基于供給側(cè)改革談中國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展問(wèn)題與政策建議

朱德云 孫成芳

基于供給側(cè)改革談中國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展問(wèn)題與政策建議

朱德云 孫成芳

當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，加之人口老齡化加速，社會(huì)養(yǎng)老負(fù)擔(dān)沉重，發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是全面建設(shè)小康社會(huì)的必然選擇。黨的十八大及“十三五”規(guī)劃綱要明確提出加快建設(shè)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系、發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)以應(yīng)對(duì)人口老齡化。然而，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展緩慢，有效供給不足，無(wú)法滿(mǎn)足旺盛的養(yǎng)老需求。養(yǎng)老服務(wù)供給主體單一、供需結(jié)構(gòu)失衡、行業(yè)發(fā)展混亂、體制改革滯后等問(wèn)題制約了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展。推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)供給側(cè)改革，要以市場(chǎng)為導(dǎo)向，培育多元化養(yǎng)老供給主體，提供多樣化養(yǎng)老服務(wù)、老年產(chǎn)品，優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，整合各類(lèi)養(yǎng)老資源，提高供給效率。同時(shí)，要進(jìn)一步完善養(yǎng)老保障體系，提高老年人的購(gòu)買(mǎi)力，擴(kuò)大養(yǎng)老消費(fèi)需求。

養(yǎng)老服務(wù)業(yè)供給側(cè)老齡化

一、引言

人口老齡化是21世紀(jì)世界各國(guó)面臨的重大問(wèn)題，我國(guó)人口老齡化問(wèn)題具有速度快、基數(shù)大、未富先老等特點(diǎn)，給我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)了挑戰(zhàn)。進(jìn)入本世紀(jì)以來(lái)我國(guó)60歲及以上老年人口比重、65歲及以上老年人口比重不斷攀升，兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)皆超過(guò)國(guó)際警戒線(xiàn)，截至2015年兩個(gè)比重分別為14.3%、10.5%。我國(guó)較早進(jìn)入人口老齡化無(wú)疑加重了社會(huì)養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，老年人口撫養(yǎng)比呈現(xiàn)增長(zhǎng)的趨勢(shì)，2015年老年人口撫養(yǎng)比高達(dá)14.3%，意味著10位勞動(dòng)人口要贍養(yǎng)1.4位老人。依據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，老年撫養(yǎng)比超過(guò)17.5%后，每升高1個(gè)百分點(diǎn)，人均GDP就會(huì)下降0.2個(gè)百分點(diǎn)。中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增速換擋，人口老齡化更使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)雪上加霜。

然而，學(xué)者們看到了人口老齡化背后蘊(yùn)藏著龐大的老年群體對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的巨大需求空間，發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)迎來(lái)千載難逢的發(fā)展機(jī)遇。楊燕綏（2015）認(rèn)為我國(guó)人口老齡化會(huì)激發(fā)銀色產(chǎn)業(yè)的活力，將成為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)；王豐（2006）認(rèn)為中國(guó)相比發(fā)達(dá)國(guó)家較早進(jìn)入人口老齡化階段，財(cái)富積累可能會(huì)釋放“第二次人口紅利”，尤其是持續(xù)增加的老年群體對(duì)養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)療健康等方面的需求不斷擴(kuò)大。根據(jù)全國(guó)老齡辦發(fā)布的《中國(guó)老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展報(bào)告（2014）》保守估計(jì)，2014-2050年，我國(guó)老年人口的消費(fèi)潛力將從4萬(wàn)億元左右增長(zhǎng)到88萬(wàn)億元以上，占GDP的比例將從6.9%增加到28%。

