“飛地經(jīng)濟(jì)”的江蘇試驗(yàn)

王克

跨區(qū)域共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)期待“法人治理”式合作機(jī)制

6月2日，國家發(fā)改委、國土資源部、商務(wù)部等八部委聯(lián)合出臺《關(guān)于支持“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的指導(dǎo)意見》，鼓勵(lì)上海、江蘇、浙江以及長江中上游地區(qū)共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)。

“飛地經(jīng)濟(jì)”，即相互獨(dú)立、經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在落差的行政地區(qū)打破區(qū)劃限制，通過跨空間開發(fā)實(shí)現(xiàn)資源互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展。在江蘇就有這樣一塊典型的經(jīng)濟(jì)“飛地”——江蘇江陰—靖江工業(yè)園區(qū)（下稱“園區(qū)”）。

2002年8月，分屬不同行政地區(qū)的縣級市江陰、靖江共同簽署園區(qū)《聯(lián)合開發(fā)備忘錄》；次年2月，正式方案遞交江蘇省委、省政府，8月園區(qū)揭牌；3年以后，園區(qū)被國家發(fā)改委核準(zhǔn)為省級經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)。兩個(gè)城市直接運(yùn)營產(chǎn)業(yè)園區(qū)的“原創(chuàng)模式”一時(shí)吸引了全國的目光。

需求導(dǎo)向催生共建模式

靖江，位于長江北岸，由蘇北的地級城市泰州代管；南岸的江陰則為蘇南地級城市無錫所轄。盡管有人考證出兩地明清時(shí)期“同隸常州府”，更有靖江“元代歸屬江陰”的說法，但直接觸動(dòng)雙方“聯(lián)姻”念頭的還是江陰大橋1999年正式通車——兩地之間10分鐘的車程很讓人產(chǎn)生“同城一家”的感覺。

然而，《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者調(diào)研中得到的更為真切的合作理由卻不是簡單的“地理接近性”——聯(lián)合能夠共同獲利，或者，共生才可避免危機(jī)，似乎更加符合雙方的內(nèi)心訴求。當(dāng)?shù)毓俜轿募Υ瞬⒉浑[諱，比較正式的說法是：靖江為趕上蘇南，開始啟動(dòng)沿江開發(fā)，但囿于經(jīng)濟(jì)實(shí)力，近半長江岸線資源閑置；江陰經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，拓展空間日漸狹小，可用岸線更是所剩無幾。因此，大橋甫成，雙方即開始頻繁接觸，2001年至2003年更就具體問題展開多輪談判，直至達(dá)成相關(guān)協(xié)議并得到省委、省政府主要領(lǐng)導(dǎo)的肯定。

兩個(gè)縣級城市之間的“卿卿我我”上升為“省級戰(zhàn)略”，江陰、靖江一方負(fù)責(zé)投資開發(fā)，一方管理社會事務(wù)，決策機(jī)構(gòu)則是兩市共同成立的“聯(lián)動(dòng)開發(fā)協(xié)調(diào)委員會”?！翱缃诤稀彪S即大張旗鼓——揚(yáng)子江船業(yè)、新長江實(shí)業(yè)、中船澄西船廠、大明科技、電工合金等一批優(yōu)秀骨干企業(yè)都在園區(qū)投資大體量優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，累計(jì)投資額超過100億元。

時(shí)至今日，園區(qū)已成功打造出中國民營造船、國家重鋼結(jié)構(gòu)兩大產(chǎn)業(yè)基地，以及“特色冶金—機(jī)電—汽車零部件—特色車輛”“特色冶金—鋼結(jié)構(gòu)—船舶修造”兩條產(chǎn)業(yè)鏈，基本形成特色產(chǎn)業(yè)和央企項(xiàng)目集聚的態(tài)勢，并創(chuàng)造出五個(gè)“國內(nèi)之最”：最大的集裝箱船、最高建筑的鋼結(jié)構(gòu)、最先進(jìn)的高速鐵路線纜、跨度最大的跨海大橋鋼箱梁、最高強(qiáng)度的系泊鏈。另外，在聯(lián)動(dòng)開發(fā)帶動(dòng)下，大量蘇南企業(yè)到靖江及周邊地區(qū)投資發(fā)展，如德橋倉儲、華菱錫鋼、安泰動(dòng)力等。

2016年11月，第九屆長三角投資發(fā)展論壇、長三角產(chǎn)業(yè)升級與中國制造2025戰(zhàn)略峰會暨長三角最強(qiáng)中國制造系列評選活動(dòng)在蘇州舉行，江陰—靖江工業(yè)園區(qū)憑借產(chǎn)業(yè)集聚、區(qū)位優(yōu)勢、聯(lián)動(dòng)開發(fā)、科技創(chuàng)新、人才資源榮獲“長三角最強(qiáng)中國制造產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)”稱號。

