以培訓(xùn)為切入點(diǎn)加強(qiáng)社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險管理

北京師范大學(xué)資源學(xué)院 王玉海 謝恬恬

民政部救災(zāi)司 孫燕娜

亞洲基金會 柳婷 郝珊立

社區(qū)災(zāi)害教育培訓(xùn)的緊迫性

近年來中國災(zāi)害頻繁發(fā)生，且損失慘重，社會對災(zāi)難的關(guān)注程度大為提高，志愿者、非政府社會組織積極踴躍參與減災(zāi)行動，政府也非常重視。但相比較大災(zāi)、巨災(zāi)發(fā)生后的舉國應(yīng)對而言，對中小災(zāi)害的災(zāi)前防治，地方基層卻顯得比較薄弱，尤其是社區(qū)層面的防災(zāi)減災(zāi)教育問題非常突出。據(jù)2012年9月3日《人民日報》的調(diào)查統(tǒng)計，有40%的公眾從未受過防災(zāi)教育，接受過正式防災(zāi)教育的有8%，而經(jīng)常接受教育的只有4%。就接受教育的內(nèi)容而言，教育培訓(xùn)的有效性問題更為突出，有74%的人表示不會準(zhǔn)備和使用急救用品，如救生包、滅火器等?？梢?，現(xiàn)在的災(zāi)害應(yīng)對狀況是：機(jī)關(guān)單位強(qiáng)于社區(qū)基層、災(zāi)后救助超過災(zāi)前防范、實(shí)物支持大于教育培訓(xùn)。民政部在2007年制定《國家綜合減災(zāi)“十一五”規(guī)劃》，就對城鄉(xiāng)社區(qū)減災(zāi)能力和建設(shè)社區(qū)減災(zāi)能力示范工程進(jìn)行了部署，隨即開展了“全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)”建設(shè)，并于2011年正式批準(zhǔn)發(fā)布《全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)創(chuàng)建規(guī)范》，并于2011年正式批準(zhǔn)發(fā)布《全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)創(chuàng)建規(guī)范》。2011年《國家綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃(2011—2015年)》提出計劃，創(chuàng)建5000個“全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)”，2011年批準(zhǔn)1562個社區(qū)，2012年批準(zhǔn)1270個社區(qū)。

社區(qū)基層防災(zāi)減災(zāi)教育培訓(xùn)是“綜合減災(zāi)示范社區(qū)”建設(shè)的切入點(diǎn)。社區(qū)基層的防災(zāi)減災(zāi)工作到底如何開展，的確需要好好地探索。本文借助民政部與亞洲基金會合作開展的“社區(qū)綜合災(zāi)害風(fēng)險管理”項(xiàng)目的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)歸納社區(qū)減災(zāi)防災(zāi)教育培訓(xùn)的一般特點(diǎn)，分析說明社區(qū)培訓(xùn)的需求、內(nèi)容、組織及方法等。

社區(qū)災(zāi)害管理項(xiàng)目的實(shí)施

為了有效組織社區(qū)多方參與災(zāi)害管理工作，2007年以來，民政部（MCA）與亞洲基金會（TAF）共同合作，選擇社區(qū)作為切入點(diǎn)，實(shí)施了3期共7個示范點(diǎn)的“災(zāi)害管理公共合作項(xiàng)目”。

該項(xiàng)目旨在通過舉辦提高公眾減災(zāi)意識研討會、企業(yè)和民間組織參加的防災(zāi)減災(zāi)知識培訓(xùn)班、社區(qū)層面的救災(zāi)演練等活動，鼓勵社會各方參與災(zāi)害風(fēng)險管理，促進(jìn)政府、企業(yè)、社區(qū)和民間組織之間在災(zāi)害管理領(lǐng)域開展更廣泛的協(xié)作，建立一個基于社區(qū)層面的防災(zāi)減災(zāi)協(xié)作模式，整體提高備災(zāi)救災(zāi)能力。