同時(shí)，在我國(guó)政府推行的供給側(cè)改革背景下，關(guān)注養(yǎng)老服務(wù)業(yè)不僅是應(yīng)對(duì)人口老齡化的重要戰(zhàn)略舉措，而且對(duì)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、孕育經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)力具有重要的意義。發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)有利于優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加大第三產(chǎn)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)力，彌補(bǔ)“短板”，體現(xiàn)政府保障民生、履行托底職責(zé)。習(xí)近平總書(shū)記在中共中央政治局第三十二次集體學(xué)習(xí)中強(qiáng)調(diào)著力發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)和老齡產(chǎn)業(yè)，堅(jiān)持應(yīng)對(duì)人口老齡化和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相結(jié)合，構(gòu)建居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系。

二、供給側(cè)改革

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是在中國(guó)進(jìn)入新常態(tài)背景下，中國(guó)政府站在“十三五”戰(zhàn)略規(guī)劃的全局視野中，為了跨越“中等收入陷阱”、實(shí)現(xiàn)2020年全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的一大創(chuàng)新。從2015年習(xí)近平總書(shū)記首次提出至今，供給側(cè)改革初見(jiàn)成效。2017年是供給側(cè)改革的深化之年，2017“兩會(huì)”政府工作報(bào)告提出“必須把改善供給側(cè)結(jié)構(gòu)作為主攻方向，通過(guò)簡(jiǎn)政減稅、放寬準(zhǔn)入、鼓勵(lì)創(chuàng)新，持續(xù)激發(fā)微觀(guān)主體活力，減少無(wú)效供給、擴(kuò)大有效供給，更好適應(yīng)和引導(dǎo)需求”。

供給側(cè)改革強(qiáng)調(diào)要充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，政府則提供“穩(wěn)定的宏觀(guān)政策、精準(zhǔn)的產(chǎn)業(yè)政策、靈活的微觀(guān)政策、落實(shí)改革政策和服務(wù)質(zhì)量托底的社會(huì)政策”，發(fā)揮其宏觀(guān)調(diào)控的優(yōu)勢(shì)，注重理性的“供給管理”。供給側(cè)改革實(shí)質(zhì)上就是以調(diào)整結(jié)構(gòu)為核心，從供給和需求兩側(cè)共同發(fā)力，從要素、制度、結(jié)構(gòu)三個(gè)層次，最終提高全要素生產(chǎn)力，使經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。

從2016年開(kāi)始我國(guó)實(shí)現(xiàn)“去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板”工作任務(wù)，其中養(yǎng)老服務(wù)業(yè)正是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“短板”，是供給側(cè)改革的重要內(nèi)容。2017年3月6日國(guó)務(wù)院印發(fā)《“十三五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃的通知》（國(guó)發(fā)〔2017〕13號(hào)）指出我國(guó)以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系已經(jīng)初步形成。但是，相比西方發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)蘊(yùn)藏的巨大潛力有待挖掘，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力尚未充分發(fā)揮出來(lái)。

三、養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展面臨的問(wèn)題

養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是專(zhuān)為老年人提供日常照料、護(hù)理服務(wù)，滿(mǎn)足老年人特殊的生活需求和精神需求的服務(wù)性行業(yè)，涉及為老年人服務(wù)的醫(yī)療服務(wù)業(yè)、家政服務(wù)業(yè)、保健用品和日常生活用品的服務(wù)業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、旅游業(yè)、娛樂(lè)業(yè)、教育業(yè)、金融業(yè)和咨詢(xún)服務(wù)業(yè)等，其核心內(nèi)容為養(yǎng)老服務(wù)和老年產(chǎn)品。家庭、社區(qū)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和政府構(gòu)成了養(yǎng)老服務(wù)的供給主體。老年人則為需求主體，老年人的消費(fèi)能力和消費(fèi)觀(guān)念直接影響?zhàn)B老服務(wù)業(yè)的總需求（見(jiàn)圖1）。自1999年以來(lái)我國(guó)人口老齡化程度不斷加深，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)需求旺盛，但發(fā)展緩慢，有效供給不足。無(wú)論是供給側(cè)還是需求側(cè)都存在著一定的問(wèn)題，制約養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

