中國土地財(cái)政：概念性框架及規(guī)模再估算

陳英楠 黃楚倩 關(guān)靄玲

·國民經(jīng)濟(jì)·

中國土地財(cái)政：概念性框架及規(guī)模再估算

陳英楠 黃楚倩 關(guān)靄玲

在對土地財(cái)政相關(guān)文獻(xiàn)歸納總結(jié)的基礎(chǔ)上，結(jié)合國內(nèi)現(xiàn)行的土地租稅費(fèi)制度，提出土地財(cái)政構(gòu)成的概念性框架，并在此框架下，對全國、區(qū)域和省級三個(gè)層面的土地財(cái)政規(guī)模進(jìn)行再估算。估算結(jié)果表明，一方面，土地出讓金是土地財(cái)政收入中最主要的構(gòu)成部分及最重要的來源，但并不是全部，研究時(shí)不應(yīng)簡單地以土地出讓金作為土地財(cái)政的唯一代表，而應(yīng)根據(jù)研究目的作出具體判斷；另一方面，目前各地對土地財(cái)政均存在較高程度的依賴。需警惕的是，房地產(chǎn)價(jià)格波動(dòng)等因素可能會(huì)通過影響土地財(cái)政收入進(jìn)而引發(fā)地方政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因此，政府須采取相應(yīng)措施防范土地財(cái)政所隱藏的風(fēng)險(xiǎn)。

土地財(cái)政； 概念性框架； 規(guī)模估算

一 引 言

自1994年國內(nèi)實(shí)行分稅制以來，地方政府面臨著“事權(quán)”與“財(cái)權(quán)”不一致的困境。為確保有充足的資金滿足地方財(cái)政支出，地方政府積極開辟新的財(cái)政資金來源渠道。一方面，土地作為地方政府可支配的一項(xiàng)資源，逐漸成為地方政府獲取財(cái)政收入的依靠，并呈現(xiàn)出土地出讓金等與土地相關(guān)的財(cái)政收入逐年攀升的態(tài)勢。截至2013年，土地出讓金總額已達(dá)到4.37萬億元，與地方財(cái)政一般預(yù)算收入的比值達(dá)到了0.63*數(shù)據(jù)來源：根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站2014年《中國國土資源年鑒》中數(shù)據(jù)計(jì)算得到。。地方政府依賴于與土地相關(guān)的財(cái)政收入的現(xiàn)象催生了“土地財(cái)政”一詞，土地財(cái)政也被稱為是地方政府的“第二財(cái)政”(周飛舟，2006)[1]。另一方面，地方政府依托地方債務(wù)融資平臺，以土地使用權(quán)為抵押向銀行融資，并以土地出讓金作為還款的保證和還款的資金來源?？梢?，土地財(cái)政與地方政府是否能獲得充足資金息息相關(guān)，土地財(cái)政的影響及其潛在風(fēng)險(xiǎn)有進(jìn)一步研究的必要。而要對土地財(cái)政進(jìn)行深入研究，理應(yīng)先對土地財(cái)政的涵蓋范圍有清晰的認(rèn)識。在此前提下，對土地財(cái)政規(guī)模進(jìn)行估算，不僅可以更為全面地認(rèn)識國內(nèi)的土地財(cái)政狀況，而且有利于使用更為合理的土地財(cái)政框架和數(shù)據(jù)進(jìn)行后續(xù)研究。

現(xiàn)有研究土地財(cái)政的文獻(xiàn)有很多，但直接以土地財(cái)政規(guī)模估算問題為研究對象的文獻(xiàn)則較少。李尚蒲和羅必良(2010)[2]對土地財(cái)政規(guī)模進(jìn)行了估算，將土地稅收收入、土地非稅收入和土地隱形收入納入到土地財(cái)政收入的估算范圍，認(rèn)為土地抵押收入是土地隱形收入的一種。楊圓圓(2010)[3]也同樣將土地出讓金收入、地方稅費(fèi)收入和土地抵押收入納入到估算土地財(cái)政規(guī)模的范疇，在運(yùn)用數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)際估算時(shí)，以“土地財(cái)政收入=土地增值稅+城鎮(zhèn)土地使用稅+耕地占用稅+契稅+房產(chǎn)稅+所得稅+土地出讓金”為公式。相關(guān)文獻(xiàn)在土地財(cái)政范圍界定上進(jìn)行了較為系統(tǒng)的研究，但有些方面仍值得商榷。比如，土地抵押收入作為地方政府以土地為抵押向銀行貸款所得的借款，是未來需要償還的債務(wù)，屬于政府負(fù)債，不應(yīng)簡單地將其歸為財(cái)政收入。又如，將所得稅納入到土地財(cái)政規(guī)模的估算范圍時(shí)，應(yīng)注意到所得稅是以一定比例在中央和地方之間進(jìn)行分成的，直接將所得稅全額歸到地方的土地財(cái)政收入可能不太合適。

