包頭市打造節(jié)能減排示范城市長(zhǎng)效機(jī)制的實(shí)踐

劉素梅

包頭市打造節(jié)能減排示范城市長(zhǎng)效機(jī)制的實(shí)踐

劉素梅

國(guó)家開(kāi)展節(jié)能減排示范城市工作目的在于以中央獎(jiǎng)補(bǔ)資金拉動(dòng)地方和社會(huì)投資。內(nèi)蒙古包頭市立足于節(jié)能減排，打造示范城市長(zhǎng)效機(jī)制，基本形成了“以政策制度為引領(lǐng)，以項(xiàng)目管理為基礎(chǔ)，以環(huán)保指標(biāo)為核心，以獎(jiǎng)勵(lì)資金為杠桿，以部門(mén)配合為關(guān)鍵，以信息管理為手段，以機(jī)制創(chuàng)新為保障”的包頭示范城市管理運(yùn)行體系。

節(jié)能減排示范城市長(zhǎng)效機(jī)制

包頭市位于內(nèi)蒙古中西部，地域面積2.8萬(wàn)平方公里，常住人口282萬(wàn)人。包頭是內(nèi)蒙古最大的工業(yè)城市，2016年地區(qū)生產(chǎn)總值3867億元，占全區(qū)21%，主要是以冶金、電力、稀土、化工、重型汽車和工程機(jī)械為主，全部能源消耗80%來(lái)自煤炭，工業(yè)能源消耗占到85%。無(wú)論是工業(yè)比重，還是能源結(jié)構(gòu)，污染排放大，減排任務(wù)重，環(huán)境問(wèn)題突出是包頭市這一老工業(yè)城市的基本特征?！笆濉逼陂g，市政府增加投入、出臺(tái)政策、多措并舉開(kāi)展環(huán)境治理，特別是被列入國(guó)家節(jié)能減排示范城市以來(lái)，環(huán)境治理成效顯著。

財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委從2013年連續(xù)三年確定了30個(gè)國(guó)家節(jié)能減排財(cái)政政策綜合示范城市，包頭市是第三批12個(gè)全國(guó)示范城市之一，也是內(nèi)蒙古唯一的全國(guó)示范城市，示范期從2015年-2017年。國(guó)家開(kāi)展節(jié)能減排示范城市工作目的在于以中央獎(jiǎng)補(bǔ)資金拉動(dòng)地方和社會(huì)投資，促進(jìn)“六化”建設(shè)，降低“五項(xiàng)”指標(biāo)，創(chuàng)新制度和機(jī)制，建立長(zhǎng)效機(jī)制，引領(lǐng)和推動(dòng)全國(guó)節(jié)能減排環(huán)境治理。包頭市立足于節(jié)能減排，打造示范城市長(zhǎng)效機(jī)制的主要特點(diǎn)及成效如下。

一、以政府獎(jiǎng)補(bǔ)拉動(dòng)社會(huì)資本，典型示范成效顯著

從2015年開(kāi)始，國(guó)家財(cái)政每年獎(jiǎng)補(bǔ)包頭市4億元，地方政府基本按照1∶1配套，三年拉動(dòng)節(jié)能減排典型示范項(xiàng)目政府與社會(huì)資本投資目標(biāo)160億元。兩年來(lái)，包頭市全力兌現(xiàn)財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委批復(fù)的節(jié)能減排示范城市《實(shí)施方案》，典型示范項(xiàng)目投資效應(yīng)明顯，環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善。

（一）超額完成示范項(xiàng)目投資目標(biāo)

2015年計(jì)劃投資目標(biāo)47億元，實(shí)際完成54億元，完成計(jì)劃的115%；2016年計(jì)劃投資目標(biāo)60億元，實(shí)際完成75億元，完成計(jì)劃的125%；兩年計(jì)劃投資目標(biāo)107億元，實(shí)際完成129億元，完成計(jì)劃的120%。