（一）養(yǎng)老服務(wù)業(yè)供給側(cè)存在的問(wèn)題分析

1.養(yǎng)老服務(wù)供給主體單一，供給嚴(yán)重不足。養(yǎng)老服務(wù)供給主體主要分為家庭、社區(qū)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和政府。家庭承擔(dān)著撫養(yǎng)老人的主要職責(zé)，但是從20世紀(jì)末中國(guó)家庭結(jié)構(gòu)逐漸發(fā)生轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的“大家庭”和“養(yǎng)兒防老”社會(huì)習(xí)慣不再適應(yīng)當(dāng)代的養(yǎng)老需求。依賴(lài)“4-2-1”（身為獨(dú)生子女的夫婦二人共同贍養(yǎng)四位老人和一位子女）家庭結(jié)構(gòu)為老年人提供養(yǎng)老不僅加重子女經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，更重要的是子女與老人往往身居異地，無(wú)法陪伴老人安度晚年。國(guó)家衛(wèi)計(jì)委發(fā)布的《中國(guó)家庭發(fā)展報(bào)告（2015）》顯示，截至2015年5月，我國(guó)空巢老人占老年人總數(shù)的一半。其中，獨(dú)居老人占老年人總數(shù)的10%。

我國(guó)社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展緩慢，尚未實(shí)現(xiàn)全覆蓋。西方發(fā)達(dá)國(guó)家社區(qū)養(yǎng)老已經(jīng)成為養(yǎng)老服務(wù)體系的支柱之一，而1986年我國(guó)才首次提出“社區(qū)服務(wù)”。近年來(lái)北京、上海、寧波等大城市紛紛嘗試社區(qū)養(yǎng)老，社區(qū)養(yǎng)老網(wǎng)絡(luò)完成初步搭建，但是養(yǎng)老服務(wù)城鄉(xiāng)間發(fā)展不平衡，全國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)覆蓋率分別達(dá)到70%和37%；受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、公共資源配置等因素制約，地區(qū)間社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)水平差異大。

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是提供養(yǎng)老服務(wù)的重要供給主體，但是我國(guó)各類(lèi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和設(shè)施總體數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿(mǎn)足2億多老年群體的需求。2015年全國(guó)各類(lèi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和設(shè)施達(dá)11.6萬(wàn)個(gè)，每千名老人擁有的床位數(shù)僅為30.3張（見(jiàn)圖2），遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家50-70張的水平。按照國(guó)際通行的5%的老人需要進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算，我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)仍然缺乏437萬(wàn)床位，養(yǎng)老服務(wù)供給嚴(yán)重不足令人堪憂(yōu)。

圖1 養(yǎng)老服務(wù)業(yè)基本要素

圖2 我國(guó)各類(lèi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)每千名老人擁有的床位數(shù)（張）

2.老年人產(chǎn)品、服務(wù)類(lèi)型供給結(jié)構(gòu)失調(diào)，供需錯(cuò)位。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)主要提供老年產(chǎn)品和養(yǎng)老服務(wù)兩類(lèi)。老年人產(chǎn)品主要包含老年人生活用品、老年輔具、老年保健品、老年人娛樂(lè)產(chǎn)品等。隨著老年群體不斷擴(kuò)大，中國(guó)老齡用品市場(chǎng)供給不斷豐富，越來(lái)越多的生產(chǎn)和銷(xiāo)售企業(yè)進(jìn)入老齡用品領(lǐng)域，提供豐富多樣的老年用品。但是老年人用品市場(chǎng)“有貨無(wú)市”、“有市無(wú)貨”兩種現(xiàn)象同時(shí)并存，需求和供給尚未形成有效“共振”。老齡康復(fù)輔具用品、老齡護(hù)理用品、老齡保健用品市場(chǎng)比較活躍，產(chǎn)品種類(lèi)比較多，社會(huì)認(rèn)知度較高；而老年人電子產(chǎn)品、老齡文化用品、老齡日用品市場(chǎng)則相對(duì)冷淡，其行業(yè)發(fā)展較慢。企業(yè)沒(méi)有對(duì)老年人需求市場(chǎng)做好細(xì)分，過(guò)于盲目，缺乏針對(duì)性，制約其發(fā)展。

