陜西資源型財政轉(zhuǎn)型問題研究

陜西省財政廳課題組

陜西資源型財政轉(zhuǎn)型問題研究

陜西省財政廳課題組

在世界能源價格持續(xù)下滑的背景下，資源優(yōu)勢在產(chǎn)業(yè)分工體系中的優(yōu)勢明顯減弱，陜西省經(jīng)濟依賴資源產(chǎn)業(yè)的畸形產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷凸顯。本文在系統(tǒng)分析陜西省資源型財政特征和存在問題的基礎(chǔ)上，結(jié)合國內(nèi)外在資源轉(zhuǎn)型方面的做法和經(jīng)驗，提出了促進陜西省經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的過程中，必須加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，以及轉(zhuǎn)型的思路、目標和方向，同時提出配套相關(guān)財政金融政策，為資源型財政轉(zhuǎn)型提供體制機制保障。

資源型財政轉(zhuǎn)型財政金融政策

2003年至2012年，依托資源產(chǎn)業(yè)陜西省經(jīng)濟實現(xiàn)了高速發(fā)展的“黃金十年”。“十二五”的后三年，隨著能源價格持續(xù)下滑，資源優(yōu)勢在產(chǎn)業(yè)分工體系中的優(yōu)勢明顯減弱，陜西省經(jīng)濟高度依賴資源產(chǎn)業(yè)的畸形產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷凸顯。在這種背景下，促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展必須加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。

一、陜西省資源型財政的基本特征

資源型財政是指一個國家或地區(qū)政府收入主要以當?shù)馗挥械牡V產(chǎn)品、森林等自然資源開發(fā)為主，資源型產(chǎn)業(yè)在其整個國民經(jīng)濟發(fā)展中處于重要地位。陜西省礦產(chǎn)資源豐富，分布地區(qū)較廣，特別是煤炭資源，全省67個縣（市）有煤炭資源，其中延安、榆林、銅川、渭北地區(qū)最為豐富。煤炭的“黃金十年”使得陜西省依托資源開發(fā)和深加工的各相關(guān)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，形成了一定規(guī)模的產(chǎn)業(yè)集群，支持了陜西省經(jīng)濟和財政收入的快速增長，也為國家能源供應(yīng)和經(jīng)濟發(fā)展作出重要貢獻。本文中，我們研究的資源是指不可再生的礦產(chǎn)品開發(fā)，主要選取延安、榆林、銅川三個市為代表，分析陜西省資源型財政的基本特征。

（一）經(jīng)濟發(fā)展對資源的依賴性強

陜西省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重，對能源資源依賴性強。從總量看，第二產(chǎn)業(yè)占GDP比重達51.5%，而第二產(chǎn)業(yè)中能源化工又占到六成。從經(jīng)濟貢獻率看，2010年能源化工拉動經(jīng)濟增長43.28%。從重點行業(yè)稅源來看，煤油氣等能源資源開采業(yè)仍為主力稅源，其中2014年煤炭開采洗選業(yè)以及石油開采業(yè)兩項稅收收入占全省總稅收收入的比重為32.2%。從能源資源富集的地市來看，2015年，銅川市規(guī)上工業(yè)中煤炭、水泥、鋁業(yè)、電力四大支柱產(chǎn)業(yè)占比73.26%。煤炭開采和洗選業(yè)增加值占GDP的比重為26.6%，其中耀州區(qū)煤炭水泥工業(yè)對財政收入貢獻率在70%。延安石油工業(yè)增加值占GDP的42%。2015年榆林能源工業(yè)與非能源工業(yè)產(chǎn)值之比為78.1∶21.9，增加值之比為86.8∶13.2。這些數(shù)據(jù)充分表明銅川、延安、榆林三市經(jīng)濟增長和財政收入高度依賴能源資源行業(yè)。

（二）政府收入受資源價格影響較大

財政的穩(wěn)定性與資源產(chǎn)品市場行情直接相關(guān)。如2004—2011年，煤氣油價升量增，以現(xiàn)價計征的財政收入增幅保持在20%以上。2012年始，受國際能源價格下滑影響，陜西省工業(yè)品出廠價格指數(shù)開始急劇下滑，全省地方財政收入增幅由2011年的56.56%降至2015年的9.0%，2016年增幅僅為6%。依賴能源產(chǎn)業(yè)的地市財政同樣如此，受能源價格影響，以2012年為分水嶺財政收入增速大幅遞減，銅川和延安增長率一度為負（見表1）。

