突破環(huán)境公益訴訟啟動(dòng)的瓶頸：適格原告擴(kuò)張與激勵(lì)機(jī)制構(gòu)建

王麗萍

(山東大學(xué) 法學(xué)院，山東濟(jì)南 250100)

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突破環(huán)境公益訴訟啟動(dòng)的瓶頸：適格原告擴(kuò)張與激勵(lì)機(jī)制構(gòu)建

王麗萍

(山東大學(xué) 法學(xué)院，山東濟(jì)南 250100)

環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化的快速發(fā)展很好地解決了環(huán)境司法“陣地不好”和“指揮不專(zhuān)”的問(wèn)題，環(huán)境公益訴訟司法實(shí)踐進(jìn)展緩慢，案件數(shù)量遠(yuǎn)低于預(yù)期。原告資格的擴(kuò)張與激勵(lì)機(jī)制的構(gòu)建，是突破環(huán)境公益訴訟瓶頸可供選擇的兩大舉措。應(yīng)當(dāng)基于我國(guó)實(shí)踐，順應(yīng)國(guó)際趨勢(shì)，將環(huán)境公益訴訟適格原告賦予公民、社會(huì)組織、環(huán)保行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)等，并妥當(dāng)協(xié)調(diào)環(huán)境公益訴訟中的原告沖突問(wèn)題；同時(shí)，應(yīng)當(dāng)建立環(huán)境公益訴訟啟動(dòng)的激勵(lì)機(jī)制，反思當(dāng)前地方政府在環(huán)境公益訴訟中的激勵(lì)機(jī)制，即采用的環(huán)境公益訴訟救濟(jì)基金承擔(dān)原告訴訟費(fèi)用與直接“免交或者緩交訴訟費(fèi)用”的合理性。環(huán)境公益訴訟的開(kāi)展絕非逞一時(shí)之快，需要長(zhǎng)期推進(jìn)，具有“正訴激勵(lì)”、“濫訴預(yù)防”與“行為矯正”三重功能的“敗訴方負(fù)擔(dān)”規(guī)則才應(yīng)是構(gòu)建環(huán)境公益訴訟激勵(lì)機(jī)制所遵循的規(guī)則。

環(huán)境公益訴訟；適格原告；激勵(lì)機(jī)制

引 言

自2007年10月貴陽(yáng)清鎮(zhèn)市人民法院設(shè)立環(huán)境保護(hù)法庭至今，環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化已有10年，期間，地方審判機(jī)構(gòu)在環(huán)境公益訴訟等方面進(jìn)行了許多有益探索，環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化經(jīng)歷了“從地方到中央”、“從試點(diǎn)到推廣”的過(guò)程，2012年修正后的《民事訴訟法》率先破解環(huán)境公益訴訟缺乏法律依據(jù)的尷尬局面，第55條以“轉(zhuǎn)介條款”的形式打開(kāi)了環(huán)境公益訴訟的大門(mén)。但是與環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)雨后春筍般設(shè)立不同，環(huán)境公益訴訟反而出現(xiàn)了 “倒春寒”現(xiàn)象。*參見(jiàn)嚴(yán)定非、馬榮真、黃伯欣：《修法善意遭遇地方懈怠 環(huán)境公益訴訟“倒春寒”》，載《南方周末》2013年8月22日。2015年，修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》明確授予了符合條件的社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟的資格，但是面對(duì)嚴(yán)峻的環(huán)境保護(hù)局面，依然沒(méi)有發(fā)生環(huán)境公益訴訟的“井噴”的局面。2015年7月1日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》，授權(quán)最高人民檢察院在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域開(kāi)展提起公益訴訟試點(diǎn)，試點(diǎn)地區(qū)包括北京、內(nèi)蒙古、吉林、江蘇、安徽、福建、山東、湖北、廣東、貴州、云南、陜西、甘肅十三個(gè)省、自治區(qū)、直轄市。2016年2月25日，最高人民法院出臺(tái)了《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》，就環(huán)境公益訴訟的啟動(dòng)而言，目前實(shí)踐效果不佳。環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)的全面設(shè)立，解決了環(huán)境司法“陣地不好”和“指揮不專(zhuān)”的問(wèn)題，但環(huán)境公益訴訟司法實(shí)踐進(jìn)展緩慢，案件數(shù)量遠(yuǎn)低于預(yù)期。*參見(jiàn)楊朝霞：《環(huán)境司法主流化的兩大法寶：環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化和環(huán)境資源權(quán)利化》，載《中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第1期，第87頁(yè)。我們需在環(huán)境公益訴訟的啟動(dòng)上思考并采取有效的舉措，以保證環(huán)境公益訴訟的順利進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)中共十八大提出的“建設(shè)美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展，走向社會(huì)主義生態(tài)文明新時(shí)代”。

一、環(huán)境公益訴訟的司法現(xiàn)狀與問(wèn)題根源

環(huán)境公益訴訟可以克服行政機(jī)關(guān)因“機(jī)構(gòu)俘獲”或政治壓力等因素導(dǎo)致執(zhí)法不力的弊端，還可以杜絕地方政府為發(fā)展經(jīng)濟(jì)而犧牲環(huán)境的短期行為。*參見(jiàn)陳亮：《環(huán)境公益訴訟研究》，法律出版社2015年版，第25-27頁(yè)。我國(guó)環(huán)境公益訴訟立法起步晚，但地方法院實(shí)踐環(huán)境公益訴訟相對(duì)較早。環(huán)境公益訴訟與地方環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化是相伴而生的，貴陽(yáng)、無(wú)錫、昆明等環(huán)保法庭設(shè)立不久之后就進(jìn)行了環(huán)境公益訴訟的探索與實(shí)踐。