養(yǎng)老服務(wù)包括生活照料、緊急救助、醫(yī)療康復(fù)、精神關(guān)愛(ài)、臨終關(guān)懷、法律咨詢(xún)等內(nèi)容。根據(jù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)類(lèi)型，可以大致分為生存型、發(fā)展型和享受型。生存型養(yǎng)老服務(wù)側(cè)重于提供老年人的日常生活服務(wù)，發(fā)展型側(cè)重于提供老年的健康醫(yī)療保健服務(wù)，享受型側(cè)重于提供文化娛樂(lè)、精神慰藉、緊急救助等服務(wù)。隨著老年人的身體衰老，老年人對(duì)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的需求集中于基本醫(yī)療服務(wù)。然而目前大多數(shù)機(jī)構(gòu)提供的養(yǎng)老服務(wù)屬于低端的生存型，部分地區(qū)盲目發(fā)展高端養(yǎng)老服務(wù)，適用于絕大多數(shù)老年群體的發(fā)展型養(yǎng)老服務(wù)供給不足，養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)呈現(xiàn)“啞鈴式”供給。截至2015年，我國(guó)城鄉(xiāng)失能、半失能老人大約4063萬(wàn)人，占老年人口的18.3%左右。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的一般性生活服務(wù)無(wú)法滿(mǎn)足失能、半失能老人的醫(yī)療護(hù)理需求?！吨袊?guó)家庭發(fā)展報(bào)告2015》顯示，老年人所面對(duì)的困難中排名前兩位是身體病痛多（38%）和生活難自理（7.6%），目前有26.7%不能完全自理的老年人沒(méi)有得到相應(yīng)照料?？傮w而言，當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)業(yè)提供的老年人用品、養(yǎng)老服務(wù)不能夠有效匹配老年人養(yǎng)老需求。

3.養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)供給效率較低，專(zhuān)業(yè)化程度不高。我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)起步晚，缺乏養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)驗(yàn)和先進(jìn)技術(shù)支持，在整體上供給效率低。具體表現(xiàn)為：第一，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)整體入住率偏低。根據(jù)全國(guó)養(yǎng)老服務(wù)信息直報(bào)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)，2015年全國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的平均入住率為56.36%，全國(guó)各地養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位入住率大致在40%-70%之間。第二，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間沒(méi)有形成良性互動(dòng)機(jī)制，不能有效利用資源，導(dǎo)致部分養(yǎng)老設(shè)施的空置浪費(fèi)。第三，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施落后，養(yǎng)老設(shè)備不全，提供的老年服務(wù)范圍窄，尤其大多數(shù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)尚未搭建現(xiàn)代化的老年人信息管理平臺(tái)、提供遠(yuǎn)程監(jiān)護(hù)等管理設(shè)施。第四，養(yǎng)老服務(wù)人員匱乏，專(zhuān)業(yè)化服務(wù)水平不高。由于待遇低、職業(yè)歧視等原因，持有社會(huì)工作師資格的持證員工所占比例低，大大降低養(yǎng)老服務(wù)水平。

4.養(yǎng)老服務(wù)業(yè)監(jiān)管機(jī)制不健全，服務(wù)質(zhì)量良莠不齊。中國(guó)的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)起步較晚，相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制尚未健全。雖然政府部門(mén)出臺(tái)了相關(guān)法律法規(guī)來(lái)規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，但部分省份對(duì)地方養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)的具體規(guī)范至今尚未出臺(tái)。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)門(mén)檻低，缺乏統(tǒng)一的管理和監(jiān)督機(jī)制，市場(chǎng)準(zhǔn)入、退出機(jī)制不完善，導(dǎo)致服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化滯后，行業(yè)出現(xiàn)“兩極分化”現(xiàn)象，即服務(wù)質(zhì)量差的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)高空置率，而服務(wù)質(zhì)量好的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“一床難求”。中小型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資金相對(duì)短缺，養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施簡(jiǎn)陋、服務(wù)人員待遇水平低下，為老年人提供的養(yǎng)老服務(wù)不能達(dá)標(biāo)，甚至虐待老人事件時(shí)有發(fā)生。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)行業(yè)運(yùn)營(yíng)缺乏相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制，運(yùn)營(yíng)秩序混亂，價(jià)格低、環(huán)境好的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)大多“一床難求”，服務(wù)水平較高的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)出現(xiàn)高價(jià)“預(yù)售”床位，變相炒房，擾亂了行業(yè)秩序。