表1 2006年-2015年部分地市財政收入情況單位：億元

（三）生態(tài)環(huán)境破壞嚴重

資源富集區(qū)面臨著嚴重的生態(tài)修復(fù)與空氣污染問題。以榆林市2012年產(chǎn)煤3.2億噸、原油1161萬噸的規(guī)模測算，僅開采煤炭和石油兩項的環(huán)境代價達到241.7億元，是榆林全年地方財政收入的1.1倍。

（四）長期單一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與資源型財政之間容易形成惡性循環(huán)

單一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)越來越凸顯，調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)難度越來越大，財政狀況越來越不穩(wěn)定。一旦資源“坐吃山空”，政府財政將失去收入來源，更加無力支持經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，財政經(jīng)濟發(fā)展難免陷入困境。

二、陜西省資源型財政存在的問題

（一）財源結(jié)構(gòu)單一，抗風(fēng)險能力弱

陜西省偏重的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)決定了財源結(jié)構(gòu)對資源能源行業(yè)的高度依賴。數(shù)據(jù)顯示，2014年，陜西省采礦業(yè)稅收占到全省稅收總量的22.8%，高于全國平均比重20個百分點，加上成品油加工業(yè)稅收，占比超過37%。排名其后的房地產(chǎn)、批發(fā)零售、建筑業(yè)和金融業(yè)等四行業(yè)合計占比36.6%，仍低于采礦業(yè)及成品油加工業(yè)。雖然近年來陜西省非能源產(chǎn)業(yè)加速發(fā)展，但遠遠低于能源行業(yè)的下滑速度，支撐力不足。2013-2015年，陜西省非能源行業(yè)提供的稅收分別增加149億元、253.8億元、43.4億元，而同期能源行業(yè)稅收分別下降75.7億元、49.7億元、60.8億元，2013年和2014年還可以彌補能源行業(yè)減收，2015年已無法彌補，致使陜西省稅收收入首次出現(xiàn)整體負增長，主要依靠非稅收入增收，實現(xiàn)了當年財政收入正增長。而東部沿海地區(qū)等省稅收收入則主要來自于制造業(yè)、金融、批發(fā)零售等行業(yè)，這部分稅源行業(yè)面寬、稅源相對穩(wěn)定，因此，這些省份財政抗風(fēng)險能力較強。

表2 2014年全國部分地區(qū)稅收分行業(yè)占比表單位：%

（二）稅種結(jié)構(gòu)單一，可用財力不足

增值稅、所得稅這些分享稅種是陜西省稅收收入主要來源，獨享稅占比少。2014年，僅增值稅和營業(yè)稅這兩項稅收總和占總稅收收入的48.65%，受“營改增”的影響，增值稅比重會進一步上升，而財產(chǎn)稅和所得稅收入逐年降低，這些分享稅種受經(jīng)濟形勢等因素影響非常大，具有不穩(wěn)定性。

（三）非稅收入可挖潛力不足

陜西省是資源省份，與非資源省份相比，能源相關(guān)的非稅收入比較多，“十一五”期間，陜西省非稅收入占比在25%左右，比全國平均水平高5個百分點以上?！笆濉逼陂g，由于兩權(quán)價款收入集中入庫，以及為彌補稅收增速下降加大非稅收入征管，陜西省非稅收入大幅攀升，2015年占比達到37.4%，比全國高12.9個百分點，位居全國第三位。12個市區(qū)中，延安、商洛兩市非稅收入占比超過50%；107個縣區(qū)中，15個縣非稅占比超過50%，其中9個縣超過60%，2016年的情況更加嚴重，有24個縣超過60%。新常態(tài)下，非稅收入成為財政收入平穩(wěn)增長的重要來源，但陜西省可轉(zhuǎn)讓的礦權(quán)越來越少，并且受市場需求影響，目前礦權(quán)處置難度越來越大，礦權(quán)轉(zhuǎn)讓收入在大幅減少。此外，非稅收入具有專項用途，嚴重影響了地方政府收入的穩(wěn)定性、均衡性、持續(xù)性及自主性。分稅制下，導(dǎo)致這些地區(qū)地方稅收入的規(guī)模和增長率遠低于地方經(jīng)濟對中央的貢獻度。

