“雁過(guò)拔毛”式腐敗

汪文濤+張吟豐+唐青山

相對(duì)其他領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件，扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件的案值不大，但危害甚大。無(wú)論在貧困群體眼中，還是在普通百姓的心中，基層干部的一舉一動(dòng)，都代表著黨和國(guó)家的扶貧政策在微觀層面的體現(xiàn)。

在位于湖南省湘西自治州的花垣縣，不久前檢察機(jī)關(guān)偵查終結(jié)了這樣一起案件：某水土流失綜合治理項(xiàng)目國(guó)家投資1000萬(wàn)元，在被貪腐分子經(jīng)過(guò)了“招投標(biāo)、工程轉(zhuǎn)包、施工轉(zhuǎn)包、掛名監(jiān)理、偽造工程決算資料、評(píng)審造假、驗(yàn)收蒙混過(guò)關(guān)”等七層“拔毛”、“揩油”后，項(xiàng)目真正落地資金僅剩327萬(wàn)元。

“這是一起發(fā)生在扶貧領(lǐng)域的典型‘雁過(guò)拔毛式腐敗窩案，貪腐分子挖空心思‘層層伸手、‘抽水揩油，肆意踐踏群眾利益，作案手段令人發(fā)指?！?月11日，湖南省檢察院分管職務(wù)犯罪偵查與預(yù)防工作的副檢察長(zhǎng)朱必達(dá)接受記者采訪時(shí)介紹說(shuō)，在湖南省檢察院的督辦下，湘西自治州檢察院成立了專案組，立案查辦了花垣縣水利局水土保持局原局長(zhǎng)、原財(cái)務(wù)股長(zhǎng)等11名涉案人員。

上述窩案是湖南省檢察機(jī)關(guān)近年來(lái)整治扶貧領(lǐng)域“雁過(guò)拔毛”式腐敗專項(xiàng)工作的縮影。所謂“雁過(guò)拔毛”式腐敗，是指在扶貧實(shí)踐中，工作人員對(duì)國(guó)家撥付的扶貧錢款、財(cái)物采取貪污挪用、虛報(bào)冒領(lǐng)、截留私分、強(qiáng)占騙取等手段“拔毛”、“揩油”，或利用職務(wù)便利收賄賂、“回扣”、“吃拿卡要”等腐敗行為。

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)脫貧攻堅(jiān)作出新的部署，吹響了打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的進(jìn)軍號(hào)，脫貧攻堅(jiān)取得顯著成績(jī)，數(shù)據(jù)顯示，從2013年至2016年四年間，中國(guó)農(nóng)村每年貧困人口減少都超過(guò)1000萬(wàn)人，累計(jì)脫貧5564萬(wàn)人。湖南省檢察院檢察長(zhǎng)游勸榮告訴記者，近年來(lái)，隨著國(guó)家扶貧力度的加大和扶貧資金投入的逐年增加，發(fā)生在縣級(jí)以下“基層官員”貪污、挪用扶貧惠民資金的職務(wù)犯罪案件呈現(xiàn)出“雁過(guò)拔毛”式的共性腐敗態(tài)勢(shì)，既損害黨和政府在群眾中的公信力，也阻礙了精準(zhǔn)扶貧工作的落地。

“當(dāng)前的扶貧工作，在中央的頂層設(shè)計(jì)和決策部署層面是令人鼓舞的；但落實(shí)到基層一線后往往‘走了樣，基層‘雁過(guò)拔毛式腐敗現(xiàn)象的蔓延，無(wú)異于讓中央這劑脫貧致富的‘良藥效果打了折扣，需引起足夠的重視?！敝心县?cái)經(jīng)政法大學(xué)廉政研究院院長(zhǎng)喬新生表示。

精準(zhǔn)打擊“雁過(guò)拔毛”式腐敗

“要打贏扶貧這場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)，不僅需要貧困戶發(fā)揚(yáng)自力更生、艱苦奮斗的精神，更要確保國(guó)家的扶貧政策和扶貧資金落實(shí)到位。如果這些扶貧政策在實(shí)施中打了折扣，扶貧資金在發(fā)放中被侵吞、挪用、截留，那么，中央的精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)就難以實(shí)現(xiàn)，貧困的群眾還是會(huì)繼續(xù)貧困?！庇蝿駱s說(shuō)。