5.體制改革滯后，社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)阻力重重。雖然國(guó)家早已開(kāi)始重視養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展，鼓勵(lì)多方參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展，但并沒(méi)有將激勵(lì)政策具體落實(shí)，也尚未明確政府的“兜底”對(duì)象和標(biāo)準(zhǔn)；涉及養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的行政管理部門(mén)多，職責(zé)交叉不清，管理效率低。民辦或境外投資的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)入行業(yè)門(mén)檻高，審批程序繁瑣，面臨著用地難、融資貴、人員匱乏、設(shè)施落后等問(wèn)題，部分政策的不公平待遇加劇了其運(yùn)營(yíng)困難。盡管公辦和民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)都是具有福利性的社會(huì)機(jī)構(gòu)，但是在獲取土地、融資、財(cái)政補(bǔ)貼等方面遭遇差別對(duì)待。例如，公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)可以享受到全程較高的財(cái)政補(bǔ)貼，而民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)僅在建成初期能夠得到相對(duì)較少的財(cái)政補(bǔ)貼，之后自負(fù)盈虧，扭曲了行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)。據(jù)中國(guó)老齡科學(xué)研究中心2014年“十二城市”養(yǎng)老機(jī)構(gòu)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)盈利的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)僅占19.4%，基本持平的占48.1%，大約32.5%的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)處于不同程度的虧損狀態(tài)。

（二）養(yǎng)老服務(wù)業(yè)需求側(cè)存在的問(wèn)題

人口老齡化為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)帶來(lái)了巨大的潛在需求，但我國(guó)老年人對(duì)養(yǎng)老服務(wù)和產(chǎn)品有效需求不足，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：

1.由于養(yǎng)老保險(xiǎn)體制不完善，我國(guó)大多數(shù)老年人收入水平低，購(gòu)買(mǎi)力低。我國(guó)老年人面臨的嚴(yán)峻問(wèn)題是“未富先老”。我國(guó)過(guò)度依賴(lài)單一養(yǎng)老保險(xiǎn)支柱——基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，職業(yè)年金、企業(yè)年金兩大重要支柱發(fā)展相對(duì)滯后。老年人退休后主要收入來(lái)源為退（離）休金，而同樣是退休年齡的老人因身份、地區(qū)、行業(yè)等因素參加不同養(yǎng)老保險(xiǎn)所獲得的養(yǎng)老金收入差距較大。2014年10月之前我國(guó)實(shí)行養(yǎng)老金“雙軌制”，機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的養(yǎng)老金由“財(cái)政供養(yǎng)”，且發(fā)放的養(yǎng)老金在老年群體間處于最高水平。經(jīng)測(cè)算，機(jī)關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老金總替代率為90%，保障水平過(guò)高；企業(yè)職工的總替代率為62.2%，較為適度；新農(nóng)保的養(yǎng)老金替代率僅為18.5%，保障水平過(guò)低。我國(guó)絕大多數(shù)的老年人集中在農(nóng)村，享有“新農(nóng)?！焙屠夏杲蛸N，農(nóng)村老年人收入微薄，依賴(lài)低水平的養(yǎng)老補(bǔ)貼維持生活比較困難。即便是居住城鎮(zhèn)的老年人情況也并非樂(lè)觀(guān)。雖然養(yǎng)老金有所提高，但是企業(yè)職工養(yǎng)老金替代率呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，維持在40%-50%（見(jiàn)圖3），低于國(guó)際勞工組織《社會(huì)保障最低標(biāo)準(zhǔn)公約》發(fā)布的55%警戒線(xiàn)和世界銀行提出的能夠維持退休前生活水平的養(yǎng)老金替代率至少達(dá)到70%水平。

