國(guó)務(wù)院安委辦出臺(tái)指導(dǎo)意見，要求
——強(qiáng)化源頭管控 嚴(yán)格安全準(zhǔn)入

文字整理本刊記者 宋智慧

國(guó)務(wù)院安委辦出臺(tái)指導(dǎo)意見，要求
——強(qiáng)化源頭管控 嚴(yán)格安全準(zhǔn)入

文字整理本刊記者 宋智慧

△ 山東省青島市“11·22”輸油管道泄露爆炸事故現(xiàn)場(chǎng)

近日，國(guó)務(wù)院安委辦印發(fā)《關(guān)于實(shí)施遏制重特大事故工作指南全面加強(qiáng)安全生產(chǎn)源頭管控和安全準(zhǔn)入工作的指導(dǎo)意見》（安委辦〔2017〕7號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《意見》），從總體思路、重點(diǎn)任務(wù)、保障措施三大方面提出了指導(dǎo)性意見，為更有效地加強(qiáng)源頭管控、嚴(yán)格安全準(zhǔn)入、防范和遏制重特大事故提供了重要遵循。

《意見》確立了“構(gòu)建集規(guī)劃設(shè)計(jì)、重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域、工藝設(shè)備材料、特殊場(chǎng)所、人員素質(zhì)‘五位一體’的源頭管控和安全準(zhǔn)入制度體系”的目標(biāo)要求，并據(jù)此提出五個(gè)方面的重點(diǎn)任務(wù)。

◆明確規(guī)劃設(shè)計(jì)安全要求

一是加強(qiáng)規(guī)劃設(shè)計(jì)安全評(píng)估。因規(guī)劃設(shè)計(jì)把關(guān)不嚴(yán)，造成嚴(yán)重后果，這方面的教訓(xùn)很多。如山東省青島市“11·22”輸油管道泄露爆炸事故，暴露出一些地區(qū)在規(guī)劃和管線設(shè)計(jì)中存在隱患和風(fēng)險(xiǎn)。突出表現(xiàn)在部分城鄉(xiāng)規(guī)劃和管線工程設(shè)計(jì)對(duì)安全生產(chǎn)要求考慮不充分，產(chǎn)生安全隱患；違反已批準(zhǔn)的城鄉(xiāng)規(guī)劃進(jìn)行設(shè)計(jì)、建設(shè)，產(chǎn)生隱蔽致災(zāi)隱患。為此，《意見》明確要求高危項(xiàng)目必須開展安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和防控風(fēng)險(xiǎn)論證，明確重大危險(xiǎn)源清單。職業(yè)病防治工作關(guān)系到廣大勞動(dòng)者的身心健康，是重大的民生問(wèn)題。近年來(lái)，我國(guó)職業(yè)健康監(jiān)管工作雖然取得積極進(jìn)展，但總體發(fā)展仍不平衡，面臨的形勢(shì)依然嚴(yán)峻?！兑庖姟芬蟀凑铡栋踩a(chǎn)法》、《職業(yè)病防治法》等有關(guān)要求，嚴(yán)格落實(shí)規(guī)劃審批工作，確保安全生產(chǎn)和職業(yè)病防治工作與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展同規(guī)劃、同設(shè)計(jì)、同實(shí)施、同考核評(píng)估。

二是科學(xué)規(guī)劃城鄉(xiāng)安全保障布局。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，長(zhǎng)期積累的安全生產(chǎn)矛盾正在集中顯現(xiàn)，部分城區(qū)與工業(yè)區(qū)相向發(fā)展形成粘連，尤其是城鄉(xiāng)建設(shè)中安全規(guī)劃不到位的問(wèn)題日益凸顯，安全防護(hù)距離不符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，形成了新的隱患。如重慶天原化工廠“4·15”事故、天津港“8·12”瑞海公司危險(xiǎn)品倉(cāng)庫(kù)特別重大火災(zāi)爆炸事故給規(guī)劃安全敲響了警鐘。為此，《意見》強(qiáng)調(diào)各地區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃布局、設(shè)計(jì)、建設(shè)、管理等各項(xiàng)工作必須嚴(yán)把安全關(guān)，科學(xué)設(shè)定安全防護(hù)距離、緊急避難場(chǎng)所和應(yīng)急救援能力布局，同時(shí)要求明確安全管控責(zé)任部門及責(zé)任人。鑒于化工園區(qū)的特殊安全要求，《意見》要求加快實(shí)施人口密集區(qū)域的危險(xiǎn)化學(xué)品和化工企業(yè)生產(chǎn)倉(cāng)儲(chǔ)場(chǎng)所安全搬遷工程。