其主要理念思路：

（1）社區(qū)切入，注重基層。以社區(qū)為對象進(jìn)行防災(zāi)減災(zāi)試點(diǎn)。

（2）多方參與，共享合作。強(qiáng)調(diào)災(zāi)害的共同性和綜合性，探索多元主體參與災(zāi)害管理的合作機(jī)制。

（3）防災(zāi)前置，主動應(yīng)對。注重災(zāi)前防治，探求變被動的災(zāi)后救助為主動的災(zāi)前防范的有效途徑。

（4）提煉模式，示范帶動。把點(diǎn)上的經(jīng)驗(yàn)擴(kuò)大為面上的示范推廣。

合作項(xiàng)目先后實(shí)施了三期的實(shí)踐。社區(qū)為基礎(chǔ)的防災(zāi)減災(zāi)倍受關(guān)注，但究竟社區(qū)的防災(zāi)減災(zāi)核心何在；如何切入；怎么做才能夠更為有效？這些問題都需要在實(shí)踐中摸索。就項(xiàng)目實(shí)施來看，前后三期項(xiàng)目實(shí)施重點(diǎn)不同，也獲得了一定的經(jīng)驗(yàn)啟示。

第一期：摸清情況，構(gòu)建合作機(jī)構(gòu)。主要是對社區(qū)地位構(gòu)成進(jìn)行摸底，再構(gòu)建相應(yīng)的防災(zāi)減災(zāi)組織機(jī)構(gòu)。

第二期：明確主體，搭建參與平臺。主要是對社區(qū)利益相關(guān)者進(jìn)行梳理，掌握社區(qū)擁有的資源、理清社區(qū)所在的相關(guān)組織單位及其作用地位。

第三期：培訓(xùn)切入，提高防災(zāi)能力。培訓(xùn)意在提高社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)的能力，主要將國際化理念與中國式實(shí)踐相結(jié)合，突出互動啟發(fā)、自主實(shí)踐性，培訓(xùn)內(nèi)容以社區(qū)災(zāi)害管理為主，以提高參與式風(fēng)險評估能力為目標(biāo)。

寧波北侖區(qū)高河塘組織架構(gòu)

培訓(xùn)要針對社區(qū)需求

“社區(qū)為基礎(chǔ)的災(zāi)害風(fēng)險管理（CBDRM）”培訓(xùn)由亞洲基金會提供資金，在中國民政部的支持下，聘請亞洲備災(zāi)中心專家主講，由國內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)和專家參與指導(dǎo)。項(xiàng)目培訓(xùn)期為三天，包含培訓(xùn)課程兩天和實(shí)地練習(xí)一天，培訓(xùn)對象為社區(qū)干部、居民、當(dāng)?shù)毓賳T，以及其他相關(guān)機(jī)構(gòu)和組織的工作人員。

培訓(xùn)需求調(diào)研

項(xiàng)目選擇浙江省杭州市蕭山區(qū)、四川省都江堰市、江西省井岡山市茅坪鄉(xiāng)為試點(diǎn)社區(qū)，前期由項(xiàng)目組專家前往當(dāng)?shù)貙ι鐓^(qū)代表進(jìn)行問卷和訪談?wù){(diào)研，了解社區(qū)的基本社會經(jīng)濟(jì)情況、災(zāi)害情況以及現(xiàn)有的防災(zāi)減災(zāi)工作部署（防災(zāi)減災(zāi)和災(zāi)害管理知識培訓(xùn)情況、緊急避災(zāi)點(diǎn)設(shè)置、災(zāi)后救助情況以及存在的相關(guān)問題等內(nèi)容），并針對社區(qū)特質(zhì)進(jìn)行災(zāi)害管理培訓(xùn)需求分析，據(jù)此來設(shè)計與社區(qū)當(dāng)?shù)厍闆r相符的培訓(xùn)內(nèi)容和方式。試點(diǎn)社區(qū)成員代表參加災(zāi)害風(fēng)險管理培訓(xùn)后，可推動試點(diǎn)社區(qū)關(guān)于減災(zāi)自救工作的探索、示范和推廣。