(一)環(huán)境公益訴訟司法實(shí)踐的三個(gè)階段

以修訂后的《民事訴訟法》和《環(huán)境保護(hù)法》的實(shí)施為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，我國(guó)環(huán)境公益訴訟司法實(shí)踐可以劃分為三個(gè)階段。

第一個(gè)階段，2007年至2012年，以地方法院成立環(huán)境保護(hù)法庭為標(biāo)志，地方環(huán)保法庭的建立極大地促進(jìn)了環(huán)境公益訴訟實(shí)踐。全國(guó)性法律規(guī)范的缺位并未影響重視環(huán)保的地方對(duì)環(huán)境公益訴訟的探索，貴陽(yáng)、無(wú)錫、昆明等地相繼出臺(tái)了地方規(guī)范性法律文件，見(jiàn)表一。

表一 貴州、江蘇、云南關(guān)于環(huán)境公益訴訟的地方性規(guī)定

環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化積極推動(dòng)與地方規(guī)范性法律文件出臺(tái)背景下，上述地區(qū)法院審理了一些環(huán)境公益訴訟案件。自2000年至2013年，全國(guó)審結(jié)的環(huán)境公益訴訟案件數(shù)量不足60起。*參見(jiàn)楊朝霞：《環(huán)境司法主流化的兩大法寶：環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化和環(huán)境資源權(quán)利化》，載《中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第1期。但總體而言，環(huán)境公益訴訟案件因數(shù)量少，規(guī)模效應(yīng)不足，沒(méi)有起到其應(yīng)有的作用。

第二個(gè)階段，自新《民事訴訟法》實(shí)施為始，至新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施為止，《民事訴訟法》第55條以“轉(zhuǎn)介條款”的形式打開(kāi)了環(huán)境公益訴訟的大門(mén)。但在當(dāng)時(shí)法律框架下，僅1999年《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條規(guī)定了第55條所要求的“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”。也就意味著，第55條所規(guī)定的可以提起環(huán)境公益訴訟的“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”只有行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)。這也就不難理解新《民事訴訟法》實(shí)施之后為什么會(huì)出現(xiàn)環(huán)境公益訴訟的“倒春寒”現(xiàn)象。

第三階段，自《環(huán)境保護(hù)法》修訂實(shí)施至今?！董h(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定了符合條件的社會(huì)組織可以提起環(huán)境公益訴訟，這一規(guī)定旨在改變《民事訴訟法》所遭遇的尷尬局面；2015年1月6日最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》進(jìn)一步明確了第58條所規(guī)定社會(huì)組織的類(lèi)型及范圍?？梢哉f(shuō)，《環(huán)境保護(hù)法》與司法解釋已經(jīng)為環(huán)境公益訴訟的具體開(kāi)展鋪好了“道路”。但是限于所鋪“道路”過(guò)窄，并沒(méi)有發(fā)生環(huán)境公益訴訟“井噴”現(xiàn)象。2015年，新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施的第一年，人民法院受理的環(huán)境公益訴訟案件共53起。*參見(jiàn)劉棟：《檢察機(jī)關(guān)“破冰”環(huán)境公益訴訟》，載文匯網(wǎng)：http://www.whb.cn/2016qglhwzxw/51778.htm，于2016年6月20日訪問(wèn)。有完整案情的42起環(huán)境公益訴訟案件中，表現(xiàn)出幾個(gè)特點(diǎn)：(1)案件地域分布不均衡。貴州12起，山東、江蘇各6起，福建4起，天津、遼寧各2起，北京、內(nèi)蒙古、寧夏、甘肅、四川、河南、安徽、浙江、湖南、海南各1起；(2)環(huán)境民事公益訴訟數(shù)量較多，占36起；(3)環(huán)保組織提起的環(huán)境公益訴訟較多，占34起。*參見(jiàn)新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施情況評(píng)估課題組：《新〈環(huán)境保護(hù)法〉實(shí)施情況評(píng)估報(bào)告(簡(jiǎn)版)》，北極星節(jié)能環(huán)保網(wǎng)：http://huanbao.bjx.com.cn/news/20160525/736464-9.shtml，于2016年6月27日訪問(wèn)。

(二)環(huán)境公益訴訟啟動(dòng)不順之根源

實(shí)踐中的確存在著地方政府為了追求地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展而對(duì)環(huán)境司法進(jìn)行干預(yù)的現(xiàn)象，這自然會(huì)影響到環(huán)境公益訴訟的熱情。但是，環(huán)境公益訴訟起訴少、進(jìn)展緩慢的一個(gè)重要根源在于我國(guó)目前立法不當(dāng)，制度設(shè)計(jì)上存在缺陷。一方面，適格原告的嚴(yán)格限制，嚴(yán)重制約了環(huán)境公益訴訟的順利開(kāi)展；另一方面，訴訟激勵(lì)機(jī)制的缺失也影響了適格原告的積極性，比如環(huán)保組織要提起環(huán)境公益訴訟，前期投入費(fèi)用不菲，這會(huì)使符合主體資格的環(huán)保組織望而卻步，環(huán)境公益訴訟之路愈加顯得任重而道遠(yuǎn)。