三是嚴(yán)把工程管線設(shè)施規(guī)劃設(shè)計(jì)安全關(guān)。當(dāng)前我國(guó)部分已建油氣管道存在著占?jí)?、安全距離不足、不滿足安全要求的交叉穿越等突出問(wèn)題?！兑庖姟芬蠊こ坦芫€規(guī)劃布局、設(shè)計(jì)與敷設(shè)要依法依規(guī)，并完善相應(yīng)的建設(shè)規(guī)范，健全油氣管線安全監(jiān)管措施和辦法，從嚴(yán)控制人員密集區(qū)域管線輸送壓力等級(jí)，鼓勵(lì)各地區(qū)按照安全、有序原則建設(shè)地下綜合管廊。為確保各地、各單位將加強(qiáng)安全管控貫穿于規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)全過(guò)程，《意見》提出建立地下綜合管廊安全終身責(zé)任制和標(biāo)牌制度，接受社會(huì)監(jiān)督。

四是嚴(yán)把鐵路沿線生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位規(guī)劃安全關(guān)。鐵路沿線的生產(chǎn)安全不僅關(guān)乎生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位自身，更與鐵路正常交通運(yùn)輸及旅客人身安全息息相關(guān)。2016年濟(jì)南聯(lián)華恒基經(jīng)貿(mào)有限公司“11·29”爆炸事故，致相鄰的京滬高鐵橋接觸網(wǎng)斷電，多趟列車晚點(diǎn)，部分列車停運(yùn)。據(jù)調(diào)查，發(fā)生爆炸事故的廠房離京滬高鐵橋僅50米左右，不符合《鐵路安全管理?xiàng)l例》的相關(guān)規(guī)定。為此，《意見》要求鐵路沿線生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的規(guī)劃與建設(shè)要嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，并嚴(yán)控安全防護(hù)距離。

◆嚴(yán)格重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域安全準(zhǔn)入

一是合理確定企業(yè)準(zhǔn)入門檻。近些年，重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域因安全生產(chǎn)行政審批把關(guān)不嚴(yán)，直接或間接導(dǎo)致事故發(fā)生的案例屢見不鮮。如天津港“8·12”瑞海公司危險(xiǎn)品倉(cāng)庫(kù)特別重大火災(zāi)爆炸事故調(diào)查報(bào)告顯示，有關(guān)部門在明知瑞海公司未取得法定審批許可手續(xù)，仍批準(zhǔn)瑞海公司從事港口危險(xiǎn)貨物經(jīng)營(yíng)；明知其危險(xiǎn)貨物堆場(chǎng)改造項(xiàng)目未批先建，仍批準(zhǔn)其驗(yàn)收通過(guò)，埋下了重大隱患。事故血的教訓(xùn)極其深刻，必須牢記，確保安全準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)不降低。為此，《意見》要求各地區(qū)要明確高危行業(yè)領(lǐng)域企業(yè)安全準(zhǔn)入條件。為明確規(guī)范高危行業(yè)領(lǐng)域可使用生產(chǎn)原料的范圍，上海等地已根據(jù)本地實(shí)際情況，建立了《禁止、限制和控制危險(xiǎn)化學(xué)品目錄》并頒布實(shí)施?！兑庖姟芬补膭?lì)各地根據(jù)實(shí)際制定本地區(qū)危險(xiǎn)化學(xué)品、煙花爆竹和礦山等“禁限控”目錄并嚴(yán)格執(zhí)行。

二是完善建設(shè)項(xiàng)目安全設(shè)施和職業(yè)病防護(hù)設(shè)施“三同時(shí)”制度?！栋踩a(chǎn)法》、《職業(yè)病防治法》等法律法規(guī)對(duì)安全生產(chǎn)設(shè)施和職業(yè)病防護(hù)設(shè)施明確提出了“三同時(shí)”制度。特別是對(duì)勞動(dòng)者安全健康和社會(huì)危害較大的礦山、危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)、儲(chǔ)存企業(yè)，以及發(fā)生事故損失大、社會(huì)影響大的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目等，必須嚴(yán)格落實(shí)“三同時(shí)”的有關(guān)規(guī)定，特別強(qiáng)調(diào)一旦發(fā)生事故，將依法予以處罰。在實(shí)際工作中，應(yīng)進(jìn)一步完善“三同時(shí)”管理規(guī)定，突出重點(diǎn)，加大監(jiān)督檢查力度，嚴(yán)格審查驗(yàn)收程序，確保從源頭上不留安全隱患。

