推廣街區(qū)制存在的問(wèn)題和對(duì)策探討
——以武漢市南湖片區(qū)為例

王淑嬙， 周啟慧，陳 建

(湖北工業(yè)大學(xué)土木建筑與環(huán)境學(xué)院， 湖北 武漢 430068)

推廣街區(qū)制存在的問(wèn)題和對(duì)策探討
——以武漢市南湖片區(qū)為例

王淑嬙， 周啟慧，陳 建

(湖北工業(yè)大學(xué)土木建筑與環(huán)境學(xué)院， 湖北 武漢 430068)

街區(qū)制能夠激活城市交通的“毛細(xì)血管”，優(yōu)化路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，緩解交通主干道的壓力,但同時(shí)存在安全隱患、土地權(quán)屬爭(zhēng)議等問(wèn)題。結(jié)合武漢市南湖片區(qū)居民出行困難的現(xiàn)狀，通過(guò)理論研究、典型區(qū)域分析和問(wèn)卷調(diào)查等方法，針對(duì)街區(qū)制“逐步開放”的標(biāo)準(zhǔn)和對(duì)象、道路資源獲取途徑、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安全管理和文化建設(shè)問(wèn)題進(jìn)行了詳細(xì)研究，并提出街區(qū)制實(shí)施的建議。

街區(qū)制； 封閉小區(qū)； 交通擁堵； 業(yè)主共有

經(jīng)調(diào)查，武漢市城市道路交通呈現(xiàn)出明顯的潮汐交通現(xiàn)象，這種現(xiàn)象在一些斷頭路、丁字路擁堵情況更為突出。究其原因就是封閉式建筑形態(tài)割裂了城市整體道路空間布局，阻塞了城市交通主干道和微循環(huán)系統(tǒng)[1]。解決方法：開放封閉的小區(qū)，打通斷頭路，將小區(qū)內(nèi)部道路納入城市交通路網(wǎng)。2016年2月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)提出，我國(guó)新建住宅要推廣街區(qū)制，原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)；已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開。但在開放過(guò)程中不少人提出小區(qū)道路、綠地、花園等對(duì)外開放后會(huì)造成業(yè)主公攤面積的損失，并且小區(qū)對(duì)外開放后存在安全隱患[2]。

在此背景下，課題組通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查、典型區(qū)域分析以及對(duì)策理論研究等方法探討街區(qū)制存在的問(wèn)題并研究解決的辦法。

1 問(wèn)卷調(diào)查分析

根據(jù)街區(qū)制的特點(diǎn)和相關(guān)線索設(shè)計(jì)了調(diào)查問(wèn)卷。問(wèn)卷包括基本信息分析、小區(qū)類型及感受分析、居民看法與期望分析及開放標(biāo)準(zhǔn)與補(bǔ)償措施分析。發(fā)放問(wèn)卷的時(shí)間為2016年6月21日至7月10日，共收到有效問(wèn)卷301份。樣本范圍遍及全國(guó) 26 個(gè)省、自治區(qū)、直轄市。主要結(jié)論如下。

1.1 公眾對(duì)小區(qū)開放政策普遍存在誤讀

通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查的形式了解市民對(duì)街區(qū)制的認(rèn)識(shí)，對(duì)于“是否會(huì)贊成街區(qū)制小區(qū)”這個(gè)問(wèn)題，只有34.22%的受訪者表示支持?！兑庖姟分斜砻鞑⒉皇撬械貐^(qū)的小區(qū)都要開放，而是那些阻礙交通的大型封閉小區(qū)需要對(duì)外開放。但是，普通群眾對(duì)于政策并沒(méi)有細(xì)致的解讀，加上網(wǎng)絡(luò)輿論的導(dǎo)向，將街區(qū)制簡(jiǎn)單理解為小區(qū)拆圍墻[3]。