大多數(shù)研究土地財(cái)政的文獻(xiàn)直接將土地出讓金視為狹義上的土地財(cái)政。陳國富和卿志瓊(2009)[4]認(rèn)為土地財(cái)政指的是地方政府以土地出讓金作為財(cái)政收入來源的財(cái)政運(yùn)行體制。吳群和李永樂(2010)[5]也認(rèn)為土地出讓金收入最能體現(xiàn)地方政府的土地財(cái)政收入。李郇等(2013)[6]指出，土地財(cái)政收入包括土地出讓收入、低價(jià)出讓工業(yè)用地招商引資所帶動(dòng)的當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)的地方稅的增加以及土地抵押貸款四個(gè)方面，但由于土地出讓收入占較大比重，因此他們也以土地出讓收入作為地方政府土地財(cái)政的決策變量。此外，大量學(xué)者在研究與土地財(cái)政相關(guān)的問題時(shí)，也以土地出讓金作為土地財(cái)政的代理變量(杜雪君等，2009[7]；呂煒和許宏偉，2013[8]；千慧雄和張黎娜，2013[9]；鄒薇和劉紅藝，2015[10])，又或者以土地出讓金與預(yù)算外或預(yù)算內(nèi)收入的比值來作為土地財(cái)政規(guī)?；蛲恋刎?cái)政依賴度的代理變量(張青和胡凱，2009[11]；張雙長和李稻葵，2010[12]；葉林等，2016[13])。

可見，學(xué)者們通常直接以土地出讓金來代表土地財(cái)政，但是，如果沒有清晰界定土地財(cái)政的范圍，可能會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的疑問：土地出讓金是否足以代表土地財(cái)政？或者說，在什么情況下可以作為近似替代？顯然，對土地財(cái)政作出明確的范圍界定和規(guī)模估算有助于解答上述問題，并有助于更好地理解土地出讓金作為狹義上的土地財(cái)政的相對重要性。而且，對土地財(cái)政范圍的清晰界定也有助于更好地評估和防范地方政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

綜上，盡管土地財(cái)政已成為一個(gè)被廣泛研究的對象，但是對于土地財(cái)政的范圍界定以及規(guī)模估算仍然有進(jìn)一步討論的空間。因此，本文嘗試從以下兩個(gè)方面拓展研究：一方面，在綜述現(xiàn)有討論土地財(cái)政主流文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，提出關(guān)于土地財(cái)政構(gòu)成的概念性框架，即給出了土地財(cái)政的可能涵蓋范圍。該框架的優(yōu)點(diǎn)在于符合國內(nèi)現(xiàn)行的土地租稅費(fèi)制度，并具有依據(jù)其進(jìn)行土地財(cái)政規(guī)模估算的可行性。另一方面，基于土地財(cái)政構(gòu)成的概念性框架，對全國、區(qū)域與省級層面的土地財(cái)政規(guī)模進(jìn)行了再估算，并測算了各構(gòu)成部分影響土地財(cái)政規(guī)模變化的相對重要性。簡而言之，基于上述兩個(gè)方面，本文試圖為將來針對或者涉及土地財(cái)政的相關(guān)研究給出一個(gè)參考性“路線圖”——如何選擇合適的土地財(cái)政涵蓋范圍。此外，在當(dāng)前供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的大背景下，本文也可以為測量地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和推進(jìn)財(cái)稅制度改革、完善地方政府融資體制等方面的政策制定提供更為合理的數(shù)據(jù)支撐。

以下內(nèi)容結(jié)構(gòu)安排為：第二部分對土地財(cái)政的構(gòu)成進(jìn)行界定，給出其概念性框架；第三部分以此為依據(jù)，在考慮數(shù)據(jù)可獲得性的前提下，基于具體公式對土地財(cái)政規(guī)模進(jìn)行估算；第四部分根據(jù)估算得到的全國、區(qū)域和省級層面結(jié)果，對土地財(cái)政的規(guī)模特征進(jìn)行討論；最后是結(jié)論與建議。

二 土地財(cái)政構(gòu)成：概念性框架

要對土地財(cái)政的構(gòu)成進(jìn)行界定，必須先明確土地財(cái)政的含義。目前學(xué)術(shù)界普遍從狹義和廣義兩種角度去理解土地財(cái)政。從狹義的角度來說，土地財(cái)政是指地方政府出讓土地使用權(quán)所獲得的土地出讓金收入(陳國富和卿志瓊，2009[4]；杜雪君等，2009[7]；雷根強(qiáng)和錢日帆，2014[14]；文雁兵，2015[15])。從廣義的角度而言，土地財(cái)政是指地方政府通過土地運(yùn)作所獲得的財(cái)政收入(董再平，2008[16]；王克強(qiáng)等，2012[17])，這既包括了與土地相關(guān)的稅收收入和非稅收入(李尚蒲和羅必良，2010)[2]，也包括了與土地相關(guān)的預(yù)算內(nèi)收入和預(yù)算外收入(楊圓圓，2010)[3]。盡管很多學(xué)者在對土地財(cái)政進(jìn)行研究的時(shí)候多以狹義的角度來理解，但從土地財(cái)政應(yīng)該包含的范圍來說，廣義的界定更為全面地體現(xiàn)了土地財(cái)政的內(nèi)涵。而且，明確界定廣義土地財(cái)政應(yīng)該包含的范圍并對其規(guī)模作出估算，才能更準(zhǔn)確地把握土地出讓金在土地財(cái)政中所占的比重。因此，本文將從廣義的角度去界定土地財(cái)政構(gòu)成。