三是嚴(yán)格審批重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域建設(shè)項(xiàng)目。近年來(lái)，我國(guó)安全生產(chǎn)事故總量呈下降趨勢(shì)，但煤礦、危險(xiǎn)化學(xué)品、煙花爆竹等仍是事故頻發(fā)的重點(diǎn)行業(yè)。為遏制重特大事故，應(yīng)從源頭上嚴(yán)格按照法律法規(guī)及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求，從嚴(yán)審批這些行業(yè)領(lǐng)域的建設(shè)項(xiàng)目。如《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)煤礦安全生產(chǎn)工作的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2013〕99號(hào)）《關(guān)于煤炭行業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》（國(guó)發(fā)〔2016〕7號(hào)）、《2016年能源工作指導(dǎo)意見》等都對(duì)煤礦項(xiàng)目均提要從嚴(yán)審批要求?！段ｋU(xiǎn)化學(xué)品建設(shè)項(xiàng)目安全許可實(shí)施辦法》對(duì)新建、改建、擴(kuò)建危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)、儲(chǔ)存裝置和設(shè)施項(xiàng)目，進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目安全審查。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，《意見》要求高危項(xiàng)目審批必須把安全生產(chǎn)作為前置條件，嚴(yán)格規(guī)范礦山、危險(xiǎn)化學(xué)品“兩重點(diǎn)一重大”及煙花爆竹建設(shè)項(xiàng)目前期工作階段部門的聯(lián)合審批制度。

◆強(qiáng)化生產(chǎn)工藝、技術(shù)、設(shè)備和材料安全準(zhǔn)入

一是加快淘汰退出落后產(chǎn)能。國(guó)家“十三五”規(guī)劃綱要提出要加快鋼鐵、煤炭等行業(yè)過(guò)剩產(chǎn)能退出。2016年中央經(jīng)濟(jì)會(huì)議強(qiáng)調(diào)要著力加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化為安全生產(chǎn)工作提供了有利條件。通過(guò)化解過(guò)剩產(chǎn)能，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化，推動(dòng)安全生產(chǎn)再上新臺(tái)階?！兑庖姟诽岢鰧?duì)于《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整目錄（2011年本）（修正）》中設(shè)定的淘汰類工業(yè)技術(shù)與裝備的產(chǎn)能，要嚴(yán)格按照規(guī)定時(shí)限或計(jì)劃進(jìn)行淘汰，加快更新淘汰落后生產(chǎn)工藝技術(shù)裝備和產(chǎn)品目錄，并完善礦山、危險(xiǎn)化學(xué)品、煙花爆竹等生產(chǎn)企業(yè)退出轉(zhuǎn)產(chǎn)扶持獎(jiǎng)勵(lì)政策，為安全生產(chǎn)工作奠定良好基礎(chǔ)。

二是加快完善強(qiáng)制性工藝技術(shù)裝備材料安全標(biāo)準(zhǔn)。目前我國(guó)安全生產(chǎn)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)已達(dá)1500多項(xiàng)，但強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量偏少，部分標(biāo)準(zhǔn)的標(biāo)齡過(guò)長(zhǎng)，標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定尺度不一，關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)缺失，新產(chǎn)品、新工藝、新業(yè)態(tài)標(biāo)準(zhǔn)制定滯后等問(wèn)題突出。按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)深化標(biāo)準(zhǔn)化工作改革方案的通知》（國(guó)發(fā)〔2015〕13號(hào)）要求，必須加快安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的制定修訂和整合。《意見》強(qiáng)調(diào)要及時(shí)制修訂并公布相關(guān)工藝技術(shù)裝備強(qiáng)制性安全標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)制定新產(chǎn)品、新工藝、新業(yè)態(tài)的安全生產(chǎn)和職業(yè)健康技術(shù)地方、行業(yè)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