記者了解到，為保障扶貧政策和資金真正惠及貧困群眾，根據(jù)最高檢的部署，湖南省檢察機(jī)關(guān)以“雁過(guò)拔毛”式腐敗問(wèn)題專項(xiàng)整治為突破口，把扶貧資金投入規(guī)模大、群眾反映強(qiáng)烈、容易發(fā)生職務(wù)犯罪案件的項(xiàng)目、環(huán)節(jié)、地區(qū)作為工作重點(diǎn)，有計(jì)劃地開(kāi)展了多個(gè)專項(xiàng)行動(dòng)，已經(jīng)收到了明顯的成效。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，從2013年至2016年年底，湖南省三級(jí)檢察機(jī)關(guān)共立案查處扶貧惠民領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件1927件2441人，主要覆蓋幾大方面：一是農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼、生豬補(bǔ)貼、糧食直補(bǔ)等惠農(nóng)補(bǔ)貼；二是農(nóng)村土地征用、農(nóng)田水利工程、公路建設(shè)等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；三是農(nóng)村救災(zāi)防汛、優(yōu)撫移民、救濟(jì)捐助等專項(xiàng)款物管理；四是農(nóng)村低保、“五保戶”供養(yǎng)、合作醫(yī)療、農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)等農(nóng)村社會(huì)保障方面。

“我們始終把扶貧資金和扶貧項(xiàng)目作為重點(diǎn)，堅(jiān)決依法查辦發(fā)生在扶貧資金分配、項(xiàng)目申報(bào)、審核審批、發(fā)放管理、項(xiàng)目實(shí)施、檢查驗(yàn)收等環(huán)節(jié)的職務(wù)犯罪案件；同時(shí)突出查辦發(fā)生在民族地區(qū)、連片貧困地區(qū)，特別是湖南省51個(gè)扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)區(qū)、縣脫貧攻堅(jiān)過(guò)程中的職務(wù)犯罪案件?！庇蝿駱s介紹，湖南省檢察院要求各地檢察機(jī)關(guān)對(duì)近年來(lái)查辦的案件進(jìn)行系統(tǒng)研究，分析發(fā)案特點(diǎn)和規(guī)律，有針對(duì)性開(kāi)展“小專項(xiàng)行動(dòng)”，依法予以精準(zhǔn)打擊。

“在湖南，懲治‘雁過(guò)拔毛式腐敗是動(dòng)真格的?！焙鲜z察院反貪局常務(wù)副局長(zhǎng)施建鑫介紹說(shuō)，隨著扶貧開(kāi)發(fā)工作進(jìn)入攻堅(jiān)階段，中央和地方政府扶貧資金投入更大、項(xiàng)目更多，檢察機(jī)關(guān)集中整治和加強(qiáng)預(yù)防扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪專項(xiàng)工作，不僅是服務(wù)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略實(shí)施的重要途徑，也是落實(shí)中央反腐敗斗爭(zhēng)決策部署，堅(jiān)持“老虎”、“蒼蠅”一起打的重大舉措，對(duì)于維護(hù)貧困群眾合法權(quán)益、保障全面建成小康社會(huì)具有十分重要的意義。

據(jù)了解，在湖南省檢察長(zhǎng)會(huì)議和全省反貪、反瀆、預(yù)防工作會(huì)議上，游勸榮明確要求全省各級(jí)檢察機(jī)關(guān)以更務(wù)實(shí)的舉措、更堅(jiān)決的態(tài)度，全力以赴抓好整治“雁過(guò)拔毛式”腐敗專項(xiàng)工作。湖南省檢察院黨組多次專題研究專項(xiàng)整治工作，并成立了“雁過(guò)拔毛”式腐敗問(wèn)題專項(xiàng)整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組，市、縣兩級(jí)檢察院也成立相應(yīng)的工作機(jī)構(gòu)，職務(wù)犯罪偵查部門和舉報(bào)中心對(duì)群眾舉報(bào)的“雁過(guò)拔毛”式腐敗問(wèn)題線索優(yōu)先受理，逐件登記，加強(qiáng)督辦。

在專項(xiàng)整治工作中，湖南各基層檢察院還加強(qiáng)了與紀(jì)委、扶貧辦、農(nóng)委、審計(jì)、財(cái)政、民政、公安等職能部門的聯(lián)系溝通，建立聯(lián)席會(huì)議制度，健全有關(guān)問(wèn)題線索排查、案件線索移送等部門協(xié)作機(jī)制，推動(dòng)工作合力的形成。

數(shù)據(jù)顯示，2016年，湖南全面推進(jìn)“雁過(guò)拔毛”式腐敗問(wèn)題專項(xiàng)整治工作，嚴(yán)查發(fā)生在群眾身邊的“微腐敗”，全省共立案調(diào)查“雁過(guò)拔毛”式腐敗問(wèn)題5675件，處理7951人，追繳資金3.69億元，清退資金7025.06萬(wàn)元。