圖3 2000年-2015年中國(guó)城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率

2.老年人對(duì)養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)觀(guān)念落后，消費(fèi)欲望不高。中國(guó)傳統(tǒng)的“養(yǎng)兒防老”觀(guān)念在當(dāng)代老年人心中根深蒂固，即使自身?yè)碛休^高儲(chǔ)蓄也不愿意入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，更傾向于居家養(yǎng)老。受傳統(tǒng)文化的束縛，大約90%老人愿意把自己的資產(chǎn)饋贈(zèng)給下一代，不愿意消費(fèi)或投資于自身的養(yǎng)老產(chǎn)品和養(yǎng)老服務(wù)支出。人們對(duì)政府鼓勵(lì)推行的新型養(yǎng)老方式熱情不高，對(duì)其持有顧慮。以“以房養(yǎng)老”政策為例，北京、上海、廣州、武漢等四大試點(diǎn)城市推行“以房養(yǎng)老”政策兩年只有60戶(hù)投保。雖然我國(guó)從2005年就有不少城市和機(jī)構(gòu)相繼探索“以房養(yǎng)老”模式，卻都以失敗而告終。

四、推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的政策建議

積極發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是我國(guó)應(yīng)對(duì)人口老齡化和經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的一大緊迫任務(wù)。推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)改革要從供給側(cè)和需求側(cè)兩側(cè)同時(shí)發(fā)力，建立多方參與的養(yǎng)老服務(wù)供給體系，緩解家庭和政府的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)業(yè)供給結(jié)構(gòu)，激發(fā)“銀色經(jīng)濟(jì)”活力，提高養(yǎng)老服務(wù)水平，探索出“中國(guó)式養(yǎng)老”。

（一）明確政府與市場(chǎng)的作用，各司其職，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)市場(chǎng)化

首先，明確政府在養(yǎng)老服務(wù)體系中的角色定位，不僅要讓政府發(fā)揮其對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的政策引導(dǎo)作用，實(shí)現(xiàn)政府托底的職責(zé)，更要讓市場(chǎng)發(fā)揮在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)資源配置中的決定性作用。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府是養(yǎng)老服務(wù)的供給主體，導(dǎo)致公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)效率低，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)則發(fā)展滯后，行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)不公平現(xiàn)象存在。所以養(yǎng)老服務(wù)業(yè)供給側(cè)改革要堅(jiān)持市場(chǎng)化原則，減少政府對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的過(guò)分干預(yù)，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，營(yíng)造良好的行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。其次，轉(zhuǎn)變政府投入方式，創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)業(yè)PPP供給模式，要鼓勵(lì)民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，構(gòu)建家庭為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、政府兜底的多元化養(yǎng)老服務(wù)體系。

（二）調(diào)整養(yǎng)老服務(wù)業(yè)供給結(jié)構(gòu)，促進(jìn)供需平衡推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)供給側(cè)改革

要從養(yǎng)老供給結(jié)構(gòu)出發(fā)，做好養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展規(guī)劃頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展方向，避免盲目、重復(fù)建設(shè)各類(lèi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。中央政府及相關(guān)部門(mén)明確養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，制定養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展規(guī)劃；地方政府要結(jié)合當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老需求和具體經(jīng)濟(jì)狀況制定合理的發(fā)展方案、發(fā)展目標(biāo)和政策措施。根據(jù)細(xì)分的老年群體需求結(jié)構(gòu)，發(fā)展不同類(lèi)型的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，擴(kuò)展養(yǎng)老服務(wù)范圍，如休閑養(yǎng)生、日常照料、精神慰藉、社交文體娛樂(lè)、養(yǎng)老理財(cái)咨詢(xún)等服務(wù)內(nèi)容，滿(mǎn)足多層次、多樣化的養(yǎng)老需求，從而優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)業(yè)供給結(jié)構(gòu)。