培訓(xùn)實(shí)施過程

第一個培訓(xùn)地選擇浙江省杭州市蕭山區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，培訓(xùn)課程在蕭山區(qū)臨浦鎮(zhèn)開班。臨浦鎮(zhèn)人民政府駐地為浴美施社區(qū)，處于地勢南高北低的平原地帶，社區(qū)內(nèi)工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、交通網(wǎng)絡(luò)復(fù)雜、人員相對密集，梅雨季節(jié)時遭受暴雨洪澇災(zāi)害的隱患較大，干旱季節(jié)受旱災(zāi)的影響也很大。根據(jù)浴美施社區(qū)的實(shí)際情況，在浙江省民政廳、杭州市民政局、蕭山區(qū)民政局和臨浦鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的支持下，項(xiàng)目共組織了當(dāng)?shù)?2名相關(guān)人員參加培訓(xùn)，其中包括來自杭州蕭山區(qū)所轄社區(qū)的居民和社區(qū)干部15人，來自蕭山區(qū)事業(yè)單位如醫(yī)院、學(xué)校、氣象局等部門13人，來自蕭山區(qū)市民營企業(yè)的3人，以及來自社會工作協(xié)會的1人。培訓(xùn)內(nèi)容從社區(qū)為基礎(chǔ)的災(zāi)害風(fēng)險管理基本概念出發(fā)，最終落實(shí)到浴美施社區(qū)的易發(fā)災(zāi)害情況。整個過程中，學(xué)員與培訓(xùn)專家、社區(qū)內(nèi)的小區(qū)居民、物業(yè)公司負(fù)責(zé)人、保安等進(jìn)行了充分的互動與溝通，保證了社區(qū)居民能夠充分參與到以社區(qū)為載體的防災(zāi)減災(zāi)公共活動中來，搭建了多方合作的模范框架。

第二個培訓(xùn)地選擇四川省都江堰市進(jìn)行試點(diǎn)，培訓(xùn)課程在都江堰市聚源鎮(zhèn)開班。聚興社區(qū)屬于2008年四川汶川大地震的重災(zāi)區(qū)，社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)和居民均有著較強(qiáng)的防災(zāi)減災(zāi)意識，社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)工作有著較深厚的基礎(chǔ)，已經(jīng)成立了較成熟的防災(zāi)減災(zāi)志愿者組織。根據(jù)浙江蕭山區(qū)培訓(xùn)實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，項(xiàng)目組將此次培訓(xùn)隊伍由核心社區(qū)向外輻射，選取了聚興社區(qū)及周邊社區(qū)的各類社會工作協(xié)會工作人員、社區(qū)居民及委員會干部、學(xué)校教師、企業(yè)代表作為培訓(xùn)對象，受培訓(xùn)人員共計31人。培訓(xùn)內(nèi)容是以社區(qū)災(zāi)害管理為主題，填補(bǔ)了聚興社區(qū)在防災(zāi)減災(zāi)培訓(xùn)中的社區(qū)專題空白。

第三個培訓(xùn)地選擇江西省井岡山市茅坪鄉(xiāng)進(jìn)行試點(diǎn)。鄉(xiāng)政府駐地茅坪村是個典型的山區(qū)鄉(xiāng)，洪澇、山體滑坡、泥石流、低溫冰凍等災(zāi)害對村民的生產(chǎn)生活影響很大。由于井岡山市所轄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)多是依山而建，屬于山區(qū)鄉(xiāng)，因此各地災(zāi)種相近，防災(zāi)救災(zāi)工作實(shí)施也有著相互借鑒的可取之處，項(xiàng)目組在此次培訓(xùn)中更加細(xì)化了受培訓(xùn)覆蓋面。受培訓(xùn)人員包括：井岡山市所轄各鄉(xiāng)鎮(zhèn)縣政府民政部門15人，社區(qū)居民以社區(qū)委員會干部12人，學(xué)校教師1人，共計29人。這次培訓(xùn)從更加專業(yè)的角度出發(fā)，使參與主體更加明確細(xì)致，通過與政府公職人員的交流對話來探討如何提高社區(qū)居民的災(zāi)害風(fēng)險管理意識，有助于社區(qū)居民參與防災(zāi)減災(zāi)工作向深度和廣度推進(jìn)。