（四）財政民生支出壓力大

民生支出剛性很強，即使在財政收入增速大幅下降的背景下，重點財政支出并不會因為收入回落而降下來。在資源價格上升的黃金時間，延安、榆林等資源富集區(qū)過往因為縣級財政收入較好，導(dǎo)致民生補貼項目多、范圍大、標準高。但近幾年資源價格持續(xù)下降，給地方造成了不小的壓力。比如2016年1-5月，府谷縣地方財政收入3.47億元，但同期僅工資支出就需要5.75億元，僅這一項支出就消耗光了收入。以往承諾的民生政策保障就成了很突出的問題。銅川城鄉(xiāng)低保資金投入不足，救助標準偏低，保障性住房財政配套壓力大。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入仍然不足。銅川市需負擔(dān)未參保城鎮(zhèn)集體企業(yè)退休人員參加職工基本養(yǎng)老保險2938萬元，此外，對基本養(yǎng)老保險基金超出預(yù)算部分及當年新增基金支出部分由各地市按一定比例分擔(dān)，每年也需負擔(dān)1105萬元。

（五）資源型企業(yè)國企比重過大，企業(yè)活力不足

如銅川煤礦企業(yè)基本歸屬國有，企業(yè)活力不足，制約了經(jīng)濟快速發(fā)展。從長遠看，不管其資源儲藏量和可開采量有多大，在可以預(yù)見的將來總有資源枯竭時刻的到來，自然資源的不可再生性必然影響到當?shù)刎斦目沙掷m(xù)性。

三、國內(nèi)外經(jīng)驗借鑒

（一）陜西省的探索與做法

1.銅川

一是深入分析潛在的文化資源優(yōu)勢，提出把中醫(yī)藥養(yǎng)生保健產(chǎn)業(yè)作為轉(zhuǎn)型的突破口，挖掘“藥王”文化，發(fā)展關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)。設(shè)立旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金。二是規(guī)劃建設(shè)了4個市級工業(yè)園區(qū)和4個縣級工業(yè)園區(qū)，加快推動項目聚集，經(jīng)濟提速轉(zhuǎn)型發(fā)展。其中董家河循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園積極推行清潔生產(chǎn)，全力打造“煤—電—鋁”聯(lián)產(chǎn)聯(lián)營循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈，實現(xiàn)資源多層次轉(zhuǎn)化增值。三是培育壯大接續(xù)產(chǎn)業(yè)促進轉(zhuǎn)型。大力培育發(fā)展裝備制造、中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)、接續(xù)能源、食品加工、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)等六大接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)。四是爭取中央和省里支持。2008-2015年，共爭取中央和省里補助資源型城市可持續(xù)發(fā)展財力轉(zhuǎn)移支付資金20.49億元。

2.榆林

一是關(guān)于煤炭轉(zhuǎn)型升級的“三化”措施，即“原煤向電力轉(zhuǎn)化、煤電向載能工業(yè)轉(zhuǎn)化、煤油氣巖向化工產(chǎn)品轉(zhuǎn)化”，在強化煤電等傳統(tǒng)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的同時，注重新型特色產(chǎn)業(yè)培植，重點發(fā)展現(xiàn)代煤化工、新材料、特色農(nóng)牧業(yè)、特色輕紡、文化旅游五大產(chǎn)業(yè)，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。二是面對轉(zhuǎn)型資金制約，榆林金融機構(gòu)改革創(chuàng)新，搭建政銀企平臺，建立長期穩(wěn)定的政銀企溝通合作機制，設(shè)立專項產(chǎn)業(yè)貸款，出臺《榆林市推進企業(yè)掛牌上市工作的實施意見（試行）》，企業(yè)借助資本市場的力量取得裂變式的快速發(fā)展，發(fā)展現(xiàn)代保險業(yè)等多種金融工具，破解資金“瓶頸”。加快信用體系建設(shè)。排查各類金融風(fēng)險隱患，嚴守不發(fā)生系統(tǒng)性區(qū)域性金融風(fēng)險的底線，化解“兩高一剩”行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整時暴露的金融風(fēng)險。

（二）其他省份的探索與實踐

1.山西

一是爭取中央支持，將山西資源型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型上升到國家戰(zhàn)略的高度，設(shè)立“山西省國家資源型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型綜合配套改革試驗區(qū)”，加快構(gòu)建省部合作機制。二是緊抓產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。大力開發(fā)煤炭伴生資源，從煤中“淘寶”。大力支持科技創(chuàng)新，力求技術(shù)上實現(xiàn)突破；大力發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，強調(diào)唱響山西品牌。三是提出要不斷優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，將投資重點向基礎(chǔ)設(shè)施、新型城鎮(zhèn)化和生態(tài)環(huán)保、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會事業(yè)及民生等領(lǐng)域傾斜。