1.2 公眾對(duì)小區(qū)開放政策的利弊分析

小區(qū)開放政策有利有弊，從開放式小區(qū)的優(yōu)點(diǎn)分析：第一,能夠緩解因住宅連片封閉建設(shè)導(dǎo)致的交通擁堵。第二，小區(qū)開放能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)資源共享，激發(fā)街區(qū)活力，實(shí)現(xiàn)公共場(chǎng)所的開放性。第三，小區(qū)開放能夠降低物業(yè)管理費(fèi)用。問(wèn)卷調(diào)查也顯示，緩解交通擁堵、實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源共享、降低物業(yè)管理費(fèi)用是贊成開放街區(qū)原因的前三位，分別占了贊成小區(qū)開放者的58.93%、58.16%、53.49%。

街區(qū)制的優(yōu)點(diǎn)是開放和融合，讓市民的生活更加便捷，但由于社區(qū)空間界限被打破，往往會(huì)導(dǎo)致管理松懈，社區(qū)安全性降低，并且原本公攤的綠地及小區(qū)道路對(duì)社會(huì)開放后造成的損失如何彌補(bǔ)的問(wèn)題都有待解決。分別有65.45%、52.82%和40.53%的受訪者認(rèn)為小區(qū)開放后會(huì)帶來(lái)“住房安全受到威脅”“過(guò)往車輛噪聲擾民”“物業(yè)管理水平跟不上”的問(wèn)題(圖1)。

圖 1 訪者選擇不贊成小區(qū)開放的原因

1.3 公眾對(duì)小區(qū)開放政策的期望要求

對(duì)于如何逐步實(shí)現(xiàn)小區(qū)開放，受訪者認(rèn)為應(yīng)該先開放影響交通的超大型封閉小區(qū)、單位大院、學(xué)校等。在街區(qū)制推進(jìn)過(guò)程中，受訪者對(duì)小區(qū)開放的期望由高到低為：保障公共安全，完善監(jiān)控系統(tǒng)、保障業(yè)主原有的共用權(quán)益、保障衛(wèi)生環(huán)境，提高民眾素質(zhì)和培養(yǎng)良好生活習(xí)慣、保障周邊有公園等公共場(chǎng)所配套措施、保障社區(qū)居民的生活不受影響(圖2)。

圖 2 公眾對(duì)小區(qū)開放的期望

2 典型區(qū)域分析——以武漢市南湖片區(qū)交通狀況為例

2.1 交通現(xiàn)狀

根據(jù)南湖地區(qū)的地圖，選出以南湖大道和恒安路的交叉點(diǎn)為起點(diǎn)的出南湖主要4條路線(圖3)。圖中黑色路線表示擁擠；白色路線表示暢通。武漢交管部門發(fā)布的出行指南顯示，南湖地區(qū)最擁堵的道路為：珞獅路、南湖路、平安路、白沙洲大道高架、珞獅路輔路。從珞獅路到珞獅南路方向2.1 km長(zhǎng)的路段，高峰平均車速僅為8.76 km/h。對(duì)居民日常出行帶來(lái)很多困難，從早上6點(diǎn)半起，文馨街、平安路和南湖路就出現(xiàn)不同程度的擁堵，造成出入南湖時(shí)間大大延長(zhǎng)。

圖 3 南湖出行路線示意圖

2.2 原因分析

1)高校不對(duì)外開放。武漢理工大學(xué)占地約270 hm2，大范圍占地不對(duì)外開放道路會(huì)使文治街、書城路和丁字橋南路車流量增加；地鐵7號(hào)線正在施工，湖北工業(yè)大學(xué)和武昌首義學(xué)院若是能夠開放給外界車輛，會(huì)緩解恒安路的擁堵。

2)大型封閉小區(qū)成片。南湖中央花園與周邊多個(gè)同等規(guī)模的小區(qū)一起形成了一片大型封閉區(qū)域。小區(qū)入口管理嚴(yán)格，若是穿行，非業(yè)主車輛均要收取費(fèi)用，南湖片區(qū)的小區(qū)有30余個(gè)，穿行實(shí)屬大費(fèi)周章；江宏新村有105棟住宅樓，是占地面積大的封閉型小區(qū)，所有的車輛只能從一條南湖路行駛，造成一路緩行。