內(nèi)容要符合社區(qū)實(shí)際

“社區(qū)為基礎(chǔ)的災(zāi)害風(fēng)險管理”培訓(xùn)包括為期兩天的課程培訓(xùn)和為期一天的實(shí)地練習(xí)。為了方便培訓(xùn)者和學(xué)員，項(xiàng)目組專門編寫了課堂培訓(xùn)者手冊、實(shí)地練習(xí)培訓(xùn)者手冊、學(xué)員練習(xí)手冊和閱讀材料等教材，將培訓(xùn)內(nèi)容書面化、規(guī)范化，以保證每次培訓(xùn)的完整有效。

課程培訓(xùn)共分為12個單元，各單元的設(shè)計力求做到使學(xué)員清晰有序地理解并掌握社區(qū)為基礎(chǔ)的災(zāi)害風(fēng)險管理的概念、過程和方法。課程內(nèi)容分別是：

·災(zāi)害管理的基本概念和術(shù)語

·當(dāng)今災(zāi)害管理的發(fā)展趨勢

·社區(qū)為基礎(chǔ)的災(zāi)害風(fēng)險管理：綜述、概念性指南和方法

·社區(qū)為基礎(chǔ)的災(zāi)害風(fēng)險管理過程

·小組練習(xí)：社區(qū)為基礎(chǔ)的災(zāi)害風(fēng)險管理辯論

·社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險評估介紹

·參與式風(fēng)險評估的工具和技巧

·參與式風(fēng)險評估：致災(zāi)因子評估、易損性評估、能力評估

·參與式社區(qū)風(fēng)險管理規(guī)劃

·社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險管理組織的建立和可持續(xù)發(fā)展

·社區(qū)培訓(xùn)

·實(shí)地練習(xí)準(zhǔn)備

為檢驗(yàn)和評估培訓(xùn)成效，幫助學(xué)員盡快應(yīng)用課程中所學(xué)知識和工具，培訓(xùn)還安排了學(xué)員實(shí)地練習(xí)，指導(dǎo)學(xué)員在社區(qū)收集數(shù)據(jù)和使用參與式風(fēng)險評估工具，在綜合分析調(diào)查數(shù)據(jù)后形成總結(jié)報告，據(jù)此繪制成社會和致災(zāi)因子地圖、季節(jié)日歷和歷史輪廓圖、問題樹以及維恩示意圖和排序。學(xué)員向社區(qū)成員報告自己的工作過程和發(fā)現(xiàn)，并驗(yàn)證信息的真實(shí)性。最后，由學(xué)員共同完成針對社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險的管理規(guī)劃。