按照規(guī)劃，到2020年，江陰—靖江工業(yè)園區(qū)要完成工商開票銷售1000億元、地區(qū)生產(chǎn)總值超150億元，累計(jì)完成工業(yè)投入100億元、財(cái)政收入超10億元，每年到位外資1億美元，在江陰、靖江兩市主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)中所占份額繼續(xù)提升，成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)新的增長極。

14年過去，園區(qū)已長成“翩翩少年”。但不可回避的是，管理體制和運(yùn)作機(jī)制并未即時(shí)革新，難以支撐園區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展，一位長期關(guān)注園區(qū)發(fā)展的專家一言以蔽之——“孩子長大了卻仍然穿著幼時(shí)的衣服?！?/p>

創(chuàng)新思維碰撞歷史經(jīng)驗(yàn)

或許是因?yàn)轱w地經(jīng)濟(jì)前無“古人”，所以當(dāng)年是以協(xié)議方式規(guī)定園區(qū)操作規(guī)則的。按照協(xié)議，投資、管理以江陰為主，土地、勞動(dòng)力和環(huán)境配套以靖江為主。具體方案是：靖江提供60平方公里土地，由江陰經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)在靖江注冊成立投資公司；江陰、靖江按照9﹕1的比例共同出資1億元用于園區(qū)建設(shè)；10年內(nèi)兩市都不從園區(qū)提取投資收益而將其全部留在園區(qū)滾動(dòng)發(fā)展；10年后若有收益分成，兩市各得50%。隨后，江陰市政府在園區(qū)成立管委會，負(fù)責(zé)投資開發(fā)和管理工作；靖江市政府則在園區(qū)成立辦事處，負(fù)責(zé)社會事務(wù)。另外，工商、地稅由江蘇省派駐，國稅、質(zhì)監(jiān)由江陰相關(guān)部門負(fù)責(zé)，國土、規(guī)劃、建設(shè)、水利、公安由靖江管轄。2013年，隨著靖江港獲批一類開放口岸，園區(qū)口岸查驗(yàn)管理權(quán)限由江陰劃歸泰州。

《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者從有關(guān)渠道獲悉，園區(qū)成立后，兩地政府都曾賦予其較大的行政管理和資源配置權(quán)限，并出臺了一系列有利于園區(qū)發(fā)展的政策措施，比如實(shí)行一級財(cái)政，加大稅收返還，省級以上之外的規(guī)費(fèi)一律不收。政府能夠調(diào)控的項(xiàng)目、土地、資金、人才等要素資源都優(yōu)先供給園區(qū)。

但隨著時(shí)間的推移和市場的變化，以江南產(chǎn)業(yè)向江北轉(zhuǎn)移為主要形式的“拉動(dòng)式開發(fā)”邊際效益出現(xiàn)下降趨勢，園區(qū)的發(fā)展與兩地政府和當(dāng)?shù)孛癖姷钠谕纬闪艘欢ú罹唷?/p>

2017年4月26日，江陰、靖江兩地召開“聯(lián)動(dòng)開發(fā)協(xié)調(diào)會”，對完善融合發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制、深化兩地干部互掛制度、創(chuàng)新融合發(fā)展運(yùn)作機(jī)制等問題進(jìn)行了討論，會議一致表示要繼續(xù)堅(jiān)持“跨區(qū)聯(lián)動(dòng)、共同開發(fā)”的道路不動(dòng)搖，以更高遠(yuǎn)目標(biāo)、更有力舉措、更優(yōu)質(zhì)服務(wù)打造聯(lián)動(dòng)開發(fā)、融合發(fā)展的樣板區(qū)。官方稱此次兩地會商“標(biāo)志著合作共建進(jìn)入了新的階段”。

《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者注意到，4月26日兩地協(xié)調(diào)的重大意義不止于調(diào)整管理體制和運(yùn)作機(jī)制以解決“衣服合身”的問題，園區(qū)的轉(zhuǎn)型升級被提到了前所未有的高度——為呼應(yīng)江蘇省“跨江融合”構(gòu)筑“揚(yáng)子江城市群”的最新戰(zhàn)略決策，會議提出要從產(chǎn)業(yè)、社區(qū)、生態(tài)、道路、交通、岸線等方面對園區(qū)做出“高水平規(guī)劃”，要實(shí)現(xiàn)“行政主導(dǎo)轉(zhuǎn)向市場主體”“企業(yè)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)引領(lǐng)”“資金扶持走向資本平衡”。在宏觀經(jīng)濟(jì)形勢存在下行壓力的形勢下，這一要求對園區(qū)運(yùn)營方而言無疑是一種嚴(yán)峻的考驗(yàn)，將曾經(jīng)發(fā)揮過示范和先導(dǎo)作用的操作模式“打破重來”更需要主政者的勇氣和智慧。