3)影響交通的單位大院不對(duì)外開放。恒安路處于地鐵施工狀態(tài)中，附近的七一二所社區(qū)和軍威苑若能開放，將車流的一部分引流到的南湖路，能夠緩解恒安路的交通壓力。

3 可推廣性對(duì)策分析

3.1 打開的標(biāo)準(zhǔn)和對(duì)象

在理論研究、南湖片區(qū)交通情況及原因分析的調(diào)研和問(wèn)卷調(diào)查的基礎(chǔ)上確立了打開的標(biāo)準(zhǔn)和建議，確定影響交通的單位大院、超大型封閉小區(qū)先打開，再逐步打開醫(yī)院、工廠大院、學(xué)校等。超大型封閉小區(qū)、單位大院和高校的開放對(duì)象、開放難點(diǎn)及解決方式見表1。

表1 街區(qū)制開放的建議

3.2 道路資源獲取途徑

小區(qū)道路在沒(méi)有確定屬于市政道路情況下，產(chǎn)權(quán)應(yīng)屬于全體業(yè)主。“拆墻”會(huì)導(dǎo)致現(xiàn)行法之下的業(yè)主權(quán)利結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。從權(quán)益屬性分析，小區(qū)所占有的土地屬于國(guó)家所有，業(yè)主取得的是按份共有小區(qū)的建設(shè)用地使用權(quán)，已建成的住宅小區(qū)如果要逐步推行街區(qū)制，可以采取“征收”的辦法，可參照的現(xiàn)行法有《物權(quán)法》和《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》[4]，征收流程見圖4。

圖 4 小區(qū)征收流程

在推廣街區(qū)制的過(guò)程中需要制定詳細(xì)的征收方法，對(duì)于超大型小區(qū)，已經(jīng)建成的小區(qū)內(nèi)部道路實(shí)施公共化的街區(qū)制改革，其本質(zhì)是一種對(duì)原屬于業(yè)主共有的內(nèi)部道路實(shí)施征收的物權(quán)主體變更行為，需要遵循規(guī)劃修改與逐步推行并舉的原則[5]。按照城鄉(xiāng)規(guī)劃法的規(guī)定辦理，先由編制部門對(duì)征收進(jìn)行可行性論證，然后征求小區(qū)內(nèi)利害關(guān)系人的意見，并向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)提交專題報(bào)告，經(jīng)審批機(jī)關(guān)同意后，方可編制征收方案。方案編寫完成后，當(dāng)依照相關(guān)規(guī)定履行報(bào)批程序。

表2 街區(qū)制征收的建議

單位大院、軍分區(qū)、學(xué)校等單位的用地使用權(quán)多以劃撥方式無(wú)償取得。政府在征收過(guò)程中要注意方式方法。對(duì)于單位大院，應(yīng)按照政府有關(guān)決策意見來(lái)實(shí)施街區(qū)制改革，并且不得援引公共利益抗辯機(jī)制來(lái)對(duì)抗街區(qū)制改革。單位大院必然要首先承擔(dān)維護(hù)公共利益的職能，當(dāng)決策機(jī)構(gòu)認(rèn)定某個(gè)單位大院不開放確實(shí)會(huì)造成交通的擁堵時(shí)，應(yīng)無(wú)條件地服從開放決策，不得使用公共利益抗辯機(jī)制來(lái)維護(hù)本單位小集體的利益[6]，街區(qū)制改革中，國(guó)有資產(chǎn)單位與以私有物權(quán)為基礎(chǔ)建成的居民小區(qū)，是完全不同性質(zhì)的改革主體。

土地屬于國(guó)有類的高校參照單位大院的征收辦法；土地屬于民營(yíng)類的高校參照超大型小區(qū)的征收辦法。

3.3 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

小區(qū)改街區(qū)之后，小區(qū)外居民就可以使用小區(qū)內(nèi)部道路、停車位，這使小區(qū)業(yè)主的使用權(quán)、所有權(quán)受到侵害。要解決這種矛盾，政府需要征收小區(qū)相關(guān)的土地權(quán)益、改變土地屬性、給小區(qū)業(yè)主補(bǔ)償?shù)却胧Ｓ上嚓P(guān)立法或者司法解釋可以根據(jù)道路通過(guò)車輛的數(shù)量、時(shí)長(zhǎng)、業(yè)主所在樓房距道路的距離、小區(qū)內(nèi)原有的休閑條件等因素，分不同的等級(jí)進(jìn)行定額補(bǔ)償[7]。補(bǔ)償?shù)姆绞接校?/p>