（三）不斷探索新型養(yǎng)老模式，提高養(yǎng)老服務(wù)效率和水平

提高養(yǎng)老服務(wù)業(yè)整體效率，一方面，要轉(zhuǎn)型升級(jí)養(yǎng)老服務(wù)方式，鼓勵(lì)發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+”養(yǎng)老，搭建智能養(yǎng)老服務(wù)綜合服務(wù)平臺(tái)，促進(jìn)“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”。加大智能養(yǎng)老研發(fā)投入，推廣科技含量高的養(yǎng)老設(shè)備，讓老年人共享發(fā)展成果。另一方面，增強(qiáng)養(yǎng)老護(hù)理人才培養(yǎng)，提高養(yǎng)老服務(wù)人員綜合素質(zhì)，完善職業(yè)技能等級(jí)與養(yǎng)老服務(wù)人員薪酬掛鉤機(jī)制，提高養(yǎng)老護(hù)理人員的待遇和社會(huì)地位。

（四）健全養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的法律法規(guī)和管理制度，向標(biāo)準(zhǔn)化、專(zhuān)業(yè)化、社會(huì)化發(fā)展

合理規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，保障養(yǎng)老服務(wù)水平，建立行業(yè)進(jìn)入、退出和績(jī)效考核機(jī)制，加強(qiáng)政府和非營(yíng)利組織的合作評(píng)估，引導(dǎo)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)優(yōu)勝劣汰。加快建立對(duì)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)行績(jī)效測(cè)試、信息披露、財(cái)務(wù)監(jiān)管等制度，主動(dòng)搭建公私合作平臺(tái)，共享養(yǎng)老機(jī)構(gòu)優(yōu)惠政策。

（五）推進(jìn)體制改革，完善養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展相應(yīng)的配套措施

政府在積極釋放養(yǎng)老服務(wù)業(yè)政策利好時(shí)，要推進(jìn)財(cái)稅體制、土地制度、投融資體制、管理體制的改革，明晰中央政府與地方政府事權(quán)與支出責(zé)任劃分，加大養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政投入力度，在養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)用地、融資、研發(fā)等方面提供相應(yīng)的配套支持政策，改革企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅，推行與老年人醫(yī)療衛(wèi)生、康復(fù)護(hù)理等相關(guān)的企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策，對(duì)主動(dòng)承擔(dān)贍養(yǎng)老人義務(wù)的成年子女個(gè)人所得稅采取稅前扣除等政策。推進(jìn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革，整合各類(lèi)養(yǎng)老資源，提高養(yǎng)老資源的利用率，促進(jìn)公辦、民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)合作，共享養(yǎng)老優(yōu)惠政策，建立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間的良性互動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的規(guī)模效應(yīng)。

（六）完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，擴(kuò)大有效需求

推動(dòng)養(yǎng)老供給側(cè)改革，一方面要在尊重老年群體養(yǎng)老意愿的前提下，挖掘養(yǎng)老潛在需求，發(fā)展與老年人需求相匹配的養(yǎng)老產(chǎn)品和服務(wù)；另一方面，繼續(xù)完善養(yǎng)老保障制度，提高養(yǎng)老保障水平，提高老年人的消費(fèi)能力。完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度要從以下三方面入手：首先，推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，合并城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，確定全國(guó)統(tǒng)一的公共養(yǎng)老金給付水平，地方政府要建立養(yǎng)老金待遇正常調(diào)整機(jī)制，將養(yǎng)老金的水平與物價(jià)水平掛鉤，保障養(yǎng)老金不“縮水”。第二，在財(cái)政可承受負(fù)擔(dān)的情況下，針對(duì)老年人購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)提供適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠政策。第三，盡快建立長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度。西方發(fā)達(dá)國(guó)家普遍建立長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度，而我國(guó)長(zhǎng)期照料保險(xiǎn)制度一直處于空缺狀態(tài)，根據(jù)第四次中國(guó)城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查，2015年我國(guó)城鄉(xiāng)老年人自報(bào)需要照護(hù)服務(wù)的比例為15.3%，隨著我國(guó)老齡化加重和預(yù)期壽命延長(zhǎng)，老年人對(duì)長(zhǎng)期照料的需求會(huì)繼續(xù)增加。把長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)從醫(yī)療服務(wù)中分離出來(lái)單獨(dú)運(yùn)行，不僅能減輕整個(gè)醫(yī)療保險(xiǎn)體系的負(fù)擔(dān)，增加就業(yè)崗位，而且能夠保證失能、半失能老人享受到專(zhuān)業(yè)的日常護(hù)理和照料，減輕失能者家庭的負(fù)擔(dān)。