可以說(shuō)，適格原告的限制與激勵(lì)機(jī)制的缺失成為《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的公益訴訟順利啟動(dòng)的巨大障礙。數(shù)據(jù)顯示，截至2014年9月，符合《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定的社會(huì)組織有700多家，但真正有能力提起環(huán)境公益訴訟的卻不足30家。*參見(jiàn)常紀(jì)文：《社會(huì)組織參與環(huán)境公益訴訟瓶頸亟待突破》，載《中國(guó)青年報(bào)》2016年1月6日。也許正是因?yàn)椤董h(huán)境保護(hù)法》的實(shí)施效果遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)期，最高人民法院于2016年2月制定的《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》授予檢察機(jī)關(guān)在試點(diǎn)地區(qū)提起公益訴訟的資格。但只有試點(diǎn)地區(qū)的人民檢察院才可以提起環(huán)境公益訴訟以及社會(huì)組織只能提起環(huán)境民事公益訴訟的規(guī)定，嚴(yán)重制約了環(huán)境公益訴訟的順利開(kāi)展。這種漸次式的“放權(quán)”，也是導(dǎo)致環(huán)境公益訴訟啟動(dòng)效果極為有限的重要原因。

二、環(huán)境公益訴訟原告適格規(guī)則的重構(gòu)

以保護(hù)環(huán)境公益為主要目的的環(huán)境公益訴訟，與旨在保護(hù)私益之目的的傳統(tǒng)原告適格規(guī)則存在難以調(diào)和的矛盾。原告資格是環(huán)境公益訴訟中面臨的首要核心問(wèn)題，各國(guó)對(duì)此均有規(guī)定，盡管不同，但總體趨勢(shì)是適格原告日益寬泛。我國(guó)關(guān)于環(huán)境公益訴訟原告資格的問(wèn)題爭(zhēng)議較大，立法以及司法解釋在適格原告上的漸次式“放權(quán)”并沒(méi)有抑制理論界對(duì)賦予公民與組織環(huán)境公益訴訟訴權(quán)的呼吁，也無(wú)法掩蓋理論界對(duì)檢察機(jī)關(guān)作為原告的諸多爭(zhēng)議。

(一)傳統(tǒng)原告適格規(guī)則與環(huán)境公益訴訟的沖突

環(huán)境公益訴訟所保護(hù)的社會(huì)公共利益，并不限于傳統(tǒng)的人身權(quán)益與財(cái)產(chǎn)權(quán)益，主要保護(hù)體現(xiàn)為審美的、娛樂(lè)的、環(huán)保的以及精神享受的非物質(zhì)性的環(huán)境利益。*參見(jiàn)陳亮：《環(huán)境公益訴訟研究》，法律出版社2015年版，第177頁(yè)。現(xiàn)行《民事訴訟法》《行政訴訟法》之原告適格規(guī)則都要求原告與所訴利益之間存在“利害關(guān)系”。這種規(guī)則“建立在與生俱來(lái)的偏見(jiàn)上，在這套理論下，對(duì)個(gè)人或集體享有的經(jīng)濟(jì)利益大開(kāi)方便之門(mén)，與此同時(shí)對(duì)公眾或大部分公眾‘零散性’的利益給予不當(dāng)?shù)膮^(qū)別對(duì)待?！?[美]H. 蓋茨：《公共利益訴訟的比較法鳥(niǎo)瞰》，載[意]莫諾·卡佩萊蒂：《福利國(guó)家與接近正義》，劉俊祥等譯，法律出版社2000年版，第83頁(yè)。當(dāng)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題日益凸顯時(shí)，許多國(guó)家逐步將環(huán)境公共利益納入法律保護(hù)之下。可以說(shuō)，將環(huán)境公共利益納入法律保護(hù)范圍是顯見(jiàn)的發(fā)展趨勢(shì)，而各國(guó)將環(huán)境公共利益納入法律的保護(hù)范圍，往往是將原告適格規(guī)則作為突破口的。

(二)現(xiàn)行環(huán)境公益訴訟原告適格規(guī)則之不足與重構(gòu)

1.現(xiàn)行法關(guān)于環(huán)境公益訴訟適格原告的規(guī)定及其不足。我國(guó)現(xiàn)行《民事訴訟法》并未完全擺脫傳統(tǒng)原告適格規(guī)則的桎梏，將環(huán)境公益訴訟起訴主體限制于“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”。這無(wú)疑使《環(huán)境保護(hù)法》第58條的規(guī)定處于“僵尸條款”的狀態(tài)?！董h(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定社會(huì)組織可以提起環(huán)境公益訴訟，但司法實(shí)踐表明，此規(guī)定關(guān)于社會(huì)組織“高門(mén)檻”的限制使得我國(guó)依然無(wú)法擺脫多依靠行政執(zhí)法予以保護(hù)環(huán)境的弊端。我國(guó)環(huán)境公益訴訟構(gòu)建之路上，傳統(tǒng)原告適格規(guī)則依然在作祟。對(duì)此，2015年全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)公益訴訟試點(diǎn)工作， 最高人民法院也于2016年頒布了《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》，以推進(jìn)提起環(huán)境公益訴訟，但是這種漸次式“放權(quán)”的實(shí)施效果同樣備受質(zhì)疑。另外，關(guān)于公民可否啟動(dòng)環(huán)境公益訴訟的問(wèn)題。司法實(shí)踐中有不同作法，詳見(jiàn)表二。

表二 環(huán)境公益訴訟適格原告之比較

目前，建立環(huán)境公益訴訟制度的國(guó)家或地區(qū)基本均允許公民與組織提起公益訴訟。公眾運(yùn)用司法手段解決環(huán)境問(wèn)題，不僅會(huì)增強(qiáng)其保護(hù)環(huán)境的意識(shí)，同時(shí)也為環(huán)境公益訴訟的建立創(chuàng)造了良好的民眾基礎(chǔ)，美國(guó)公民訴訟制度正是因應(yīng)公眾參與的產(chǎn)物。*參見(jiàn)Michael S. Greve, The Private Enforcement of Environmental Law, 65 Tulane Law Review 339 (1990); Neil A. F. Popovi, The Right to Participate in Decisions that Affect Environment, 10 Pace Environmental Law Review 683 (1993).