授課方式要貼近學(xué)員

整個培訓(xùn)過程采用學(xué)員分組的方式，通過互動參與和實(shí)地練習(xí)，幫助學(xué)員掌握有關(guān)社區(qū)為基礎(chǔ)的災(zāi)害風(fēng)險管理培訓(xùn)的知識和技能。培訓(xùn)者特別強(qiáng)調(diào)學(xué)員的參與式學(xué)習(xí)，每天由3～5名學(xué)員自愿擔(dān)任主人團(tuán)隊，負(fù)責(zé)管理每日學(xué)習(xí)日程并掌握時間，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和協(xié)助培訓(xùn)者開展當(dāng)日的活動，在第二天課程開始前回顧前一天課程內(nèi)容和活動，在課程最后設(shè)法獲取學(xué)員對課程的反饋。課程結(jié)束后，全體學(xué)員將根據(jù)每天主人團(tuán)隊的團(tuán)隊工作表現(xiàn)、創(chuàng)造性、幽默感和領(lǐng)導(dǎo)能力四項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，評選出最佳主人團(tuán)隊。為了實(shí)現(xiàn)學(xué)員在學(xué)習(xí)過程中的自我管理和自我約束，在尊重每個人觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，在正式上課之前，由學(xué)員自行擬定課堂基本規(guī)則并嚴(yán)格遵守。課程開始前，培訓(xùn)者與學(xué)員就課程期望進(jìn)行討論，問題包括：您打算在這次課程中學(xué)到什么；哪些因素能促進(jìn)您的學(xué)習(xí)；阻礙您學(xué)習(xí)的障礙是什么；您能為使此次課程成功貢獻(xiàn)什么？在課程進(jìn)行過程中，培訓(xùn)者會不斷要求并鼓勵學(xué)員參與到小組練習(xí)和討論中，引用國內(nèi)災(zāi)害發(fā)生實(shí)例來降低課程內(nèi)容的平面感，使之立體形象化，便于學(xué)員理解并吸收。另外，培訓(xùn)者在休息時間準(zhǔn)備了系列的增能和破冰活動，以提高學(xué)員的樂趣和積極性。

培訓(xùn)效果顯著可評

課程結(jié)束當(dāng)日，組織者就課程內(nèi)容向?qū)W員發(fā)放評估問卷，并回收，得到學(xué)員對培訓(xùn)內(nèi)容的打分和建議。因三處培訓(xùn)地的學(xué)員人數(shù)不同，因此取打分人數(shù)所占的百分比進(jìn)行對比分析。

圖1 學(xué)員對課程培訓(xùn)的評估結(jié)果

圖2 學(xué)員對實(shí)地練習(xí)的評估結(jié)果

從結(jié)果可以看出，浙江杭州培訓(xùn)中有74.07%的學(xué)員認(rèn)為課程培訓(xùn)內(nèi)容超過了期望，有25.93%的學(xué)員認(rèn)為課程培訓(xùn)內(nèi)容和期望相同；四川都江堰培訓(xùn)中有45.16%的學(xué)員認(rèn)為課程培訓(xùn)內(nèi)容超過了期望，有51.61%的學(xué)員認(rèn)為課程培訓(xùn)內(nèi)容和期望相同，還有3.23%的學(xué)員認(rèn)為課程培訓(xùn)內(nèi)容達(dá)不到期望；江西井岡山培訓(xùn)中有75.86%的學(xué)員認(rèn)為課程培訓(xùn)內(nèi)容超過了期望，有17.24%的學(xué)員認(rèn)為課程培訓(xùn)內(nèi)容和期望相同，還有6.90%的學(xué)員認(rèn)為課程培訓(xùn)內(nèi)容達(dá)不到期望。值得注意的是，認(rèn)為培訓(xùn)達(dá)不到期望的學(xué)員并沒有否定本次課程內(nèi)容的設(shè)置和選定，而是更傾向于參加與災(zāi)后逃生有關(guān)的實(shí)用技巧訓(xùn)練，忽視災(zāi)前風(fēng)險管理。可見，在今后的培訓(xùn)中應(yīng)當(dāng)注意改變?nèi)藗冎恢貫?zāi)后救助忽視災(zāi)前預(yù)防的意識。加強(qiáng)災(zāi)害發(fā)生前人們對災(zāi)害風(fēng)險管理的意識和行為非常必要。