“雁過(guò)拔毛”式腐敗的類型

湖南省檢察機(jī)關(guān)在辦案中發(fā)現(xiàn)，“雁過(guò)拔毛”式腐敗的手法可謂五花八門、形式多樣，大致可以分為六大類型。

一、無(wú)中生有型。以土地補(bǔ)償、農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)、道路硬化、蔬菜基地等為名，編造或者重復(fù)申報(bào)“子虛烏有”的扶貧項(xiàng)目、騙取國(guó)家扶貧資金。

如常德市武陵區(qū)檢察院在清查扶貧資金過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，從2012年到2016年，武陵區(qū)太平村支部書記姚某某，伙同該村婦女主任兼報(bào)賬員姚某、治保主任黃某某采取虛構(gòu)工程的方式，偽造虛假項(xiàng)目資料、合同以及實(shí)施方負(fù)責(zé)人的簽名，并以其名義開(kāi)具建筑業(yè)統(tǒng)一發(fā)票，向武陵區(qū)扶貧辦申報(bào)國(guó)家資金，并利用國(guó)土部門已經(jīng)實(shí)施的項(xiàng)目通過(guò)驗(yàn)收。檢察機(jī)關(guān)查明，姚某某等所申報(bào)的項(xiàng)目現(xiàn)實(shí)中不存在，但通過(guò)虛構(gòu)工程、虛增工程量的方式，三人先后套取挪用國(guó)家扶貧、移民項(xiàng)目專項(xiàng)資金共計(jì)79.29萬(wàn)元，用于送禮、買單、報(bào)銷費(fèi)用以及村里接待、購(gòu)買煙酒等非正常開(kāi)支。

二、虛報(bào)冒領(lǐng)型。 欺上瞞下，虛報(bào)、多報(bào)家庭成員，冒領(lǐng)國(guó)家扶貧、醫(yī)保、救災(zāi)、糧食等專項(xiàng)資金。如懷化市會(huì)同縣漠濱鄉(xiāng)人大主席粟建國(guó)，在兼任托口水電站移民安置協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)期間，利用負(fù)責(zé)漠濱淹沒(méi)區(qū)的人口、房屋搬遷安置補(bǔ)償和墳?zāi)拱徇w補(bǔ)償調(diào)查登記等工作便利，單獨(dú)或伙同會(huì)同縣移民局干部張某生、漠濱鄉(xiāng)民政助理員楊某生以及村主任潘某、村支書鄒某，以村民的名義，虛造搬遷墳?zāi)谷舾哨?，虛?bào)經(jīng)濟(jì)林、魚(yú)塘等土地面積，冒領(lǐng)移民搬遷安置補(bǔ)償款共計(jì)198萬(wàn)余元。

三、截留私分型。利用經(jīng)手項(xiàng)目申辦、發(fā)放救災(zāi)、扶貧款項(xiàng)、土地征用補(bǔ)償?shù)确鲐氋Y金的便利，查扣截留款物，違反法律政策規(guī)定和程序，任意處置集體資產(chǎn)、從中私分牟利。如張家界市檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查“慈利縣移民局亂發(fā)福利”線索中發(fā)現(xiàn)，從2010年12月至2016年1月，慈利縣移民局連續(xù)三任局長(zhǎng)在任期內(nèi)，伙同其他局領(lǐng)導(dǎo)利用經(jīng)手管理該縣移民開(kāi)發(fā)、扶持資金的職務(wù)便利，經(jīng)集體研究決定，并以“給單位干部職工發(fā)放政策外福利”的名義，截留移民扶持專項(xiàng)資金200余萬(wàn)元，并將其中160余萬(wàn)元私分給該局干部和職工。目前，慈利縣檢察院以涉嫌私分國(guó)有資產(chǎn)罪，對(duì)相關(guān)人員提起公訴。

四、內(nèi)外勾結(jié)型。一些基層干部利用負(fù)責(zé)登記、審核、發(fā)放國(guó)家專項(xiàng)扶貧惠民資金的便利，與申請(qǐng)人、不法商人之間相互勾結(jié)，共同騙取國(guó)家資金。

如益陽(yáng)市桃花江鎮(zhèn)財(cái)政所副所長(zhǎng)陳某，利用自己管理鎮(zhèn)財(cái)政補(bǔ)貼系統(tǒng)中惠農(nóng)資金補(bǔ)貼信息的職務(wù)便利，與商戶昌某、趙某密謀勾結(jié)，篡改補(bǔ)貼對(duì)象數(shù)據(jù)信息，將“種糧直接補(bǔ)貼”、“雙季稻補(bǔ)貼”、“耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼”、“森林生態(tài)公益林補(bǔ)貼”、“油菜良種補(bǔ)貼”等國(guó)家扶貧惠農(nóng)資金共計(jì)77萬(wàn)余元，21次非法添加至昌某、趙某名下，待有關(guān)部門審批后，陳某先后將這77萬(wàn)余元領(lǐng)取，與昌某、趙某等人一同揮霍。