2.內(nèi)蒙古

一是建構(gòu)產(chǎn)業(yè)發(fā)展新優(yōu)勢。以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)新型化為投資方向，大力引進產(chǎn)業(yè)鏈條長的加工企業(yè)。抓好能源、化工基地重大項目開工建設(shè)，規(guī)模化、集群化、鏈條化承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。加快發(fā)展新能源、生物制藥、稀土新材料、節(jié)能環(huán)保、電子信息等產(chǎn)業(yè)。二是強化企業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新中的主體地位，加快建設(shè)以企業(yè)為主體、市場為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研用緊密結(jié)合的技術(shù)創(chuàng)新體系。如鄂爾多斯集團等。三是深入推進口岸經(jīng)濟發(fā)展，加快推進呼倫貝爾中俄蒙合作先導(dǎo)區(qū)和滿洲里國家重點開發(fā)開放試驗區(qū)規(guī)劃建設(shè)，積極爭取國家批準實施二連浩特國家重點開發(fā)開放試驗區(qū)方案，探索設(shè)立邊境自由貿(mào)易區(qū)、跨境經(jīng)濟合作區(qū)。

（三）國外經(jīng)驗

1.美國休斯頓

一是加快石油科技研發(fā)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，帶動了相關(guān)的電力、機械等其他行業(yè)的飛速發(fā)展。二是積極發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)。依靠技術(shù)和資本等基礎(chǔ)優(yōu)勢，通過一系列措施促進科技服務(wù)和醫(yī)療保健等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。三是積極爭取政府資助以及項目支持，美國聯(lián)邦政府在休斯敦設(shè)立國家航天中心，帶動了1300多家為“阿波羅計劃”提供服務(wù)的高新技術(shù)企業(yè)的發(fā)展。

2.德國魯爾區(qū)

一是延長資源產(chǎn)業(yè)鏈，對資源型產(chǎn)品深加工，不斷提高產(chǎn)出價值和收益。對資源型產(chǎn)業(yè)加大財政補貼，實行稅收優(yōu)惠，提升改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。二是扶植支持新興產(chǎn)業(yè)，重點支持機械、生物、醫(yī)療、通訊技術(shù)等12個優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域，打造多元化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。三是加強培訓(xùn)。政府提供轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)機會給煤炭工人，從而減輕企業(yè)的轉(zhuǎn)型負擔(dān)。四是加大教育投入。新建的魯爾大學(xué)成為支持經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的科技研發(fā)基地，并且培養(yǎng)了大量轉(zhuǎn)型適用人才。五是加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。不斷完善礦區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，改善投資環(huán)境，成功吸引眾多外部企業(yè)和投資者進駐該地區(qū)。

3.日本北九州地區(qū)

一是建設(shè)了一批現(xiàn)代工業(yè)開發(fā)區(qū)，在開發(fā)區(qū)內(nèi)實行財政、稅收優(yōu)惠政策，吸引了日本造船公司、三菱重工等外地企業(yè)入駐。二是制定并頒布《循環(huán)型經(jīng)濟社會基本法》，通過立法手段來保障經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的推進。三是對煤炭產(chǎn)業(yè)工人進行免費培訓(xùn)、介紹再就業(yè)，妥善安置職工家屬，保證了社會的穩(wěn)定。

由國內(nèi)外經(jīng)驗來看，資源型經(jīng)濟地區(qū)轉(zhuǎn)型必須通過大力發(fā)展非資源型產(chǎn)業(yè)來代替以資源開采為核心的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，進而形成新的區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。同時，要通過不斷加強機制、體制改革，提高科技創(chuàng)新能力，對經(jīng)濟、社會、資源、環(huán)境等各個領(lǐng)域進行全面性的調(diào)整和變革。