（二）單位GDP能耗指標(biāo)明顯下降

2015年單位GDP能耗目標(biāo)比2014年下降4.25%，實(shí)際完成1.063噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬(wàn)元，比2014下降4.65%；2016年單位GDP能耗目標(biāo)比2015下降4.22%，實(shí)際完成1.011噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬(wàn)元，比2015年下降4.92%。示范期間，單位GDP能耗由2014年1.115噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬(wàn)元，下降到2016年1.063噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬(wàn)元，累計(jì)下降5.7%。

（三）主要污染物減排效果顯著

2015年和2016年均超額完成了示范城市《實(shí)施方案》當(dāng)年節(jié)能減排指標(biāo)任務(wù)。具體指標(biāo)如表1。

表1 2015-2016年節(jié)能減排目標(biāo)完成情況表

（四）典型示范項(xiàng)目亮點(diǎn)紛呈

從2015年開(kāi)始，包頭市借助節(jié)能減排示范城市的機(jī)遇，實(shí)施了包鋼、電廠等一批脫硫脫硝改造項(xiàng)目；建設(shè)了工業(yè)余熱利用、燃煤鍋爐改造等一批暖民工程；獎(jiǎng)補(bǔ)了明拓、包鋼等企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、技術(shù)改造的節(jié)能減排示范企業(yè)；完成了光電、風(fēng)電一批新能源建設(shè)項(xiàng)目；開(kāi)展了南郊、二道沙河、萬(wàn)水泉等城市污水廢水污染治理項(xiàng)目；推廣了比亞迪及其配電設(shè)備的新能源清潔化項(xiàng)目。

上述典型示范項(xiàng)目對(duì)推動(dòng)節(jié)能減排效果明顯，環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善，“五項(xiàng)”環(huán)保指標(biāo)都比上年有不同程度的下降，對(duì)于完成示范城市年度目標(biāo)任務(wù)，為包頭市榮獲國(guó)家環(huán)保經(jīng)濟(jì)示范市、國(guó)家工業(yè)綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展試點(diǎn)城市、國(guó)家可持續(xù)發(fā)展試驗(yàn)區(qū)和國(guó)家生態(tài)文明先行示范區(qū)等榮譽(yù)稱號(hào)發(fā)揮了重要作用。

二、推行節(jié)能減排綜合治理，環(huán)境質(zhì)量整體改善

國(guó)家對(duì)示范城市節(jié)能減排“五項(xiàng)”指標(biāo)采取環(huán)比遞增，逐年考核，一票否決。市委、市政府高度重視財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委批復(fù)的包頭市節(jié)能減排示范城市《實(shí)施方案》。

（一）強(qiáng)化政策引領(lǐng)，科學(xué)推進(jìn)節(jié)能減排

包頭市在發(fā)展經(jīng)濟(jì)中保護(hù)環(huán)境，在改善環(huán)境中促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，堅(jiān)持政府主導(dǎo)部門(mén)聯(lián)動(dòng)，有效控制排污總量，合理削減污染存量，不斷優(yōu)化排放增量，把減排目標(biāo)列入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，明確環(huán)境保護(hù)工作職責(zé)，制定環(huán)境保護(hù)治理方案，出臺(tái)具體管理制度，公布節(jié)能減排考核辦法，增加節(jié)能減排財(cái)政投入，建立節(jié)能減排宣傳體系，制定節(jié)能減排工作計(jì)劃、階段目標(biāo)等保障措施，合理有序推進(jìn)示范城市節(jié)能減排工作。

（二）狠抓治污減排，全面改善環(huán)境質(zhì)量

通過(guò)實(shí)施工業(yè)污染防治、城市燃煤鍋爐整治、城市生活污染治理、城市揚(yáng)塵污染治理、機(jī)動(dòng)車尾氣污染治理、城市環(huán)境處罰整治六大工程，切實(shí)推進(jìn)環(huán)境保護(hù)綜合治理。認(rèn)真開(kāi)展“治氣”、“減煤”、“治污”、“降塵”、“控車”、“嚴(yán)管”六項(xiàng)措施。