飛地經(jīng)濟(jì)呼喚法人治理

有關(guān)專家告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者，毋庸諱言，江南經(jīng)濟(jì)的擴(kuò)張瓶頸造就了江北發(fā)展的天然機(jī)遇，“跨江聯(lián)動(dòng)”的本質(zhì)是一種資源互補(bǔ)。2003年《江蘇統(tǒng)計(jì)年鑒》記載，江陰市2002年人均GDP為35473元，靖江市同期數(shù)據(jù)是12700元。江陰的機(jī)制和資本“遇見”靖江的土地和勞力，可謂天作之合。但他同時(shí)認(rèn)為，這種互補(bǔ)絕不可以寄全部希望于政府強(qiáng)力推動(dòng)下的“有錢出錢、有力出力”；實(shí)際上，完全依靠政府間的“通力合作”也不是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的應(yīng)有之義。

記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“跨江聯(lián)動(dòng)”與彼時(shí)江蘇旨在“緩解蘇南、蘇中、蘇北嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)失衡局面”的沿江開發(fā)戰(zhàn)略密切相關(guān)，園區(qū)運(yùn)作前期的若干特殊政策對這一模式的迅速成型更是不可或缺，“市長”與“市場”在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的功能及貢獻(xiàn)必須用歷史的眼光來看待。園區(qū)成立之初，江蘇省政府為其“定制”了8條專項(xiàng)政策，涉及項(xiàng)目審批、工商登記、財(cái)稅扶持等若干方面。比如，園區(qū)連續(xù)5年每年可獲1000萬元財(cái)政補(bǔ)貼；園區(qū)新建項(xiàng)目在2007年底前投產(chǎn)的，自投產(chǎn)之日起，新增增值稅、所得稅的省、市、縣留成部分連續(xù)3年由財(cái)政全額補(bǔ)貼給園區(qū)。2008年，江蘇省將這一財(cái)稅扶持政策延長至2010年底，此后的2011—2012年該項(xiàng)政策再次得以延續(xù)。另外，江陰市政府積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)江陰本土的“品牌企業(yè)”渡江北上，以產(chǎn)業(yè)、市場、技術(shù)、資本為紐帶拉動(dòng)園區(qū)招商引資并向蘇北腹地輻射，靖江市政府在園區(qū)的征地拆遷、社會事務(wù)等方面積極作為，這些都是純粹的市場機(jī)制所不可替代的。但有關(guān)專家認(rèn)為，園區(qū)真正的內(nèi)生動(dòng)力還應(yīng)當(dāng)是市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在規(guī)律，而且在市場之手作用下，政策的效用應(yīng)當(dāng)是疊加、放大甚至是強(qiáng)力輻射的。因此，應(yīng)當(dāng)尋找到一種更加符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的管理辦法。

據(jù)《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者了解，江陰、靖江兩市政府當(dāng)年共同成立投資公司，本意就是運(yùn)用市場手段進(jìn)行園區(qū)開發(fā)，事實(shí)上這種方式已經(jīng)取得初步成效，從2009年下半年起，園區(qū)依托核心項(xiàng)目和優(yōu)質(zhì)資源加快融資平臺建設(shè)，引進(jìn)項(xiàng)目全部實(shí)行市場化運(yùn)作，投融資模式也從單一依靠政府投入開始向財(cái)政、社會、市場、信貸共同支撐的多元化模式轉(zhuǎn)變。

專家據(jù)此建議，諸如江陰—靖江工業(yè)園區(qū)這樣的“經(jīng)濟(jì)飛地”可以去行政化、去區(qū)域化——全面“改制”為具有獨(dú)立法人地位的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，以“計(jì)劃單列”形式直接從省級或更高層面獲得土地、規(guī)劃、財(cái)政等權(quán)限，園區(qū)管委會作為國有企業(yè)的管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)國有資產(chǎn)保值增值責(zé)任，兩地政府則按照股權(quán)確立其成本分擔(dān)和權(quán)益分配方式。

“八部委出臺的《關(guān)于支持‘飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)意見》第七條，明確鼓勵(lì)按照市場化原則和方式開展‘飛地經(jīng)濟(jì)合作，包括‘通過特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)等方式將園區(qū)部分或全部事務(wù)委托給第三方運(yùn)營管理……‘法人治理恰逢其時(shí)?！痹搶＜艺J(rèn)為。

責(zé)編：趙澤