四、資源型財政轉(zhuǎn)型的目標思路及政策建議

當前，陜西省保持經(jīng)濟持續(xù)增長的任務(wù)非常艱巨，加之國家產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整、資源環(huán)境約束的趨緊，以及中央“去產(chǎn)能”、“去庫存”、“去杠桿”系列舉措的實施，資源型城市發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)越來越嚴峻，破解“資源詛咒”，帶動陜西省走出經(jīng)濟發(fā)展困境的唯一出路是加快資源型財政轉(zhuǎn)型。這既是促進經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的必然要求，也是適應(yīng)當前能源生產(chǎn)和消費革命的迫切需要，是煤炭供求關(guān)系逆轉(zhuǎn)形勢下陜西省經(jīng)濟發(fā)展的唯一出路。

（一）轉(zhuǎn)型思路

全面貫徹十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，遵循“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立并切實貫徹“五大發(fā)展”新理念，以“追趕超越”為目標，加快推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，加快推進產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級，努力向產(chǎn)業(yè)鏈中高端邁進。全面深化改革，進一步大膽探索、攻堅克難，推進綜合配套改革取得新突破，建立完善支撐資源型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的政策體系和體制機制。

（二）轉(zhuǎn)型目標

轉(zhuǎn)型的目標是確保經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級是核心所在。一是延伸產(chǎn)業(yè)鏈，不斷提高資源綜合利用率。加大資源型產(chǎn)業(yè)技術(shù)改造，促進技術(shù)進步升級，推動資源型產(chǎn)業(yè)升級換代。加快資源整合和企業(yè)兼并重組，推進資源型企業(yè)跨行業(yè)、一體化發(fā)展。二是著力發(fā)展和壯大接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)。敢于斷腕，較快淘汰落后的產(chǎn)業(yè)，發(fā)展接續(xù)替代的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，建立資源型產(chǎn)業(yè)和非資源型產(chǎn)業(yè)均衡發(fā)展機制。三是健全考核機制，發(fā)揮激勵性和約束性機制作用，對資源型企業(yè)轉(zhuǎn)型在用地審批、金融支持等方面，做到該管的管住管好、該放的放開放到位。

五、陜西資源型財政轉(zhuǎn)型的政策建議

（一）加快發(fā)展非資源型產(chǎn)業(yè)，推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級

1.推進能源產(chǎn)業(yè)高端化發(fā)展

能源產(chǎn)業(yè)是陜西省主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，是經(jīng)濟的重要支柱。新常態(tài)下不斷推動能源產(chǎn)業(yè)深度轉(zhuǎn)化是資源財政轉(zhuǎn)型的重要途徑。堅持優(yōu)煤、擴氣、穩(wěn)油，打造新能源、煤炭深度轉(zhuǎn)化、電力外送三個增長點，繼續(xù)穩(wěn)固能源化工產(chǎn)業(yè)的支撐作用。重點建設(shè)榆神、府谷、榆橫、永隴、彬長、子長礦區(qū)等轉(zhuǎn)化項目的配套煤礦，加強陜北老油區(qū)擴邊精細勘探，加大陜北氣田和鎮(zhèn)巴新區(qū)塊勘探開發(fā)，重點建設(shè)神府、榆橫、延安、彬長四大“西電東送”煤電基地，建設(shè)神華、中煤、華電、陜煤化、延長、兗礦等一批產(chǎn)業(yè)示范項目，大力促進項目向下游的精細化工延伸，建成全國重點煤化工基地。不斷加強和提升“十大園區(qū)”、“十大基地”的建設(shè)水平，培育一批資源深加工轉(zhuǎn)化產(chǎn)業(yè)集群，帶動能源金融貿(mào)易、能源技術(shù)服務(wù)、能源裝備制造等產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展。

2.實施工業(yè)強基戰(zhàn)略

陜西省是裝備制造業(yè)大省，底子雄厚，企業(yè)眾多。根據(jù)《中國制造2025》提出的9項戰(zhàn)略任務(wù)和重點，結(jié)合陜西省省情，圍繞能源裝備、新能源汽車、航天、航空、軌道交通、電子信息、機器人等優(yōu)勢領(lǐng)域的元器件、關(guān)鍵基礎(chǔ)材料、先進基礎(chǔ)工藝和產(chǎn)業(yè)技術(shù)基礎(chǔ)等“四基”發(fā)展需求，聚焦重點方向，組織實施一批工業(yè)強基示范工程。引導(dǎo)“四基”企業(yè)與整機企業(yè)、科研院所、高校產(chǎn)需對接，支持全產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同創(chuàng)新和聯(lián)合攻關(guān)。

3.壯大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)