2.環(huán)境公益訴訟原告資格之規(guī)則重構(gòu)。原告資格是接近正義的第一步。*參見(jiàn)[美]John E. Bonine：《原告資格：接近正義的第一步》，李鸻譯，載中華人民共和國(guó)最高人民法院行政審判庭編：《行政執(zhí)法與行政審判(第20集)》，法律出版社2007年版，第196頁(yè)。世界各國(guó)在環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域?qū)υ娣秶臄U(kuò)張大多是通過(guò)改革原告必須與案件存在利害關(guān)系予以突破的。荷蘭、葡萄牙與芬蘭等完全取消了“利害關(guān)系”這一要件，規(guī)定環(huán)境公益訴訟起訴人無(wú)需證明有任何利益受損。*參見(jiàn)張敏純、陳國(guó)芳：《環(huán)境公益訴訟的原告類(lèi)型探究》，載《法學(xué)雜志》2010年第8期；嚴(yán)厚福：《環(huán)境公益訴訟原告資格之確立——擴(kuò)大‘合法權(quán)益’的范圍還是確立自然物的原告資格》，載《北大法律評(píng)論(第8卷·第1輯)》，北京大學(xué)出版社2007年版，第262頁(yè)。澳大利亞采用“好事者”標(biāo)準(zhǔn)，即推定任何提起環(huán)境公益訴訟的人都具有原告資格，然后再由被告證明原告是否適格。*參見(jiàn)陳亮：《環(huán)境公益訴訟研究》，法律出版社2015年版，第180頁(yè)。美國(guó)環(huán)境公民訴訟采用“事實(shí)上的損害”標(biāo)準(zhǔn)，“事實(shí)上的損害”不局限于人身權(quán)益或財(cái)產(chǎn)權(quán)益的損害，還包括對(duì)美學(xué)、娛樂(lè)、環(huán)保的以及精神享受的非物質(zhì)性環(huán)境利益的損害。*參見(jiàn)Sierra Club v. Morton, 405 U. S. 727, 734 (1972).印度引入美國(guó)公民訴訟制度，卻采用了“充分利益”標(biāo)準(zhǔn)，即任何人或組織都可以對(duì)行政機(jī)關(guān)的違法行為進(jìn)行起訴，只要法院認(rèn)定起訴人出于誠(chéng)信并有充分利益，法院就會(huì)受理。*參見(jiàn)吳衛(wèi)星：《環(huán)境公益訴訟原告資格比較研究與借鑒——以美國(guó)、印度和歐盟為例》，載《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第3期。上述國(guó)家均將環(huán)境公益訴訟資格擴(kuò)展至公民個(gè)人。與之相對(duì)應(yīng)的是，歐盟環(huán)境公益訴訟取消利益關(guān)聯(lián)要件的同時(shí)，基于防止濫訴的考量，僅將原告資格授予具有嚴(yán)格條件限制的環(huán)境社會(huì)團(tuán)體。我國(guó)也應(yīng)當(dāng)順應(yīng)國(guó)際趨勢(shì)，將行政機(jī)關(guān)與個(gè)人納入到環(huán)境公益訴訟原告之列。比較上述國(guó)家或地區(qū)所采用的標(biāo)準(zhǔn)，澳大利亞的“好事者”標(biāo)準(zhǔn)與美國(guó)的“事實(shí)上的損害”標(biāo)準(zhǔn)都可資借鑒。還需要注意的是，法律除明確規(guī)定可以提起環(huán)境公益訴訟的適格主體之外，還應(yīng)當(dāng)制定認(rèn)定適格原告的標(biāo)準(zhǔn)。司法實(shí)踐中，法官往往未對(duì)環(huán)境公益訴訟原告資格進(jìn)行判斷，而只要求提起環(huán)境公益訴訟的當(dāng)事人屬于當(dāng)?shù)胤ㄔ阂?guī)定的環(huán)境公益訴訟的原告類(lèi)型，就會(huì)立案。*參見(jiàn)陳亮：《環(huán)境公益訴訟研究》，法律出版社2015年版，第181頁(yè)。上述做法，一方面可能會(huì)導(dǎo)致環(huán)境公益訴訟原告適格規(guī)則制度功能落空，另一方面可能會(huì)導(dǎo)致累訴。