五、索取“回扣”型（“吃拿卡要”型）。在救災(zāi)撫恤、危房改造、低保辦理等扶貧事項(xiàng)中，違規(guī)為他人謀取補(bǔ)貼、福利，事后索取“回扣”、“好處費(fèi)”等。

2015年7月，郴州市汝城縣三江口鎮(zhèn)遭遇百年一遇的洪水。同年9月，時(shí)任汝城縣三江口鎮(zhèn)黨委書記的陳某嬌了解到省里有一筆“菜籃子”項(xiàng)目扶持資金會(huì)安排給汝城，用于災(zāi)后恢復(fù)重建。陳某嬌知道其朋友陳某的某農(nóng)業(yè)科技開(kāi)發(fā)有限公司在當(dāng)?shù)胤N植了一些蔬菜，便找到陳某，提出以公司的名義向省發(fā)改委申請(qǐng)30萬(wàn)元省級(jí)價(jià)格調(diào)節(jié)基金扶持“菜籃子”項(xiàng)目資金，并要求其中20萬(wàn)元要送給審批項(xiàng)目的領(lǐng)導(dǎo)，余下的可以留給公司。陳某便答應(yīng)了。隨后，陳某嬌安排編造了該公司在洪災(zāi)中損失慘重，災(zāi)后重建需要800多萬(wàn)元的虛假事實(shí)，向省發(fā)改委申報(bào)30萬(wàn)元省級(jí)價(jià)格調(diào)節(jié)基金扶持“菜籃子”項(xiàng)目資金。

2015年12月，湖南省財(cái)政廳、省發(fā)改委下達(dá)給汝城“菜籃子”項(xiàng)目資金154萬(wàn)元，其中陳某的農(nóng)業(yè)科技公司獲得蔬菜基地修復(fù)資金30萬(wàn)元。資金到賬后，陳某嬌找到陳某，索取“好處費(fèi)”20萬(wàn)元。

六、“關(guān)照親友型”。一些基層干部利用手中的權(quán)力，優(yōu)先照顧自己的親戚朋友，為明顯不符合條件的親朋好友“創(chuàng)造條件”，大搞“關(guān)系戶”。

如株洲市茶陵縣林業(yè)局黨委委員、總工程師彭某桃，利用其分管種苗、項(xiàng)目申報(bào)立項(xiàng)、泡花楠項(xiàng)目實(shí)施工作以及撥付相關(guān)林業(yè)項(xiàng)目補(bǔ)助款項(xiàng)的職務(wù)之便，為“有關(guān)系”的育苗戶、造林戶龍某、龍某某、湯某、陳某、晏某等人謀取利益，使本不具備申請(qǐng)資質(zhì)和驗(yàn)收條件的“關(guān)系戶”通過(guò)縣林業(yè)局、縣移民局相關(guān)林業(yè)項(xiàng)目的立項(xiàng)、審核、驗(yàn)收，并得到財(cái)政補(bǔ)助款項(xiàng)上百萬(wàn)元。之后，彭某桃收受龍某、湯某等人員賄賂11萬(wàn)余元。

“雁過(guò)拔毛”式腐敗的特征

“隨著中央到地方對(duì)扶貧工作的重視，檢察機(jī)關(guān)也在不斷加大懲治‘雁過(guò)拔毛式腐敗的辦案力度，在扶貧惠民領(lǐng)域查處了一批典型案件?！敝毂剡_(dá)表示，司法實(shí)踐中，“雁過(guò)拔毛”式腐敗主要具有三大特征。

特征一：牽涉范圍領(lǐng)域廣泛。“手握扶貧項(xiàng)目和扶貧資金的遠(yuǎn)不止扶貧辦一個(gè)部門，從目前發(fā)案領(lǐng)域來(lái)看——除了扶貧辦，還有財(cái)政、發(fā)改、農(nóng)業(yè)、民政、國(guó)土資源、城鄉(xiāng)住房建設(shè)、交通運(yùn)輸、水利、林業(yè)、教育、人社、衛(wèi)生、環(huán)保等部門都會(huì)涉及相應(yīng)的扶貧惠民項(xiàng)目或資金?！焙鲜z察院職務(wù)犯罪預(yù)防處處長(zhǎng)譚慶之說(shuō)，在基層，“雁過(guò)拔毛”的現(xiàn)象可以說(shuō)是“無(wú)孔不入”，滲透于權(quán)力運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)。