三是加強(qiáng)關(guān)鍵技術(shù)工藝設(shè)備材料安全保障。海因里希事故致因理論認(rèn)為，事故的直接原因是物的不安全狀態(tài)和人的不安全行為。企業(yè)有關(guān)部門應(yīng)從工程設(shè)計(jì)、設(shè)備制造、原材料采購(gòu)、建設(shè)施工等各個(gè)環(huán)節(jié)嚴(yán)格把關(guān)，嚴(yán)禁不合格設(shè)備、配件、材料等進(jìn)入生產(chǎn)裝置，嚴(yán)防新上項(xiàng)目出現(xiàn)“先天性”不足。同時(shí)還應(yīng)堅(jiān)持對(duì)設(shè)備的更新改造，提升安全技術(shù)水平，并對(duì)設(shè)備進(jìn)行定時(shí)檢驗(yàn)檢測(cè)，以便及時(shí)有效地消除設(shè)備運(yùn)行過(guò)程中的不安全因素。貫徹落實(shí)《意見》，要求督促生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位認(rèn)真落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任，加大關(guān)鍵技術(shù)工藝設(shè)備材料科技投入，提升安全保障水平，為實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)管理關(guān)口前移打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

四是提升交通運(yùn)輸和漁業(yè)船舶安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。公安部門統(tǒng)計(jì)資料顯示，近年來(lái)發(fā)生的導(dǎo)致10人以上死亡的重特大交通事故，運(yùn)輸里程在1000公里以上的超長(zhǎng)途客運(yùn)車輛事故和危險(xiǎn)化學(xué)品運(yùn)輸車輛占了很大比例。如2014年3月1日晉濟(jì)高速巖后隧道發(fā)生特別重大交通事故，導(dǎo)致甲醇泄漏燃燒引起爆炸，造成31人死亡，9人失蹤和42輛車不同程度損毀；濱保高速天津“10·7”特別重大道路交通事故造成35人死亡、19人受傷，人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失慘重。事故調(diào)查發(fā)現(xiàn)，事發(fā)時(shí)肇事車輛都不同程度存在安全技術(shù)或安全配置標(biāo)準(zhǔn)不高的狀況。國(guó)家對(duì)大客車等車輛的一些安全標(biāo)準(zhǔn)僅僅是推薦規(guī)定，而非強(qiáng)制規(guī)定。鑒于此，《意見》提出要提高大型客車、旅游客車和危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸車輛制造安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及安全配置標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)力推動(dòng)企業(yè)采取防碰撞、防油料泄漏新技術(shù)。客船、漁船的安全性能與大型客車、旅游客車同樣關(guān)乎交通秩序及乘客的人身財(cái)產(chǎn)安全。《意見》強(qiáng)調(diào)要提高客船建造、逃生等相關(guān)安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；嚴(yán)格漁船檢驗(yàn)制度，推進(jìn)漁船標(biāo)準(zhǔn)化改造工作，推動(dòng)海洋漁船（含遠(yuǎn)洋漁船）配備安全通導(dǎo)設(shè)備。

五是強(qiáng)制淘汰不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的工藝技術(shù)裝備和材料。2010年工信部發(fā)布的《部分工業(yè)行業(yè)淘汰落后生產(chǎn)工藝裝備和產(chǎn)品指導(dǎo)目錄》詳細(xì)列舉了鋼鐵、有色金屬、化工等行業(yè)領(lǐng)域淘汰落后生產(chǎn)工業(yè)裝備和產(chǎn)品。貫徹《意見》，要求各相關(guān)部門認(rèn)真調(diào)查行業(yè)領(lǐng)域情況，積極推動(dòng)淘汰落后生產(chǎn)工藝裝備和產(chǎn)品指導(dǎo)目錄制定和更新工作的落實(shí)、以推動(dòng)安全工業(yè)設(shè)備和材料隱患重大、職業(yè)病危害嚴(yán)重企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和淘汰退出。

◆建立特殊場(chǎng)所安全管控制度

一是科學(xué)合理控制高風(fēng)險(xiǎn)和勞動(dòng)密集型作業(yè)場(chǎng)所人員數(shù)量。在高風(fēng)險(xiǎn)作業(yè)場(chǎng)所從事作業(yè)的人員越多，風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)也就越多，發(fā)生事故的概率也就越大。如2013年吉林寶源豐禽業(yè)有限公司“6·3”氨氣泄漏特別重大火災(zāi)事故，造成121名員工死亡，76名員工受傷。這起事故暴露出作業(yè)場(chǎng)所人員過(guò)于密集和逃生通道不暢帶來(lái)的安全問(wèn)題，加劇了人員的大量傷亡。基于風(fēng)險(xiǎn)概率考慮，《意見》提出要強(qiáng)化人員數(shù)量管控和人員密集場(chǎng)所風(fēng)險(xiǎn)管控，嚴(yán)格控制單位空間作業(yè)人數(shù)，推進(jìn)機(jī)器人和智能成套裝備在工業(yè)炸藥、工業(yè)雷管、劇毒化學(xué)品生產(chǎn)過(guò)程中的應(yīng)用。