3.檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟原告的問(wèn)題。檢察機(jī)關(guān)可以提起環(huán)境公益訴訟，符合檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的職能特點(diǎn)，也是國(guó)家積極干預(yù)公益訴訟的體現(xiàn)。檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟可以彌補(bǔ)公民相對(duì)于污染企業(yè)在資金、信息等方面的弱勢(shì)，還可以督促行政機(jī)關(guān)積極履行職責(zé)，監(jiān)督審判機(jī)關(guān)以保證法律的正確實(shí)施、進(jìn)而維護(hù)包括環(huán)境公共利益在內(nèi)的社會(huì)公共利益。在環(huán)境污染與生態(tài)破壞泛濫的當(dāng)下，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)成為環(huán)境公益訴訟的適格原告，可以代表國(guó)家為維護(hù)公共利益提起環(huán)境行政公益訴訟。但需要注意的是，檢察機(jī)關(guān)以原告身份參與環(huán)境民事公益訴訟與“法律監(jiān)督者”的地位存在一定沖突，其在資金、取證能力等方面的優(yōu)勢(shì)可能會(huì)打破當(dāng)事人之間的平等，有違民事訴訟當(dāng)事人雙方地位平等原則。因此，檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公共利益的司法救濟(jì)中，“應(yīng)當(dāng)通過(guò)積極支持起訴、督促起訴、提起刑事附帶民事訴訟以及作為‘替補(bǔ)’性原告而提起環(huán)境民事公益訴訟，來(lái)參與和輔佐環(huán)境民事公益訴訟，以實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境公益的維護(hù)?！?楊朝霞：《檢察機(jī)關(guān)應(yīng)成為環(huán)境民事公益訴訟的主力軍嗎？》，載《綠葉》2010年第9期。檢察機(jī)關(guān)依然應(yīng)當(dāng)主要發(fā)揮監(jiān)督作用，而不是主要的行動(dòng)者，只有在找不到其他權(quán)利主體或其他權(quán)利主體沒(méi)有能力提起訴訟，或提起訴訟的難度過(guò)大時(shí)，檢察機(jī)關(guān)才有必要提起環(huán)境民事公益訴訟。否則，會(huì)有越俎代庖之嫌。*參見(jiàn)李摯萍：《中國(guó)環(huán)境公益訴訟原告主體的優(yōu)劣分析和順序選擇》，載《河北法學(xué)》2010年第1期。

(三)環(huán)境公益訴訟啟動(dòng)模式中的平衡因素

為應(yīng)對(duì)環(huán)境污染與生態(tài)破壞，我國(guó)應(yīng)確定環(huán)境公益訴訟的多元啟動(dòng)主體，即公民、社會(huì)組織、環(huán)境行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)都可以成為環(huán)境公益訴訟的原告，這可以避免單一主體不作為而放任污染環(huán)境或破壞生態(tài)的行為。但需注意的是，起訴主體的多元化，可能會(huì)發(fā)生多個(gè)、多類(lèi)主體針對(duì)同一污染環(huán)境或者破壞生態(tài)的行為同時(shí)提起訴訟。對(duì)于此類(lèi)沖突的解決，既應(yīng)當(dāng)發(fā)揮環(huán)境公益訴訟的制度作用，又應(yīng)當(dāng)考慮訴訟主體的專(zhuān)業(yè)能力和資金能力等，還應(yīng)當(dāng)注重節(jié)約司法資源。在我國(guó)目前的司法實(shí)踐背景下，環(huán)境民事公益訴訟中的原告起訴順位問(wèn)題，建議按以下原則處理：具有提起環(huán)境公益訴訟資格的社會(huì)組織與公民個(gè)人是第一順位的訴訟主體，如果社會(huì)組織與公民個(gè)人同時(shí)提起訴訟，二者可以作為共同原告，并應(yīng)當(dāng)秉持一定將社會(huì)組織列入原告的原則，因?yàn)樯鐣?huì)組織較之于公民個(gè)人，其專(zhuān)業(yè)能力與資金能力等更有利于提起訴訟；環(huán)境行政機(jī)關(guān)可作為第二順位的訴訟主體；而檢察機(jī)關(guān)則作為第三順位的“替補(bǔ)”性訴訟主體。

在環(huán)境行政公益訴訟中，原告起訴順位，建議按以下原則處理：具有提起環(huán)境公益訴訟資格的社會(huì)組織與公民個(gè)人、檢察機(jī)關(guān)是第一順位的訴訟主體。當(dāng)然如果公民個(gè)人與社會(huì)組織或者檢察機(jī)關(guān)中的多方提起訴訟的，可以作為共同原告，并應(yīng)當(dāng)秉持一定將社會(huì)組織或檢察機(jī)關(guān)列入原告的原則，因?yàn)橄噍^之公民個(gè)人而言，社會(huì)組織與檢察機(jī)關(guān)的專(zhuān)業(yè)能力與資金能力等更有利于提起訴訟。如果社會(huì)組織與檢察機(jī)關(guān)共同提起訴訟，可以將二者作為共同原告，或者僅將社會(huì)組織作為原告，由檢察機(jī)關(guān)履行監(jiān)督責(zé)任。環(huán)境行政機(jī)關(guān)則作為第二順位的訴訟主體。之所以將環(huán)境行政機(jī)關(guān)作為第二順位的原告，是因?yàn)榄h(huán)境行政機(jī)關(guān)本身是執(zhí)法機(jī)關(guān)，具有行使執(zhí)法權(quán)。如果賦予環(huán)境行政機(jī)關(guān)以第一順位的環(huán)境公益訴訟主體資格，面對(duì)污染環(huán)境或破壞生態(tài)的行為，環(huán)境行政機(jī)關(guān)可能會(huì)選擇提起環(huán)境公益訴訟，逃避自己應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的行政管理職責(zé)。因此，環(huán)境公益訴訟程序設(shè)計(jì)上，可以借鑒美國(guó)“訴前通告”制度，當(dāng)訴訟主體發(fā)現(xiàn)污染環(huán)境或者破壞生態(tài)的行為予以起訴之前，向行政機(jī)關(guān)發(fā)出通告，告知其在法律規(guī)定的期限內(nèi)履行行政管理職責(zé)。