1)貨幣形式。有65.78%的受訪者希望政府給予現(xiàn)金補(bǔ)償。依據(jù)市場(chǎng)行情，征收權(quán)主體能夠更好地確定補(bǔ)償金額，遵循不同地域的土地價(jià)格和市場(chǎng)平等交易的經(jīng)濟(jì)規(guī)律。

2)先進(jìn)的服務(wù)設(shè)施或技術(shù)。在小區(qū)開放后，支付了房?jī)r(jià)和物業(yè)費(fèi)的業(yè)主所享有的服務(wù)設(shè)施質(zhì)量會(huì)下降，要想業(yè)主認(rèn)可街區(qū)制，必須無(wú)償?shù)赝晟菩^(qū)周邊的公共服務(wù)設(shè)施、高科技指紋識(shí)別或臉部識(shí)別門禁制度和良好的社區(qū)治安管理[8]。

3)土地形式。在小區(qū)內(nèi)部道路上業(yè)主私人所有和業(yè)主共有的車庫(kù)車位被征收，政府應(yīng)另安排位置修建車位車庫(kù)，保障業(yè)主的出行便捷。

4)其他形式。包括稅收減讓、產(chǎn)權(quán)期限延長(zhǎng)、車牌搖號(hào)優(yōu)先等。多元的補(bǔ)償方式可以讓業(yè)主有所選擇。

土地屬于國(guó)有類的高校和單位大院的道路、綠地、其他公共場(chǎng)所及公用設(shè)施被征收后，政府提供所有的建造和維護(hù)費(fèi)用。土地屬于民營(yíng)類的高校補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)參見小區(qū)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

3.4 安全管理

3.4.1 實(shí)現(xiàn)精細(xì)化物業(yè)管理 推行“天網(wǎng)”等小區(qū)防范工程建設(shè)，安裝多角度、高清監(jiān)控探頭達(dá)到社區(qū)全覆蓋，無(wú)死角和推行街區(qū)治安聯(lián)防，公安機(jī)關(guān)幫助建立治安保衛(wèi)組織，增設(shè)治安崗。

3.4.2 形成鄰里守望格局 安全保障不能完全依賴圍墻、保安，而是要靠公眾的眼睛。沒(méi)有眼睛、沒(méi)有注視者的地方反而是最不安全的。因此，鄰里之間相互團(tuán)結(jié)、相互關(guān)心和了解十分必要[9]。

3.5 加強(qiáng)文化建設(shè)

很多人對(duì)街區(qū)制的內(nèi)涵和優(yōu)點(diǎn)不了解，只是單純認(rèn)為要把自家圍墻拆掉，將自家小區(qū)的所有公共設(shè)施與公眾分享，特別是有些高檔小區(qū)的存在，更加劇了社會(huì)的兩極分化。要加強(qiáng)街區(qū)制的宣傳力度，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)公眾號(hào)，電臺(tái)，車載廣告等普及街區(qū)制，讓公眾形成越透明越安全，而不是越封閉越安全的意識(shí)，有公眾的注視和監(jiān)督會(huì)更安全[10]。于此同時(shí)，小區(qū)開放后應(yīng)當(dāng)采用多種形式的安全宣傳教育。

1)給居民群眾發(fā)放多種宣傳手冊(cè)宣傳法律知識(shí)。

2)用發(fā)生在身邊的案件幫助居民了解小區(qū)的安全狀況增強(qiáng)安全防范意識(shí)。

3)定期或不定期地檢查安全隱患，開展典型案例分析。

4 結(jié)論

本文在公眾問(wèn)卷調(diào)查基礎(chǔ)上，以武漢市南湖片區(qū)交通現(xiàn)狀為例，對(duì)現(xiàn)行街區(qū)制的推廣對(duì)象、途徑以及推廣過(guò)程中可能存在的問(wèn)題和難點(diǎn)進(jìn)行了深入研究，最后提出街區(qū)制實(shí)施的建議：