打造和完善集成電路的設(shè)計、制造、封裝、測試產(chǎn)業(yè)鏈，提高北斗導(dǎo)航、網(wǎng)絡(luò)通信、圖像處理領(lǐng)域的芯片設(shè)計水平，不斷壯大電子級多晶硅、硅片制造和大直徑單晶爐等配套產(chǎn)業(yè)；壯大物聯(lián)網(wǎng)、半導(dǎo)體照明、通信、半導(dǎo)體激光、平板顯示等產(chǎn)業(yè)；加快數(shù)字化設(shè)計、材料、快速成型等技術(shù)開發(fā)應(yīng)用，面向航空、航天、船舶、汽車、文化創(chuàng)意、醫(yī)療等行業(yè)，推進智能制造及3D打印技術(shù)、新裝備、新工藝、新產(chǎn)品研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化；大力支持楊凌建設(shè)生物醫(yī)藥、生物育種研發(fā)生產(chǎn)基地，支持陜南建設(shè)中藥材種植加工生產(chǎn)基地；大力開發(fā)污染防治、生態(tài)保護與修復(fù)、環(huán)境監(jiān)測等核心技術(shù)，有效推進再生資源回收利用、工業(yè)廢棄物利用等產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

4.促進現(xiàn)代服務(wù)業(yè)改革發(fā)展

全面落實國家服務(wù)經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展大綱，大力發(fā)展服務(wù)經(jīng)濟。探索準入前國民待遇加負面清單管理模式，逐步推動教育、金融、醫(yī)療、文化等領(lǐng)域向民企及外資開放。搞好試點，推進金融、物流、文化、旅游四大產(chǎn)業(yè)發(fā)展，不斷加快產(chǎn)業(yè)集聚和層次提升。深化監(jiān)管體制改革，要按照“寬準入、嚴監(jiān)管”的原則，提升服務(wù)消費的環(huán)境。

5.推進文化旅游物流產(chǎn)業(yè)規(guī)?；l(fā)展

大力支持西影集團和陜文投等龍頭企業(yè)做強，打造華夏文明歷史文化基地；推進省級重大文化項目建設(shè)，加強資源整合，提升文化園區(qū)發(fā)展水平；推動關(guān)中人文旅游、陜北紅色旅游、陜南山水旅游，實現(xiàn)旅游與科技、文化、信息、金融的深度融合，將陜西省建設(shè)成國際知名旅游目的地；深化同絲綢之路沿線省區(qū)、國家和地區(qū)間的旅游合作，共建絲綢之路國際黃金旅游帶。大力發(fā)展大宗商品物流貿(mào)易、保稅物流等新業(yè)態(tài)，提升西安全國物流節(jié)點城市輻射帶動能力，強化延安、榆林、寶雞、安康等物流節(jié)點綜合服務(wù)功能，打造絲綢之路經(jīng)濟帶國際商貿(mào)物流中心。

（二）配套財政金融政策，提供體制機制保障

1.整合財政資金，支持產(chǎn)業(yè)升級發(fā)展

面對經(jīng)濟增速不斷下滑的新常態(tài)，2016年9月陜西省政府出臺了《工業(yè)穩(wěn)增長21條措施》，陜西省及時設(shè)立了6大產(chǎn)業(yè)投資基金，總規(guī)模達到600億元，包含領(lǐng)域覆蓋了能源化工、電子信息、汽車及高端裝備、航空航天、食品醫(yī)藥、新材料6大支柱產(chǎn)業(yè)。當前，應(yīng)繼續(xù)整合財政資金，妥善解決支持企業(yè)發(fā)展財政資金分散化的問題，支持企業(yè)進行技術(shù)改造和節(jié)能減排，推動傳統(tǒng)支柱產(chǎn)業(yè)加速折舊，加大對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)技改投資的支出力度。完善支持綠色金融發(fā)展的財稅政策，完善各類擔(dān)保機制。

2.建立陜西省財政科技投入穩(wěn)定增長機制

加大力度創(chuàng)新財政科技投入機制，在企業(yè)創(chuàng)新過程中，完善引導(dǎo)性支持、穩(wěn)定性支持、后補助和獎勵等方式。推動設(shè)立科技創(chuàng)新發(fā)展的各類聯(lián)合基金，實施科技創(chuàng)新券政策，支持科技型中小微企業(yè)購買創(chuàng)新服務(wù)、開展技術(shù)合作。