關(guān)于環(huán)境公益訴訟啟動(dòng)的制度設(shè)計(jì)中，還應(yīng)考慮到鼓勵(lì)訴訟與防止濫訴的關(guān)系。國(guó)際上許多國(guó)家通過(guò)對(duì)起訴主體與案件間利益關(guān)聯(lián)程度予以適當(dāng)放寬或者對(duì)“利益”重新解讀的方式擴(kuò)大了適格原告的范圍。在歐盟，環(huán)境公益訴訟取消了利益關(guān)聯(lián)的要件，僅將環(huán)境公益訴訟原告資格授予環(huán)境社會(huì)團(tuán)體，并對(duì)有資格提起訴訟的環(huán)境社會(huì)團(tuán)體予以嚴(yán)格限制，因?yàn)榄h(huán)境公益訴訟啟動(dòng)主體過(guò)于寬泛會(huì)導(dǎo)致環(huán)境公益訴訟的濫訴，浪費(fèi)司法資源。就目前我國(guó)現(xiàn)狀而言，個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟難以獲得直接經(jīng)濟(jì)支持，還將面臨“起訴難、舉證難、鑒定難、勝訴難、執(zhí)行難”等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，個(gè)人濫訴現(xiàn)象是一種非理性的假設(shè)。*參見(jiàn)陳亮：《環(huán)境公益訴訟研究》，法律出版社2015年版，第56頁(yè)。

三、地方環(huán)境公益訴訟激勵(lì)機(jī)制的反思及其再構(gòu)建

公民個(gè)人或者社會(huì)組織有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟，并不意味著其會(huì)提起環(huán)境公益訴訟，實(shí)踐中公民個(gè)人或者社會(huì)組織較少提起環(huán)境公益訴訟，這還涉及到環(huán)境公益訴訟的激勵(lì)機(jī)制問(wèn)題。

(一)激勵(lì)機(jī)制的缺位是環(huán)境公益訴訟制度的一大漏洞

與傳統(tǒng)私益訴訟相比，環(huán)境公益訴訟最本質(zhì)特征在于訴訟目的，即維護(hù)環(huán)境公共利益。這體現(xiàn)于三個(gè)方面：一是公民提起公益訴訟并非為了個(gè)人權(quán)益；二是環(huán)境公益訴訟原告適格規(guī)則已突破了傳統(tǒng)原告適格理論所要求的直接“利害關(guān)系”；三是環(huán)境公益訴訟中，原告不享有損害賠償請(qǐng)求權(quán)?？梢哉f(shuō)，環(huán)境公益訴訟本質(zhì)上具有“利他主義”的特點(diǎn)。如何讓市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的“理性人”出于公益心提起環(huán)境公益訴訟，是制度設(shè)計(jì)者必須考慮的問(wèn)題。激勵(lì)機(jī)制的缺位，是我國(guó)環(huán)境公益訴訟啟動(dòng)制度的一大漏洞。國(guó)外的一些作法為我們提供了可資借鑒之處，如美國(guó)勝訴原告可以獲賠律師費(fèi)用制度(下文詳述)，就可以減輕公民提起訴訟的費(fèi)用考量負(fù)擔(dān)。2005年，河北省興隆縣宋衛(wèi)民等3名農(nóng)民作為訴訟代表提起環(huán)境行政公益訴訟，二審因未能足額繳納上訴案件受理費(fèi)而未真正啟動(dòng)二審程序，該案足以引起人們對(duì)激勵(lì)機(jī)制對(duì)環(huán)境公益訴訟啟動(dòng)的反思。*參見(jiàn)婁強(qiáng)：《環(huán)境行政公益訴訟制度若干問(wèn)題研究》，蘇州大學(xué)2006年碩士論文，第43頁(yè)。

(二)環(huán)境公益訴訟激勵(lì)機(jī)制的路徑

在2012年《民事訴訟法》修訂之前，地方法院已經(jīng)圍繞環(huán)境公益訴訟激勵(lì)機(jī)制進(jìn)行了有益的探索。為解決環(huán)境保護(hù)法庭“零受案率”的困境，地方大多通過(guò)原告免交訴訟費(fèi)的方式(即專(zhuān)項(xiàng)救濟(jì)基金承擔(dān))以提高其提起環(huán)境公益訴訟的積極性。見(jiàn)下表三。