1)街區(qū)制開放應(yīng)先行開放嚴(yán)重影響交通微循環(huán)的超大型封閉小區(qū)、單位大院、高校，隨后逐步開放醫(yī)院、工廠大院等。

2)完整有效的保障機(jī)制，是消減公眾對(duì)街區(qū)制開放過(guò)程中疑慮必要措施。

3)街區(qū)制能夠?qū)崿F(xiàn)道路交通資源在供給分配層面的再優(yōu)化，應(yīng)積極試點(diǎn)并推廣。

[1] 鄭麗瑩,陳永森. 逐步開放小區(qū)是共享發(fā)展的題中之義[J]. 紅旗文稿，2016(11):37-38.

[2] 糜毅,陳仕嬌,田葉.街區(qū)制在我國(guó)的發(fā)展與展望[J]. 住宅與房地產(chǎn),2016(9):33+84.

[3] 吳曉林.從封閉小區(qū)到街區(qū)制的政策轉(zhuǎn)型:形勢(shì)研判與改革進(jìn)路[J]. 江漢論壇,2016(5):40-45.

[4] 黃勝開. 管制性征收抑或財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)——從住宅小區(qū)道路公共化談起[J]. 河北法學(xué),2016(7):120-128.

[5] 黃勝開,劉霞. “街區(qū)制”模式下小區(qū)道路公共化的法律規(guī)制[J]. 理論導(dǎo)刊,2016(5):102-106.

[6] 王振坡,張穎,梅林. 我國(guó)城市推廣街區(qū)制的路徑及對(duì)策研究[J]. 學(xué)習(xí)與實(shí)踐,2016(7):108-115.

[7] 張力,龐偉偉. 住宅小區(qū)推進(jìn)“街區(qū)制”改革的法律路徑研究——以“公共地役權(quán)”為視角[J]. 河北法學(xué),2016(8):9-26.

[8] 陳維民. “街區(qū)制”引發(fā)的關(guān)注——讀《意見》,思行業(yè)[J]. 住宅與房地產(chǎn),2016(10):62-64.

[9] 顧娟,王盛. 關(guān)于街區(qū)制的影響和借鑒[J]. 上海房地,2016(6):32-34.

[10] 蔡少燕,徐國(guó)良. 街區(qū)制:未來(lái)國(guó)內(nèi)住區(qū)規(guī)劃實(shí)踐初探[J]. 城市觀察，2016(4):24-31.

[責(zé)任編校： 張巖芳]

Problems and Countermeasures of Popularizing Block System

WANG Shuqiang，ZHOU Qihui ，CHEN Jian

(SchoolofCivilEngin.andArchitecture,HubeiUniv.ofTech.，Wuhan430068，China)

Block system can activate the "capillary" of urban traffic, optimize the road network structure, relieve the pressure of traffic main road. But at the same time, there are some problems such as hidden dangers and land ownership disputes. Combining with the current situation of Nanhu District Wuhan city residents’ travel difficulty, through theoretical research, typical regional analysis and survey methods, the paper studies in detail the block system "gradually open" standard and object, road access, compensation standards, safety management and culture construction, and then put forward the implementation proposal for blocks.

block system;closed cell;traffic jam;owners’joint ownership

1003-4684(2017)03-0032-04

TU-98

A

2016-12-26

民盟湖北省委2016年度參政議政招標(biāo)課題(HBMMDY1612)

王淑嬙(1981-)， 女，河北安國(guó)人，湖北工業(yè)大學(xué)講師，研究方向?yàn)榻ㄔO(shè)項(xiàng)目信息化管理

周啟慧(1993-)，女，湖北武漢人，湖北工業(yè)大學(xué)碩士研究生，研究方向?yàn)楣芾砜茖W(xué)與工程