(kāi)展理想信念教育，提高“一把手”為人民服務(wù)的意識(shí)，樹(shù)立正確的權(quán)力觀。二是健全監(jiān)督機(jī)制。首先，建立事前控制機(jī)制，強(qiáng)調(diào)黨委和組織部門(mén)在選拔任用政黨“一把手”時(shí)，必須對(duì)候選人進(jìn)行長(zhǎng)期的嚴(yán)格考察；其次，健全事中監(jiān)督機(jī)制，堅(jiān)持民主集中制原則，規(guī)范黨員干部權(quán)力運(yùn)行，加強(qiáng)黨員干部監(jiān)督；再次，完善事后懲戒機(jī)制，建立獨(dú)立、權(quán)威的專門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格黨員干部在權(quán)力的運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)腐敗和用權(quán)失誤情況。三是拓寬監(jiān)督渠道。首先，強(qiáng)化上級(jí)監(jiān)督，將上級(jí)對(duì)“一把手”的監(jiān)督制度化，要求上級(jí)對(duì)“一把手”不僅要重使用，更要重管理；其次，強(qiáng)化平級(jí)監(jiān)督，通過(guò)加強(qiáng)對(duì)“一把手”的思想政治教育，提高責(zé)任意識(shí)，促使平級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部愿意監(jiān)督、敢于監(jiān)督；再次，強(qiáng)化群眾監(jiān)督，不斷完善群眾監(jiān)督體系，實(shí)行政務(wù)公開(kāi)，將重大事項(xiàng)的決策和執(zhí)行向群眾公開(kāi)，主動(dòng)接受監(jiān)督。

加強(qiáng)制度治黨是實(shí)現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨的必然要求，是黨實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代的必然選擇。新形勢(shì)下，制度治黨面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，如何堅(jiān)持制度治黨、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化成為黨執(zhí)政興國(guó)的重要任務(wù)。分析制度治黨的歷史脈絡(luò)，認(rèn)清制度治黨面臨的現(xiàn)實(shí)困境，并采取有效應(yīng)對(duì)措施，為黨的建設(shè)掃清障礙，黨的領(lǐng)導(dǎo)體制改革終將取得決定性勝利。

參考文獻(xiàn)：

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責(zé)任編輯：于蕾