二是嚴(yán)格管控人員密集場(chǎng)所人流密度。近年來(lái)，大型群眾性文體娛樂(lè)活動(dòng)日益增多，活動(dòng)呈現(xiàn)出規(guī)模大、范圍廣、場(chǎng)所復(fù)雜的特點(diǎn)。若管控不當(dāng)，極易發(fā)生群死群傷事件?！兑庖姟芬笙嚓P(guān)部門嚴(yán)格審批、管控大型群眾性活動(dòng)，建立大型經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)備案制度和人員密集型作業(yè)場(chǎng)所安全預(yù)警制度，加強(qiáng)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，嚴(yán)格控制人流密度。建立健全人員密集場(chǎng)所人流應(yīng)急預(yù)案和管控疏導(dǎo)方案，嚴(yán)防人員擁擠、踩踏事故發(fā)生。

◆完善從業(yè)人員安全素質(zhì)準(zhǔn)入制度

一是提高高危行業(yè)領(lǐng)域從業(yè)人員安全素質(zhì)準(zhǔn)入條件?！栋踩a(chǎn)法》規(guī)定：生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的主要負(fù)責(zé)人和安全生產(chǎn)管理人員必須具備與本單位所從事的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)相應(yīng)的安全生產(chǎn)知識(shí)和管理能力。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的特種作業(yè)人員必須按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定經(jīng)專門的安全作業(yè)培訓(xùn)，取得相應(yīng)資格，方可上崗作業(yè)。為此，《意見》明確提出高危行業(yè)領(lǐng)域企業(yè)負(fù)責(zé)人、安全管理人員和特種作業(yè)人員的安全素質(zhì)要求?？紤]到當(dāng)前全國(guó)地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人力資源分布、從業(yè)人員的文化程度和專業(yè)素質(zhì)等因素差異性較大，《意見》沒有一刀切地就上述人員的安全準(zhǔn)入和安全素質(zhì)提出具體要求。各地可根據(jù)各地實(shí)際情況，明確高危行業(yè)領(lǐng)域相關(guān)人員的安全素質(zhì)要求。同時(shí)，根據(jù)《安全生產(chǎn)法》規(guī)定和《關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》要求，《意見》對(duì)被追究刑事責(zé)任的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者依法實(shí)施相應(yīng)的職業(yè)禁入，對(duì)事故負(fù)有重大責(zé)任的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)和人員依法實(shí)施相應(yīng)的行業(yè)禁入?！皟蓚€(gè)禁入”有助于提高企業(yè)和個(gè)人的違法成本，強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)。針對(duì)外協(xié)單位安全管理不規(guī)范等問(wèn)題，《意見》要求企業(yè)認(rèn)真履行安全生產(chǎn)主體責(zé)任，嚴(yán)格審查外協(xié)單位從業(yè)人員安全資質(zhì)。

二是提升重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域關(guān)鍵崗位人員職業(yè)安全技能。企業(yè)關(guān)鍵崗位人員職業(yè)安全技能的高低直接影響企業(yè)安全生產(chǎn)水平。《意見》提出督促企業(yè)建立健全煤礦、非煤礦山、危險(xiǎn)化學(xué)品等13個(gè)重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域關(guān)鍵崗位人員入職安全培訓(xùn)、警示教育、繼續(xù)教育和考核制度。針對(duì)當(dāng)前客貨運(yùn)車輛駕駛員職業(yè)所要求的條件偏低、培訓(xùn)不到位、處置突發(fā)事件能力偏弱等現(xiàn)實(shí)情況，《意見》要求完善客貨運(yùn)車輛駕駛員職業(yè)要求，改革大中型客貨車駕駛?cè)寺殬I(yè)培訓(xùn)考試機(jī)制，進(jìn)一步加大客貨運(yùn)駕駛員業(yè)務(wù)知識(shí)、操作技能和處置突發(fā)事件等方面的培訓(xùn)?！?/p>

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