1.大力“治氣”，推進(jìn)工業(yè)污染防治工程

示范期間，對(duì)包鋼、電廠等國(guó)有企業(yè)進(jìn)行脫硝脫硫治理，對(duì)所有燒結(jié)生產(chǎn)線和熟料生產(chǎn)線全部安裝脫硝脫硫設(shè)備，對(duì)燃煤電廠進(jìn)行超低排放改造，每年減排二氧化硫7800噸、氮氧化物15700噸。完成燃煤爐灶清潔能源替代餐飲單位2523家，油氣回收治理加油站155座，儲(chǔ)油庫(kù)2座。針對(duì)北方城市集中采暖期出現(xiàn)的重污染天氣，實(shí)行企業(yè)限產(chǎn)減排，工程停工拆除和土方拉運(yùn)限制等應(yīng)急措施，有效緩解集中采暖期重污染對(duì)空氣質(zhì)量的影響。

2.強(qiáng)化“減煤”，推進(jìn)城區(qū)燃煤鍋爐治理

兩年來(lái)，在政府主導(dǎo)下開(kāi)展燃煤鍋爐拆除并網(wǎng)整治、清潔能源替代等多種治理措施，陸續(xù)拆除燃煤供熱鍋爐1706臺(tái)，涉及供熱面積1568萬(wàn)平方米，累計(jì)投資13.8億元，節(jié)能減排獎(jiǎng)補(bǔ)資金3.2億元，各項(xiàng)污染物排放量顯著下降，大氣質(zhì)量有了明顯提升，空氣優(yōu)良天數(shù)逐年提高，市民對(duì)大氣環(huán)境滿意度達(dá)到92.4%，PM2.5濃度同比下降了9.1%，超額完成國(guó)家要求下降3%的年度任務(wù)。據(jù)環(huán)保部門(mén)測(cè)算，燃煤供熱鍋爐拆除后每個(gè)采暖期可減少燃煤消耗近103萬(wàn)噸，減排二氧化硫1.74萬(wàn)噸，減排氮氧化物0.41萬(wàn)噸，減排煙塵1.78萬(wàn)噸。

3.集中“治污”，開(kāi)展城市生活污染治理

示范城市實(shí)施以來(lái)，集中開(kāi)展南郊、二道沙河、稀土高新、固陽(yáng)金山鎮(zhèn)、土右園區(qū)等污水企業(yè)升級(jí)改造、廢水回收等城市生活污水治理工程。2015年制定了《包頭市黃河流域水污染防治考核及突出環(huán)境問(wèn)題的督查整改方案》，對(duì)未完成整改的水流域突出環(huán)境問(wèn)題，提出時(shí)限整改，組織督察組進(jìn)行專項(xiàng)督查。對(duì)向昆河、四道沙河、二道沙河等河道內(nèi)直接排污的問(wèn)題進(jìn)行公開(kāi)曝光和經(jīng)濟(jì)處罰。

4.著力“降塵”，推進(jìn)城市揚(yáng)塵污染治理

近兩年，通過(guò)政府獎(jiǎng)補(bǔ)對(duì)包頭城區(qū)范圍電廠、煤場(chǎng)實(shí)施封閉工程，對(duì)60個(gè)煤場(chǎng)、料場(chǎng)進(jìn)行了集中治理，年度投資4.7億元。開(kāi)展建筑施工揚(yáng)塵污染治理，與工程單位簽訂《建設(shè)工程揚(yáng)塵治理責(zé)任狀》，要求工地設(shè)置圍擋圍墻，硬化綠化施工場(chǎng)所，對(duì)裸露沙土增設(shè)防塵覆蓋網(wǎng)，及時(shí)清運(yùn)建筑垃圾，配備壓塵灑水設(shè)施，投入治理資金1500萬(wàn)元。