3.設(shè)立財政穩(wěn)定資金

資源型財政的特征決定在發(fā)展戰(zhàn)略上要注重可持續(xù)發(fā)展和長期穩(wěn)定性。將礦產(chǎn)資源產(chǎn)品價格向好時期或者資源旺盛時期產(chǎn)生的“超額”收入以基金形式存儲起來，以備在礦產(chǎn)資源產(chǎn)品價格回落或者資源枯竭時期用于彌補財政預(yù)算收入不足。設(shè)立財政穩(wěn)定基金，不但可以避免非正常的高收入抬高政府財政支出基數(shù)，又可以在政府財政發(fā)生困難時“應(yīng)急”，還可以保障子孫后代“有飯吃”。

4.爭取國家對陜西資源型地區(qū)財力性轉(zhuǎn)移支付補助資金逐年增加

加強政策研究和學(xué)習(xí)，加強與智庫等機構(gòu)的交流合作，緊跟中央政策發(fā)展動向，爭取中央財政支持，近期應(yīng)積極申報PPP示范城市、海綿城市和地下綜合管廊示范城市、新能源汽車推廣、節(jié)能減排補助資金、城市管網(wǎng)專項資金、中央財政服務(wù)業(yè)發(fā)展專項資金、可再生能源發(fā)展專項資金、財政支持建立農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保、革命老區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金等示范城市的工作，借力國家財政政策支持推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與產(chǎn)業(yè)升級，進而實現(xiàn)財政稅收的結(jié)構(gòu)優(yōu)化和總量擴張。充分發(fā)揮資金的聚集效能，進一步加快陜西經(jīng)濟深度轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展。

5.探索完善財政金融合作方式

積極探索財政專項資金存放商業(yè)銀行管理改革，完善助保貸機制。探索政府性資金、企業(yè)閑置資金和社會風(fēng)險投資資金共同組建合作基金組織，將互助性資金專項用于會員企業(yè)短期融資，幫助企業(yè)獲得銀行“還舊貸新”的“過橋資金”，做好企業(yè)貸款項目的前期篩選、中期考核、后期評估工作。

6.強化稅收征管

按照綜合治稅的思路，加強重點建設(shè)項目和重點稅源戶的日常管理，做到工程進度與稅款繳納“雙同步”。以現(xiàn)代信息技術(shù)為支撐，建設(shè)全省統(tǒng)一的綜合治稅信息平臺，以部門聯(lián)動、綜合管理、源頭控管為主要方式，建立由市縣兩級政府主導(dǎo)、財稅部門和有關(guān)單位組成的稅收保障協(xié)調(diào)機制，逐步實現(xiàn)市、縣兩級涉稅數(shù)據(jù)的共享互通，從而做到依法征稅，應(yīng)收盡收。

7.提升和改善金融服務(wù)

搭建銀、企合作對接平臺，加強政府、金融機構(gòu)和企業(yè)三方溝通與協(xié)調(diào)，鼓勵金融機構(gòu)根據(jù)企業(yè)發(fā)展需求不斷創(chuàng)新金融服務(wù)和產(chǎn)品，加大面向企業(yè)的信貸支持力度。加強服務(wù)指導(dǎo)，大力支持國有企業(yè)、民營企業(yè)、中小企業(yè)境內(nèi)外上市融資，加快推進上市公司資產(chǎn)重組，提高上市公司質(zhì)量和再融資能力。

課題組組長：蘇新泉

課題組成員：武永義熊圩清周正方明媚

（責(zé)任編輯：董麗娟）

Resource-based Fiscal Transformation Study of Shaanxi Province

Research Group from Shaanxi Fiscal Department

With the continuous decline of global energy price,the resource advantage in industry division system was obviouslydecreased,the abnormal industrystructure ofShaanxi province whose economydepends heavilyon resource industrybecome clearer.Based on the system discuss and analysis of current resource-based fiscal type of Shaanxi province,the paper introduces the practices and experiences from overseas and domestic during the process of resource transformation,suggests that to maintain and promote the sustainable healthy development of Shaanxi economy,the province should encourage the industry structure transformation as well as its objects,direction and framework.Also at the same time,the paper presents its recommendations on complementary related fiscal and financingpolicies,the systemand mechanismsupportingresource-based fiscal transformation.

Resourced-Based Fiscal System;Transformation;Fiscal and FinancingPolicies

F812.0

A

2096-1391（2017）05-0027-08