據(jù)譚慶之介紹，目前湖南省檢察機(jī)關(guān)采取主動(dòng)上門的方式，加強(qiáng)與紀(jì)委、扶貧辦、財(cái)政、農(nóng)委、民政、移民、水利、衛(wèi)生、環(huán)保、審計(jì)等職能部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，建立案件線索移送、信息通報(bào)、配合辦理等制度，特別是建立財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金項(xiàng)目信息監(jiān)管共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)貧困人口數(shù)量、區(qū)域分布、扶貧項(xiàng)目清單和扶貧資金安排等扶貧開(kāi)發(fā)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的有效共享，有針對(duì)性加強(qiáng)預(yù)防，提高預(yù)防實(shí)效。

比如常德市安鄉(xiāng)縣檢察院以與經(jīng)濟(jì)建設(shè)密切相關(guān)的土地綜合整治建設(shè)為重點(diǎn)，通過(guò)檢察職能與行政職能有效銜接，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的預(yù)防格局，持續(xù)十年保持土地整治建設(shè)領(lǐng)域零舉報(bào)、零發(fā)案紀(jì)錄。該項(xiàng)創(chuàng)新工作獲湖南省紀(jì)委、省國(guó)土資源廳的肯定，促成省紀(jì)委、省檢察院、省監(jiān)察廳、省國(guó)土資源廳、省預(yù)防腐敗局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加快土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目預(yù)防腐敗機(jī)制建設(shè)的意見(jiàn)》，時(shí)任湖南省委書記徐守盛對(duì)該項(xiàng)目?jī)纱闻?，要求全省推廣。

2013年，瀏陽(yáng)市檢察院結(jié)合查辦新農(nóng)合醫(yī)療基金領(lǐng)域案件，及時(shí)開(kāi)展個(gè)案預(yù)防，形成的分析報(bào)告得到了最高檢和湖南省委、省政府的高度重視，最高檢曹建明檢察長(zhǎng)和湖南省領(lǐng)導(dǎo)先后作出重要批示，引起對(duì)全省新農(nóng)合醫(yī)療基金管理的檢查整改，收到了良好的預(yù)防效果。

特征二：犯罪主體多為“基層干部”。在湖南省檢察機(jī)關(guān)近三年查處扶貧領(lǐng)域涉嫌犯罪的2441人中，縣以下“基層干部”有2195人，占查處總?cè)藬?shù)的91%。從辦案情況分析，涉案人員主要集中在基層組織中，惠農(nóng)扶貧政策具體執(zhí)行者和實(shí)施者是職務(wù)犯罪案件的高發(fā)群體，尤其集中在縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）這三級(jí)，其中，又以鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和農(nóng)村“兩委”成員，特別是村支書、村主任涉案較為突出。

“盡管這些人員級(jí)別不高，卻身處關(guān)鍵崗位，掌握著扶貧項(xiàng)目審批、資質(zhì)審核、撥款撥物等實(shí)權(quán)，國(guó)家扶貧政策資金的‘落地生根大多要通過(guò)他們來(lái)實(shí)施，因而具備‘拔毛的便利條件?！弊T慶之分析說(shuō)。

“通過(guò)執(zhí)法辦案，我們突出對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、社區(qū)基層組織和基層干部等重點(diǎn)人群，對(duì)扶貧資金分配和扶貧項(xiàng)目審批等重點(diǎn)崗位，對(duì)重大扶貧工程項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施同步預(yù)防和精準(zhǔn)預(yù)防；同時(shí)與有關(guān)部門共同開(kāi)展扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪的源頭預(yù)防?！弊T慶之告訴記者，按照“誰(shuí)執(zhí)法、誰(shuí)普法”的責(zé)任原則，去年至今，全省檢察機(jī)關(guān)已開(kāi)展警示教育450次以上，參加人數(shù)9萬(wàn)余人；上法制教育課200（場(chǎng)）次以上，受教育人數(shù)達(dá)10萬(wàn)人以上，基層腐敗存量明顯減少，增量得到有效遏制。

特征三：窩案串案多、貪污罪比重大。

湖南省檢察院的調(diào)研顯示，扶貧領(lǐng)域窩案串案多發(fā)，共同犯罪突出。橫向來(lái)看，主要表現(xiàn)為村支書、村主任、村會(huì)計(jì)合謀作案、相互串通、共同貪污。2015年11月至2016年2月，常德市安鄉(xiāng)縣大鯨港鎮(zhèn)漁民社區(qū)居委會(huì)主任辛某忠、治調(diào)主任兼報(bào)賬員熊某國(guó)、婦女主任陳某在協(xié)助政府管理、發(fā)放國(guó)家上岸安居補(bǔ)助資金過(guò)程中，采取虛列開(kāi)支的手段，共同貪污國(guó)家上岸安居補(bǔ)助資金14萬(wàn)元；另外，熊某國(guó)還私自挪用國(guó)家上岸安居補(bǔ)助資金共412萬(wàn)元。縱向來(lái)看，主要表現(xiàn)為村干部在發(fā)放惠農(nóng)扶貧資金過(guò)程中，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)及上級(jí)職能部門有關(guān)人員上下串通、弄虛作假、貪污受賄。如2012年懷化市國(guó)土局征地事務(wù)科副科級(jí)干部夏某利用職務(wù)之便，與鶴城區(qū)交通質(zhì)監(jiān)站紀(jì)檢組長(zhǎng)謝某、鶴城區(qū)犀牛村書記李某貢、村委會(huì)副主任兼會(huì)計(jì)李某錫等合謀虛報(bào)征地面積，并隱瞞村組集體土地補(bǔ)償款94萬(wàn)余元。