從學(xué)員對實(shí)地練習(xí)的評價來看。浙江杭州培訓(xùn)中全部學(xué)員都認(rèn)為實(shí)地練習(xí)內(nèi)容超過了期望；四川都江堰培訓(xùn)中有60.87%的學(xué)員認(rèn)為課程培訓(xùn)內(nèi)容超過了期望，有39.13%的學(xué)員認(rèn)為課程培訓(xùn)內(nèi)容和期望相同；江西井岡山培訓(xùn)中有60.71%的學(xué)員認(rèn)為課程培訓(xùn)內(nèi)容超過了期望，有32.14%的學(xué)員認(rèn)為課程培訓(xùn)內(nèi)容和期望相同，還有7.14%的學(xué)員認(rèn)為課程培訓(xùn)內(nèi)容達(dá)不到期望。值得注意的是，認(rèn)為實(shí)習(xí)練習(xí)達(dá)不到期望的學(xué)員并沒有否定練習(xí)內(nèi)容和方式的設(shè)置選定，因沒有充分參與到與社區(qū)居民面對面交流的活動中，而不認(rèn)為這種互動能夠有幫助于社區(qū)的災(zāi)害風(fēng)險管理規(guī)劃。這說明，需要在今后的培訓(xùn)中，調(diào)動此部分人的互動積極性。如果能將學(xué)員制定的社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險管理規(guī)劃進(jìn)行修繕提煉，并付諸實(shí)施，或許能增加實(shí)習(xí)練習(xí)活動的說服性。

總的來看，學(xué)員對第二天課程的評價略高于第一天課程。從現(xiàn)場教學(xué)的效果來看，學(xué)員在第二天的學(xué)習(xí)熱情、活躍程度和互動情況也優(yōu)于第一天?？梢哉J(rèn)為，在經(jīng)過一天的學(xué)習(xí)磨合期和適應(yīng)期后，學(xué)員對課程的認(rèn)可程度和認(rèn)知程度有所提高，學(xué)員能夠接受到更多來自于培訓(xùn)專家的知識講解和行為引導(dǎo)?！吧鐓^(qū)為基礎(chǔ)的災(zāi)害風(fēng)險管理過程”、“參與式風(fēng)險評估的工具和技巧”、“參與式風(fēng)險評估”、“社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險管理組織的建立和可持續(xù)發(fā)展”等單元課程在三個培訓(xùn)點(diǎn)獲得認(rèn)可的程度都比較高，這些災(zāi)害風(fēng)險管理理論的操作層面，說明學(xué)員更加認(rèn)可實(shí)踐性與理論性相結(jié)合的課程，對實(shí)際操作技巧有著高度的興趣和需求。另外，部分學(xué)員反映概念講解式的課程內(nèi)容不易于掌握和吸收，希望能夠在課程中增加更多國內(nèi)災(zāi)害案例的演示和實(shí)際操作技巧的練習(xí)，這對我們今后培訓(xùn)內(nèi)容設(shè)置有所啟示。

綜合學(xué)員評估結(jié)果，三次培訓(xùn)均達(dá)到了項(xiàng)目預(yù)期效果，培訓(xùn)內(nèi)容對學(xué)員產(chǎn)生了思想和行為影響，尤其對專家采用的互動參與式教學(xué)評價很高，認(rèn)為該教學(xué)方法有效地帶動了學(xué)員的積極性，在成人教學(xué)中發(fā)揮了很大作用。通過培訓(xùn)提升了社區(qū)居民的災(zāi)害風(fēng)險管理意識，和社區(qū)居民參與防災(zāi)減災(zāi)事務(wù)的廣度與深度，增強(qiáng)了社區(qū)的防災(zāi)減災(zāi)能力。就參與者的反饋來看，主要是認(rèn)識轉(zhuǎn)變、行為自覺、能力提升，突出地體現(xiàn)在如下四個方面的轉(zhuǎn)變，即：從災(zāi)后做轉(zhuǎn)變?yōu)闉?zāi)前做（認(rèn)識覺悟提高）；由要我做轉(zhuǎn)變?yōu)槲乙觯ㄖ鲃有蕴岣撸挥晌乙鲛D(zhuǎn)變?yōu)槲夷茏觯芰μ岣撸?；由我一人做變?yōu)榇蠹乙黄鹱觯ㄏ嗷ズ献餍蕴岣撸?/p>