為正確審理環(huán)境民事公益訴訟案件，2015年1月7日起施行的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第33條規(guī)定：對(duì)于環(huán)境民事公益訴訟案件，原告可以緩交訴訟費(fèi)用，敗訴或者部分?jǐn)≡V的原告可以申請(qǐng)減交或者免交訴訟費(fèi)用。訴訟費(fèi)用分擔(dān)規(guī)則直接關(guān)系到環(huán)境公益訴訟適格原告尋求司法救濟(jì)的積極性和可能性?！霸鎽?yīng)否提起訴訟的決定，多數(shù)情況下是與訴訟費(fèi)用相關(guān)?！?[美]H. 蓋茨：《公共利益訴訟的比較法鳥(niǎo)瞰》，載[意]莫諾·卡佩萊蒂：《福利國(guó)家與接近正義》，劉俊祥等譯，法律出版社2000年版，第70頁(yè)。緩交訴訟費(fèi)用，尤其是免交訴訟費(fèi)用，的確能在一定程度上激勵(lì)適格原告提起環(huán)境公益訴訟。但是該規(guī)定至少存在以下三方面缺陷：第一，該規(guī)定僅適用于環(huán)境民事公益訴訟，這與當(dāng)前的環(huán)境公益訴訟適格原告規(guī)則相適應(yīng)，但是如上所述，現(xiàn)行法關(guān)于環(huán)境公益訴訟適格原告的規(guī)定本身存在弊端；第二，該司法解釋僅是規(guī)定緩交或者免交訴訟費(fèi)用，需強(qiáng)調(diào)的是環(huán)境公益訴訟費(fèi)用之高不限于訴訟費(fèi)用，因“立案難、取證難、鑒定難、勝訴難”等原因所花費(fèi)的律師費(fèi)用更為高昂，所以“緩交或者免交訴訟費(fèi)用”的激勵(lì)效果將大打折扣；第三，“緩交或者免交訴訟費(fèi)用”因在一定程度上與訴訟勝敗脫鉤，將可能導(dǎo)致濫訴，甚至是企業(yè)間利用此提起惡意訴訟而進(jìn)行惡意競(jìng)爭(zhēng)。因此，我國(guó)很多地方通過(guò)原告免交訴訟費(fèi)的方式(即專(zhuān)項(xiàng)救濟(jì)基金承擔(dān))雖然在短期內(nèi)具有一定的激勵(lì)作用，但是并不具有可持續(xù)性，長(zhǎng)期實(shí)行可能會(huì)引發(fā)不良的后果。

表三 地方關(guān)于環(huán)境公益訴訟激勵(lì)機(jī)制的規(guī)定

(三)美國(guó)公民訴訟激勵(lì)機(jī)制的考察：從“美式規(guī)則”到“敗訴方負(fù)擔(dān)”規(guī)則

司法實(shí)踐表明，環(huán)境公益訴訟因損害鑒定評(píng)估費(fèi)用高而導(dǎo)致的訴訟費(fèi)用與因“立案難、取證難、鑒定難、勝訴難”等原因所花費(fèi)的律師費(fèi)用都高于普通訴訟。與之形成鮮明對(duì)比的是，環(huán)境公益訴訟原告卻不能從勝訴判決中獲得直接的經(jīng)濟(jì)利益，呈現(xiàn)“零收益”特征。*參見(jiàn)陳亮：《環(huán)境公益訴訟研究》，法律出版社2015年版，第197頁(yè)。美國(guó)一貫采用的“美式規(guī)則”，(即律師費(fèi)用不計(jì)入訴訟費(fèi)用，而由訴訟當(dāng)事人各自承擔(dān))成為美國(guó)環(huán)境公民訴訟順利開(kāi)展的絆腳石。為了克服環(huán)境公民訴訟激勵(lì)機(jī)制的不足，美國(guó)《1970年清潔空氣法》引入了律師費(fèi)“敗訴方負(fù)擔(dān)”規(guī)則，即在法律授權(quán)下，法院基于自由裁量，適當(dāng)情形下裁決由敗訴方承擔(dān)勝訴方所應(yīng)承擔(dān)的律師費(fèi)用。相對(duì)于“美式規(guī)則”，“敗訴方負(fù)擔(dān)”規(guī)則之于環(huán)境公民訴訟具有“正訴激勵(lì)”、“濫訴預(yù)防”與“行為矯正”的三重功能。*參見(jiàn)陳亮：《環(huán)境公益訴訟研究》，法律出版社2015年版，第199頁(yè)。

(四)我國(guó)環(huán)境公益訴訟激勵(lì)規(guī)則的選擇

另外，還有學(xué)者主張建立原告勝訴獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，即指主要通過(guò)精神激勵(lì)與物質(zhì)激勵(lì)并行的激勵(lì)手段，以實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益最大化的追求目標(biāo)，是一種對(duì)特定原告類(lèi)型，在特定條件下，由特定資金來(lái)源經(jīng)過(guò)特定程序給以勝訴原告獎(jiǎng)勵(lì)的制度。*參見(jiàn)李義松、陳昱晗：《論環(huán)境民事公益訴訟之原告勝訴獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制》，載《西部法律評(píng)論》2015年第1期。原告勝訴獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的本質(zhì)在于將本應(yīng)歸社會(huì)公共所享有的訴訟收益拿出一部分獎(jiǎng)勵(lì)勝訴原告。