調(diào)研還顯示，扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪涉及的罪名主要是貪污罪、受賄罪、挪用公款罪、濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪等。其中，貪污、套取扶貧資金是最常見(jiàn)的犯罪手段，貪污犯罪比重很大，占到50%以上。以2013年為例，湖南省檢察機(jī)關(guān)查辦的涉農(nóng)扶貧職務(wù)犯罪中，貪污犯罪359件606人，占51.6%；受賄罪146件228人，占21%；濫用職權(quán)罪40件67人，占6%；挪用公款罪93件152人，占13.4%。貪污罪處于最高位，受賄罪次之，且大多與縣級(jí)各有關(guān)職能部門的負(fù)責(zé)人或主管人員濫用職權(quán)犯罪相互交織。

值得注意的是，2016年4月18日，“兩高”通過(guò)了《辦理貪污賄賂刑事案件使用法律若干問(wèn)題的解釋》，該《解釋》調(diào)整了貪污賄賂犯罪追訴和量刑標(biāo)準(zhǔn)，將普通貪污受賄犯罪的入刑點(diǎn)由5000元調(diào)整為3萬(wàn)元?！耙⒁庖粋€(gè)認(rèn)識(shí)誤區(qū)，貪污扶貧款物犯罪的起刑點(diǎn)是1萬(wàn)元而不是3萬(wàn)元。”施建鑫告訴記者，即便貪污、受賄數(shù)額1萬(wàn)元以上不滿3萬(wàn)元，只要是扶貧款物達(dá)到司法解釋規(guī)定的“較重情節(jié)”，同樣要追究刑事責(zé)任；另外，對(duì)經(jīng)查明確不構(gòu)成犯罪但涉嫌違紀(jì)的，要移送紀(jì)檢機(jī)關(guān)嚴(yán)肅處理，絕不讓一個(gè)貪腐分子逃脫懲處。

“微腐敗”實(shí)為“大禍害”

“相對(duì)其他領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件，扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件的案值不大，但危害甚大。無(wú)論在貧困群體眼中，還是在普通百姓的心中，基層干部的一舉一動(dòng)，都代表著黨和國(guó)家的扶貧政策在微觀層面的體現(xiàn)?！焙鲜z察院反貪局副局長(zhǎng)兼扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪專項(xiàng)整治辦公室主任趙鈞說(shuō)，很多“雁過(guò)拔毛”式的“微腐敗”可能成為“大禍害”，禍害的是老百姓切身利益，動(dòng)的是群眾的“救命錢”，啃食的是群眾獲得感，揮霍的是群眾對(duì)黨的信任和認(rèn)同。

“黨中央的政策是很好的，落實(shí)到基層時(shí)走了樣，老百姓感覺(jué)不到好處和實(shí)惠，這就容易動(dòng)搖執(zhí)政基礎(chǔ)，破壞黨和政府的形象，‘千里之堤毀于蟻穴就是這個(gè)道理?！眴绦律f(shuō)，“雁過(guò)拔毛”式腐敗不但誘發(fā)職務(wù)犯罪，甚至可能引發(fā)其他危害社會(huì)的問(wèn)題。

與查辦大要案不同，懲治“雁過(guò)拔毛”式腐敗辦案面臨著取證難題，趙鈞告訴記者，在很多案件中，有的老百姓膽子小，擔(dān)心打擊報(bào)復(fù)；還有的當(dāng)事人，擔(dān)心因?yàn)榘讣樘幎サ绞值目钗锘蚶?，?duì)調(diào)查取證不配合。同時(shí)，基層干部“拔毛”行為都是現(xiàn)金交易，很難查到資金流向，很多地方甚至是“打白條”，無(wú)票無(wú)賬可查，牽涉的人員多、范圍廣。