［1］楊燕綏.中國(guó)老齡社會(huì)與養(yǎng)老保障發(fā)展報(bào)告［M］.北京：清華大學(xué)出版社，2015.

［2］王豐，安德魯·梅森.中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中的人口因素［J］.中國(guó)人口科學(xué)，2006（3）：2-18.

［3］吳玉韶，黨俊武，劉芳等.老齡藍(lán)皮書(shū)：中國(guó)老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展報(bào)告［R］.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014.

［4］辜勝阻，方浪，曹冬梅.發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)應(yīng)對(duì)人口老齡化的戰(zhàn)略思考［J］.經(jīng)濟(jì)縱橫，2015（9）：1-9.

［5］胡鞍鋼，周紹杰，任皓.供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革——適應(yīng)和引領(lǐng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)［J］.清華大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2016（2）：17-22.

［6］賈康，蘇京春.新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］.太原：山西經(jīng)濟(jì)出版社，2015.

［7］國(guó)家統(tǒng)計(jì)局天津調(diào)查總隊(duì)“老齡服務(wù)需求研究組”.老年人對(duì)老齡服務(wù)業(yè)發(fā)展需求調(diào)查［J］.調(diào)研世界，2014（2）：22-25.

［8］青連斌.我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀與展望［J］.中共福建省委黨校學(xué)報(bào)，2016（3）：75-83.

［9］伍小蘭，魏彥彥，曲嘉瑤.中國(guó)老齡用品業(yè)的現(xiàn)狀分析與對(duì)策研究［J］.老齡科學(xué)研究，2015（11）：14-21.

［10］李璐.養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的道路選擇——公辦、民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)生存狀況對(duì)比分析［J］.中國(guó)機(jī)構(gòu)改革與管理，2014（1）：86-89.

［11］鄭秉文.機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金并軌改革：從“碎片化”到“大一統(tǒng)”［J］.中國(guó)人口科學(xué)，2015（1）：2-14.

［12］王亞柯，王賓，韓冰潔等.我國(guó)養(yǎng)老保障水平差異研究——基于替代率與相對(duì)水平的比較分析［J］.管理世界，2013（8）：109-117.

［13］中國(guó)社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所社會(huì)保障課題組.多軌制社會(huì)養(yǎng)老保障體系的轉(zhuǎn)型路徑［J］.經(jīng)濟(jì)研究，2013（12）：4-16.

（責(zé)任編輯：董麗娟）

Problems and Policy Implications of Elderly Care Service Industry Development Based on Supply-side Reform

Zhu DeyunSun Chengfang

China's economy has come to the New Normal stage,which increases the pressure of elderly careservice providing.The 18th CPC National Congress and the 13th Five-year Plan have made it clear to develop elder care service industry in response of the ageing population.However,the overall supply of social care for old people can't meet the growing demands for elderly care service.Single provider,unbalanced supply structure and regime barriers restrain the progress of elderly care service industry.The author tries to analyze the problems and explore effective policies to support elderly care service industry development based on the ongoing supply-side reform in China.

Elderly Care Service Industry;Supply-side;Ageing

F592.68

A

2096-1391（2017）05-0090-08

朱德云，山東財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院，副院長(zhǎng)，教授、博士生導(dǎo)師孫成芳，山東財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院，碩士研究生