5.嚴(yán)格“控車”，推進(jìn)機(jī)動(dòng)車尾氣污染治理

包頭市出臺(tái)《淘汰“黃標(biāo)車”及老舊車實(shí)施方案》，嚴(yán)格執(zhí)行《機(jī)動(dòng)車輛強(qiáng)制報(bào)廢標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》，淘汰“黃標(biāo)車”及老舊車18505輛。公安交警加強(qiáng)機(jī)動(dòng)車尾氣檢測(cè)和環(huán)保檢驗(yàn)合格標(biāo)志管理，堅(jiān)決查處和限制不合規(guī)車輛上路行駛。公交集團(tuán)訂購(gòu)460臺(tái)新能源公交車替代老舊公交車輛，建設(shè)配套充電樁打造包頭新能源綠色交通。

6.推動(dòng)“嚴(yán)管”，開(kāi)展城市環(huán)境處罰整治

包頭市在環(huán)境治理的同時(shí)，依法加大懲處力度。兩年來(lái)，“按日連續(xù)計(jì)罰”43起，處罰金額2748萬(wàn)元；責(zé)令限產(chǎn)、停產(chǎn)、停止排污行為17起；限期清理現(xiàn)場(chǎng)、恢復(fù)原狀5起；查封扣押23起；移送案件42件，行政拘留44人；對(duì)8家企業(yè)5個(gè)地區(qū)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)約談；對(duì)12家企業(yè)環(huán)境違法行為給予了曝光。

（三）明確職責(zé)任務(wù)，完善環(huán)境保護(hù)監(jiān)管體系

包頭市按照“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、全面覆蓋、責(zé)任到人”的原則，市本級(jí)建立環(huán)境稽查網(wǎng)格24個(gè)，實(shí)現(xiàn)了環(huán)境監(jiān)管全覆蓋；旗縣區(qū)建立環(huán)境監(jiān)察網(wǎng)格108個(gè)，每個(gè)監(jiān)察網(wǎng)格配備2-3名執(zhí)法人員、1臺(tái)執(zhí)法車和相應(yīng)的執(zhí)法設(shè)備。

包頭市環(huán)境監(jiān)管調(diào)度指揮中心對(duì)重點(diǎn)污染源實(shí)施在線監(jiān)控，其中：國(guó)控企業(yè)33家242套，非國(guó)控企業(yè)25家33套；環(huán)境質(zhì)量自動(dòng)監(jiān)測(cè)監(jiān)控系統(tǒng)6個(gè)；高空視頻監(jiān)控系統(tǒng)29套；機(jī)動(dòng)車檢測(cè)監(jiān)控系統(tǒng)25家82條檢測(cè)線。指揮中心的GPS調(diào)度平臺(tái)和環(huán)境資源數(shù)據(jù)中心具有監(jiān)測(cè)監(jiān)控、調(diào)度指揮和數(shù)據(jù)分析查詢?nèi)蠊δ?，平臺(tái)全天候24小時(shí)在線監(jiān)控。

（四）環(huán)境指標(biāo)明顯下降，環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善

兩年來(lái)，單位萬(wàn)元GDP能耗、化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物“五項(xiàng)”指標(biāo)均達(dá)到了示范城市考核目標(biāo)。

包頭市空氣優(yōu)良天數(shù)逐年提高。2014年為193天，2015年達(dá)250天，2016年達(dá)269天。優(yōu)良達(dá)標(biāo)率由2014年的53%提升到2016年的74%。群眾滿意度90%以上。

隨著包頭市環(huán)境綜合治理和節(jié)能減排示范項(xiàng)目的逐年推進(jìn)，包頭市環(huán)境質(zhì)量在逐步改善，各項(xiàng)環(huán)保指標(biāo)在穩(wěn)步提升，老工業(yè)城市煥發(fā)出藍(lán)天、碧水、青山、大草原的美景。