“取證難度大，辦案成本很高，檢察官要經(jīng)常下鄉(xiāng)，走訪很多百姓，核查真實(shí)的‘人頭數(shù)和‘土地?cái)?shù)等證據(jù)?！壁w鈞對(duì)比說(shuō)，以前，市、縣檢察機(jī)關(guān)主要集中辦理大要案，對(duì)于發(fā)生在貧困群體身邊的小貪小賄、吃拿卡要等線索沒(méi)有引起足夠重視；而近年來(lái)，湖南省檢察機(jī)關(guān)反貪工作已進(jìn)行了戰(zhàn)略調(diào)整，把辦案工作重點(diǎn)向惠農(nóng)扶貧領(lǐng)域和基層一線延伸，要求各級(jí)檢察院要耕耘好自己的“一畝三分地”，不能只盯著轄區(qū)外大要案，而忽視對(duì)本地案件線索的摸排和查辦，要嚴(yán)查發(fā)生在本地區(qū)的“雁過(guò)拔毛”式貪賄案件。

“目前，湖南省檢察院已經(jīng)啟動(dòng)嚴(yán)格問(wèn)責(zé)追責(zé)制度，將‘雁過(guò)拔毛式腐敗專項(xiàng)整治工作情況納入年度黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制檢查考核和績(jī)效評(píng)估內(nèi)容。對(duì)整治不到位、工作走過(guò)場(chǎng)，對(duì)嚴(yán)重腐敗問(wèn)題不報(bào)告、不查處或者查處不力的，將予以通報(bào)批評(píng)，情況嚴(yán)重的將嚴(yán)肅追究有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。”趙鈞表示。

“雁過(guò)拔毛”的腐敗成因

“由于扶貧項(xiàng)目都是到村到戶，項(xiàng)目分散、點(diǎn)多面廣，有些村組干部法律意識(shí)淡薄，壓力傳導(dǎo)不夠，基層貪污擠占扶貧資金的現(xiàn)象嚴(yán)重?！焙鲜∠嫖髦輽z察院反貪局局長(zhǎng)李衛(wèi)國(guó)說(shuō)，許多涉案的“基層官員”，對(duì)法律和政策一知半解，有的認(rèn)為“國(guó)家資金不拿白不拿，拿了也不犯法”，更多的認(rèn)為能從上面多爭(zhēng)取資金就是本事，自己從中謀利是得點(diǎn)“辛苦費(fèi)”、“跑腿錢”，在金錢的誘惑下，價(jià)值觀扭曲，進(jìn)而鋌而走險(xiǎn)。

“政策、村務(wù)公開(kāi)不到位是另一大原因。”李衛(wèi)國(guó)結(jié)合湘西州查處的案件分析，相關(guān)職能部門對(duì)政策的宣傳力度不夠，宣傳方式和手段比較單一，老百姓對(duì)扶貧政策知之甚少或一知半解。以惠民補(bǔ)貼為例，多數(shù)農(nóng)民只知道有補(bǔ)貼，對(duì)于哪些可補(bǔ)貼、誰(shuí)來(lái)補(bǔ)、補(bǔ)多少、補(bǔ)給誰(shuí)等政策內(nèi)容模糊不清，“這就為暗箱操作、弄虛作假、侵吞扶貧資金提供了空間”。

“從中央到地方，不同的政府部門都只負(fù)責(zé)各自的扶貧政策和扶貧資金，各部門形成相對(duì)封閉的運(yùn)行系統(tǒng)，政出多門，互不通氣；另一方面，具體項(xiàng)目、資金的申報(bào)、審批、監(jiān)管大多是條線負(fù)責(zé)，戰(zhàn)線長(zhǎng)、環(huán)節(jié)多，且權(quán)力集中，這就容易出問(wèn)題。”湖南省懷化市反貪局局長(zhǎng)董小韻接受記者采訪時(shí)說(shuō)。

以懷化市某貧困縣為例，董小韻說(shuō)，中央20項(xiàng)和湖南省19項(xiàng)涉農(nóng)資金整合到貧困縣，扶貧資金來(lái)源更廣、數(shù)量更大，一方面有益于縣里扶貧攻堅(jiān)，但同時(shí)也給監(jiān)管工作帶來(lái)相當(dāng)大的難度，鄉(xiāng)村一級(jí)紀(jì)檢力量本就薄弱，扶貧資金是否真正惠及于民，關(guān)鍵在于對(duì)政策落實(shí)過(guò)程的有效監(jiān)管。動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制的缺失，即對(duì)資金發(fā)放對(duì)象和資金流向缺乏必要監(jiān)管，會(huì)對(duì)扶貧效果產(chǎn)生負(fù)面影響。