“敗訴方負(fù)擔(dān)”規(guī)則之“正訴激勵(lì)”、“濫訴預(yù)防”與“行為矯正”三重功能的有效實(shí)現(xiàn)是以訴訟成本與訴訟成敗掛鉤為前提的。而環(huán)境公益訴訟救濟(jì)基金承擔(dān)原告訴訟費(fèi)用致使訴訟成本與訴訟勝敗脫鉤，這將會(huì)引發(fā)濫訴，并不具有“敗訴方負(fù)擔(dān)”規(guī)則所應(yīng)有的“正訴激勵(lì)”、“濫訴預(yù)防”與“行為矯正”功能。上述地方性規(guī)范文件實(shí)質(zhì)上免除了原告對(duì)訴訟成本的擔(dān)憂，這的確在一定程度上提高了適格原告提起環(huán)境公益訴訟的積極性，但忽視環(huán)境公益訴訟需要支付高昂律師費(fèi)用的同時(shí)，也喪失了“敗訴方負(fù)擔(dān)”規(guī)則所應(yīng)有的“正訴激勵(lì)”、“濫訴預(yù)防”功能。最高人民法院關(guān)于“緩交或者免交訴訟費(fèi)用”的司法解釋同樣存在這方面問(wèn)題。“敗訴方負(fù)擔(dān)”規(guī)則通過(guò)增加行為人違法成本的方式達(dá)到了防止不法行為的目的，而環(huán)境公益訴訟救濟(jì)基金制度將本應(yīng)由違法人承擔(dān)的責(zé)任外部化為由專(zhuān)項(xiàng)基金承擔(dān)，進(jìn)而喪失了“行為矯正”的功能。原告勝訴獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制同樣存在上述弊端。

相對(duì)于原告勝訴獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制與環(huán)境公益訴訟救濟(jì)基金承擔(dān)原告訴訟費(fèi)用機(jī)制，美國(guó)公民訴訟中所采用的“敗訴方負(fù)擔(dān)”規(guī)則有其優(yōu)勢(shì)，也經(jīng)受了司法實(shí)踐的驗(yàn)證。作為美國(guó)公民訴訟制度繼受?chē)?guó)的印度、巴基斯坦、孟加拉國(guó)等國(guó)家通過(guò)訴訟成本“敗訴方負(fù)擔(dān)”規(guī)則等制度設(shè)計(jì)消除了原告對(duì)巨額訴訟成本的擔(dān)憂，*參見(jiàn)Jena Razzaque, Public Interest Environmental Litigation in India, Pakistan and Bangladesh, New York: Kluwer Law International, 2004, pp.244-264.取得了良好效果。我國(guó)可以借鑒美國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)，建構(gòu)符合上述環(huán)境公益訴訟適格原告架構(gòu)的激勵(lì)機(jī)制。

結(jié)語(yǔ)

環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化的快速發(fā)展解決了環(huán)境司法“陣地不好”和“指揮不專(zhuān)”的問(wèn)題，但受適格原告及激勵(lì)機(jī)制之限，啟動(dòng)環(huán)境公益訴訟并不順利。關(guān)于適格原告，我們可以借鑒澳大利亞的“好事者”標(biāo)準(zhǔn)與美國(guó)的“事實(shí)上的損害”標(biāo)準(zhǔn)，將環(huán)境公益訴訟適格原告賦予公民、社會(huì)組織、環(huán)保行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)等，并制定認(rèn)定適格原告的標(biāo)準(zhǔn)，以防止濫訴與原告適格規(guī)則制度功能的落空。關(guān)于激勵(lì)機(jī)制，我們必須反思現(xiàn)行的環(huán)境公益訴訟救濟(jì)基金承擔(dān)原告訴訟費(fèi)用以及直接“免交或者緩交訴訟費(fèi)用”的合理性。與訴訟勝敗脫鉤，環(huán)境公益訴訟救濟(jì)基金承擔(dān)原告訴訟費(fèi)用的機(jī)制將會(huì)引發(fā)濫訴，“免交或者緩交訴訟費(fèi)用”同樣存在引發(fā)濫訴的可能。環(huán)境公益訴訟的開(kāi)展絕非逞一時(shí)之快，需要長(zhǎng)期推進(jìn)，那么具有“正訴激勵(lì)”、“濫訴預(yù)防”與“行為矯正”三重功能的“敗訴方負(fù)擔(dān)”規(guī)則才應(yīng)是構(gòu)建環(huán)境公益訴訟激勵(lì)機(jī)制所遵循的規(guī)則。

[責(zé)任編輯：吳 巖]

Subject:Breaking the Bottleneck of initiating Environmental Public-Interest Litigation: Expansion of Standing and Construction of Incentive Mechanisms

Author & unit:WANG Liping

(Law School,Shandong University,Jinan Shandong 250100,China)

Specialization of environmental judicature has well solved problems of “poor judicial environment” and “l(fā)ack of professionalism” facing environmental judicature. However, practice of environmental public-interest litigation develops very slowly, and the number of cases initiated is far below expectation. Expansion of standing and construction of incentive mechanisms are two alternative measures to break the bottleneck of environmental public-interest litigation. Based on China’s legal practice and consistent with international trend, standing for environmental public-interest litigation shall be conferred upon citizens, social organizations, environmental administrative organs and procuratorates, and conflict of standing shall be appropriately coordinated. Meanwhile, incentive mechanisms for initiating environmental public-interest litigation shall be constructed by reflecting upon existing mechanisms adopted by local governments at present. Environmental public-interest litigation shall not be carried out on impulse but rather requires long-term efforts. “The burden of the losing party”, which functions well to encourage appropriate lawsuits, prevent excessive lawsuits and modify improper behaviors, shall be the rule adopted in constructing such incentive mechanisms.

environmental public-interest litigation； standing； incentive mechanisms

2017-02-20

本文系2016年山東省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目《全面加強(qiáng)生態(tài)山東建設(shè)的司法保障機(jī)制研究》(16CFXJ25)的階段性成果之一。

王麗萍(1968-)，女，山東威海人，法學(xué)博士，山東大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)、教授、博士生導(dǎo)師，主要研究方向：民商法學(xué)。

D922.68

A

1009-8003(2017)03-0089-08