三、創(chuàng)新體系強(qiáng)化能力，構(gòu)建示范城市長(zhǎng)效機(jī)制

（一）建立組織機(jī)構(gòu)

為了全面兌現(xiàn)節(jié)能減排示范城市的承諾方案和目標(biāo)任務(wù)，包頭市成立了專職機(jī)構(gòu)，保障工作順利推進(jìn)。成立了以市長(zhǎng)為組長(zhǎng)，分管財(cái)政副市長(zhǎng)為副組長(zhǎng)，政府秘書(shū)長(zhǎng)和相關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)為成員的領(lǐng)導(dǎo)小組；設(shè)置了以財(cái)政局局長(zhǎng)為主任，相關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)為兼職副主任，指定專職副主任負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室；組建了以“六化”工作為主要責(zé)任的“六化”工作組。

（二）出臺(tái)配套政策

節(jié)能減排示范工作開(kāi)展以來(lái)，包頭市在大力貫徹中央和自治區(qū)環(huán)保政策的基礎(chǔ)上，先后出臺(tái)了差別化水電價(jià)、燃煤鍋爐補(bǔ)貼、資源綜合利用、交通建筑節(jié)能、固廢物綜合利用、工業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)、綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展、風(fēng)電清潔能源、大氣綜合治理、水生態(tài)治理等環(huán)境保護(hù)配套政策，有力推動(dòng)節(jié)能減排示范工作。

（三）創(chuàng)新機(jī)制體系

包頭市把節(jié)能減排按照長(zhǎng)期任務(wù)落實(shí)，建立大氣污染防治方案，水生態(tài)環(huán)境治理方案，開(kāi)展碳交易試點(diǎn)工作，實(shí)施環(huán)境保護(hù)目標(biāo)考核，建立節(jié)能減排預(yù)警分析，推廣政府和社會(huì)資本合作模式，實(shí)行政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，推行環(huán)境污染第三方治理，制定節(jié)能減排項(xiàng)目獎(jiǎng)補(bǔ)政策，開(kāi)展示范項(xiàng)目投資第三方評(píng)審等創(chuàng)新機(jī)制體系，確保節(jié)能減排質(zhì)量和效果。

（四）強(qiáng)化能力建設(shè)

為了保障示范城市目標(biāo)任務(wù)順利完成，包頭市強(qiáng)化自身能力建設(shè)，各部門(mén)利用“互聯(lián)網(wǎng)+”的先進(jìn)手段，提升節(jié)能減排質(zhì)量，著力構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制，積極推進(jìn)節(jié)能減排的示范效應(yīng)。

1.建立環(huán)保監(jiān)測(cè)體系

按照環(huán)境保護(hù)“數(shù)據(jù)、視頻、工況”三位一體的現(xiàn)代化監(jiān)測(cè)模式，對(duì)重點(diǎn)污染源安裝在線監(jiān)測(cè)設(shè)備，企業(yè)自行監(jiān)測(cè)率達(dá)99.6%（國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)80%）、職能部門(mén)監(jiān)督監(jiān)測(cè)結(jié)果公布率100%（國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)95%）、在線數(shù)據(jù)有效傳輸率達(dá)94.2%（國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)75%）。

2.實(shí)施能源環(huán)境管控

環(huán)保局綜合運(yùn)用環(huán)境實(shí)時(shí)在線監(jiān)測(cè)、網(wǎng)格化不間斷巡查、月度數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、季度指標(biāo)預(yù)測(cè)和目標(biāo)雙控等有效措施，按照國(guó)家環(huán)境考核標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格監(jiān)控各類環(huán)保指標(biāo)動(dòng)態(tài)情況，確保節(jié)能減排的環(huán)境質(zhì)量。