“辦案中，我們發(fā)現(xiàn)有的主管部門在審核環(huán)節(jié)存在漏洞，對(duì)城鄉(xiāng)基層組織上報(bào)的數(shù)據(jù)資料沒(méi)能進(jìn)行認(rèn)真核實(shí)，給虛報(bào)冒領(lǐng)、重復(fù)領(lǐng)取等留有空間。有的地區(qū)對(duì)于扶貧資金執(zhí)行的監(jiān)督，一般止于發(fā)放環(huán)節(jié)的完成，但發(fā)放資金以后，是不是真正按照相關(guān)政策要求發(fā)放到位，發(fā)放金額、發(fā)放方式是否符合要求等問(wèn)題，無(wú)督察回訪機(jī)制，也未報(bào)送上級(jí)職能部門和財(cái)政、紀(jì)檢等部門備案，事后監(jiān)管缺位?！笔┙握f(shuō)。

加強(qiáng)扶貧資金“最后一公里”的監(jiān)督

在郴州，資興市民政局優(yōu)撫安置股原股長(zhǎng)廖某偉一人身兼股長(zhǎng)、內(nèi)勤，從優(yōu)撫安置對(duì)象名單的擬定、審核，到優(yōu)撫金的發(fā)放均由其一人獨(dú)立完成，全程沒(méi)有任何監(jiān)督，發(fā)案后，檢察機(jī)關(guān)查明，從2003年至2010年廖某偉通過(guò)弄虛作假、虛報(bào)冒領(lǐng)等手段作案60多次，貪污優(yōu)撫等資金218萬(wàn)元。

“這是當(dāng)下在基層經(jīng)常出現(xiàn)的‘審補(bǔ)合一扶貧‘漏洞。同一機(jī)構(gòu)同一人，既管項(xiàng)目又管資金；既核準(zhǔn)扶貧對(duì)象，又負(fù)責(zé)發(fā)放補(bǔ)貼資金，權(quán)力過(guò)于集中，就會(huì)缺乏制約監(jiān)督機(jī)制?！笔┙谓ㄗh，主管部門落實(shí)扶貧政策時(shí)統(tǒng)一實(shí)行“審補(bǔ)分離”和“補(bǔ)貼一卡通”制度，即各項(xiàng)扶貧資金補(bǔ)貼統(tǒng)一實(shí)行由主管部門審批，同級(jí)財(cái)政部門統(tǒng)一發(fā)放；由財(cái)政部門委托銀行轉(zhuǎn)賬至各補(bǔ)貼對(duì)象的同一銀行卡，資金直接補(bǔ)貼給貧困戶。

“最近幾年，國(guó)家出臺(tái)了多項(xiàng)扶貧政策，這些政策本應(yīng)家喻戶曉，人人皆知。但在農(nóng)村，很多地方普遍存在資金使用、項(xiàng)目開(kāi)支和工程建設(shè)信息不公開(kāi)，政務(wù)村務(wù)更新不及時(shí)、公示事項(xiàng)不全面等問(wèn)題?！?/p>

北京大學(xué)廉政建設(shè)研究中心副主任莊德水建議，負(fù)有扶貧職責(zé)的相關(guān)部門要因地制宜采取網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、微信、電視報(bào)刊等途徑，強(qiáng)化扶貧資金項(xiàng)目的全流程信息公開(kāi)；縣級(jí)扶貧資金、項(xiàng)目主管部門要向各鄉(xiāng)鎮(zhèn)公開(kāi)扶貧項(xiàng)目、資金的詳細(xì)安排；鄉(xiāng)鎮(zhèn)要向各村社公開(kāi)實(shí)施情況；村社要向全體村民公開(kāi)具體落實(shí)情況，加大“陽(yáng)光扶貧”的力度。

莊德水認(rèn)為，實(shí)踐中，司法機(jī)關(guān)既要追究“拔毛”當(dāng)事人的刑事責(zé)任，對(duì)“雁過(guò)拔毛”式腐敗問(wèn)題突出的地區(qū)，紀(jì)檢機(jī)關(guān)還可以追究其上級(jí)和同級(jí)黨委、政府的監(jiān)管責(zé)任，“加強(qiáng)責(zé)任追究，倒逼基層黨委、紀(jì)檢和有關(guān)職能部門把監(jiān)管責(zé)任落實(shí)到位”。

“‘雁過(guò)拔毛式腐敗現(xiàn)象主要發(fā)生在基層，因而核心是要加強(qiáng)扶貧資金‘最后一公里的監(jiān)督?！眴绦律J(rèn)為，國(guó)家在出臺(tái)扶貧政策和項(xiàng)目的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)配套設(shè)計(jì)好嚴(yán)密的扶貧資金發(fā)放程序和監(jiān)督制度，如可建立資金流向備案、異地交叉督察回訪等監(jiān)督機(jī)制，針對(duì)基層制定更有效的懲治和預(yù)防措施，盯緊資金流向，最終實(shí)現(xiàn)“陽(yáng)光扶貧”、“廉潔扶貧”。