經(jīng)信委對(duì)綜合能源消費(fèi)量實(shí)施分類管理。對(duì)綜合能源消費(fèi)量1萬(wàn)噸標(biāo)煤以下項(xiàng)目，單獨(dú)編制節(jié)能評(píng)估報(bào)告書(shū)；對(duì)綜合能耗1萬(wàn)噸標(biāo)煤以上的企業(yè)，實(shí)行能源在線監(jiān)測(cè)和故障分析；對(duì)綜合能耗10萬(wàn)噸標(biāo)煤以上的企業(yè)，建立能源管控中心。

市政局對(duì)路燈照明以GPRS為傳輸手段，完成233個(gè)路燈箱2.4萬(wàn)盞路燈節(jié)約用電的智能控制。

熱力公司建立熱網(wǎng)數(shù)據(jù)庫(kù)，覆蓋303座熱力站和9個(gè)熱源采集點(diǎn)，安裝493套自控系統(tǒng)和1萬(wàn)臺(tái)自控設(shè)備，實(shí)現(xiàn)熱源溫度、壓力、熱量、補(bǔ)水、電量在線視頻、數(shù)據(jù)采集、綜合分析和危情報(bào)警，有效解決人工操作缺陷，為按需配熱、高控低保、節(jié)能保溫提供信息管控。

包頭市節(jié)能減排示范辦與天津大學(xué)建立節(jié)能減排技術(shù)服務(wù)合作機(jī)制，定期提供節(jié)能減排“五項(xiàng)”指標(biāo)的分析、預(yù)警和服務(wù)支持。

3.啟動(dòng)項(xiàng)目管理系統(tǒng)

為了確保示范項(xiàng)目投資效果，包頭市節(jié)能減排示范辦啟動(dòng)了節(jié)能減排項(xiàng)目管理系統(tǒng)，按照互聯(lián)網(wǎng)云儲(chǔ)存、全流程有支撐、智能化全覆蓋的框架設(shè)計(jì)，把復(fù)雜問(wèn)題讓系統(tǒng)處理，管理問(wèn)題讓程序規(guī)范，效率問(wèn)題依靠智能解決，極大方便項(xiàng)目單位申報(bào)、職能部門(mén)把關(guān)和示范辦管理。項(xiàng)目管理系統(tǒng)的啟動(dòng)，標(biāo)志著包頭市節(jié)能減排示范管理進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代。

總之，包頭市節(jié)能減排示范城市工作在財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委的指導(dǎo)下，克服地方資金匹配困難、“五項(xiàng)”指標(biāo)環(huán)比遞增減排空間不足、示范工作推進(jìn)困難、長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)經(jīng)驗(yàn)不足等問(wèn)題。兩年來(lái)，在以投資促環(huán)保、以發(fā)展促節(jié)能框架下，基本形成了“以政策制度為引領(lǐng)，以項(xiàng)目管理為基礎(chǔ)，以環(huán)保指標(biāo)為核心，以獎(jiǎng)勵(lì)資金為杠桿，以部門(mén)配合為關(guān)鍵，以信息管理為手段，以機(jī)制創(chuàng)新為保障”的包頭示范城市管理運(yùn)行體系。

作者單位：內(nèi)蒙古自治區(qū)包頭市財(cái)政局

（責(zé)任編輯：董麗娟）

Based on Energy-savings and Emission Reduction,Baotou City Building its Long-term Mechanism to Be a Demonstration City

Liu Sumei

The underlying reason to undertake energy savings and emission reduction at demonstration city is to stimulate local and social investment by central government providing them award and allowance.Based on energy savings and emission reduction policy,Baotou city has established robust long-term mechanisms of demonstration city and also formulated a Baotou model in the management&operation system of demonstration city characterized with"policy system as the lead,project management as the base,environmental indicators as the core,reward funds as the leverage,department coordination as the key,information management as the tools and mechanism innovation as the safeguards".

Energy Savings and Emission Reduction;Demonstration City;Long-term Mechanism

F206

A

2096-1391（2017）05-0042-05