根據(jù)目前國內(nèi)的土地租稅費(fèi)制度，地方政府通過土地運(yùn)作所獲得的收入通常可劃分為“租、稅、費(fèi)”三方面?！白狻奔吹刈?，對應(yīng)土地有償使用收入。依照現(xiàn)行的《中華人民共和國土地管理法》，中國實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，國家依法實(shí)行國有土地有償使用制度。地方政府依法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)是實(shí)現(xiàn)國家土地所有權(quán)的一種形式，土地所有權(quán)和使用權(quán)的分離說明地方政府獲得的土地有償使用收入實(shí)質(zhì)上屬于地租(陳志勇和陳莉莉，2010)[18]?！岸悺痹谶@里對應(yīng)的是土地稅收收入。OECD(2014)[19]將稅收定義為對政府的強(qiáng)制性的、無償?shù)闹Ц?。地方政府可?qiáng)制性地、無償?shù)叵蛲恋厥褂谜哒魇障嚓P(guān)稅款，獲得相應(yīng)的財(cái)政收入。這些土地稅收收入應(yīng)是土地財(cái)政收入的構(gòu)成部分?！百M(fèi)”對應(yīng)的是土地費(fèi)用收入。地方政府在管理與土地相關(guān)的事項(xiàng)時(shí)提供了相應(yīng)的政府服務(wù)，以此為基礎(chǔ)所獲得的行政事業(yè)性收費(fèi)也應(yīng)屬于地方政府的土地財(cái)政收入。

以往涉及土地財(cái)政構(gòu)成研究的主流文獻(xiàn)在概念上界定土地財(cái)政時(shí)也離不開“租、稅、費(fèi)”三個(gè)方面(見表1)。由表1可以看出，除了“租、稅、費(fèi)”三方面的收入外，有學(xué)者還將土地抵押收入也納入到土地財(cái)政收入的范圍當(dāng)中。然而，土地抵押收入實(shí)際上是地方政府通過土地儲備中心等平臺以土地為抵押向銀行貸款所得的負(fù)債，是地方政府未來必須償還的借款。根據(jù)IMF(2014)[20]發(fā)布的《2014年政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)手冊》(GFSM 2014)中關(guān)于財(cái)政收入的定義，收入是由交易造成的凈值增加。凈值即總資產(chǎn)減總負(fù)債，顯然借款并不屬于凈值，財(cái)政收入不應(yīng)包括政府的借債所得。盡管土地抵押貸款等地方債務(wù)問題與土地財(cái)政緊密相關(guān)，但從土地財(cái)政的范圍界定來說，本文認(rèn)為土地財(cái)政收入不應(yīng)包括土地抵押收入。

因此，綜合土地租稅費(fèi)制度以及已有研究成果，本文將土地財(cái)政的構(gòu)成劃分為土地有償使用收入、土地稅收收入以及土地費(fèi)用收入三個(gè)部分。

(一)土地有償使用收入

國內(nèi)依法實(shí)行國有土地有償使用制度。根據(jù)現(xiàn)行的《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》，國有土地有償使用的方式包括：國有土地使用權(quán)出讓、國有土地租賃及國有土地使用權(quán)作價(jià)出資或者入股。本文按照《中國國土資源年鑒》的劃分方式，將土地有償使用收入劃分為國有土地出讓收入、國有土地租賃租金收入以及國有土地其它供地方式收入。由于土地有償使用收入與地方政府的土地運(yùn)作直接相關(guān)，因此其構(gòu)成了土地財(cái)政中最主要的內(nèi)容。

國有土地出讓收入即土地出讓金。眾多研究表明，土地出讓金在土地財(cái)政中占據(jù)主要地位。劉守英和蔣省三(2005)[21]通過實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，東部一些縣市的土地出讓收入約占預(yù)算外收入的60%，已成為地方政府財(cái)政預(yù)算外收入最主要的來源。

根據(jù)《規(guī)范國有土地租賃若干意見》(國土資發(fā)〔1999〕222號)，國有土地租賃是指“國家將國有土地出租給使用者使用，由使用者與縣級以上人民政府土地行政主管部門簽訂一定年期的土地租賃合同，并支付租金的行為”。由此可知，地方政府依據(jù)土地租賃合同所獲得的收入即為國有土地租賃租金收入。國有土地使用權(quán)作價(jià)出資或者入股等其它供地方式所產(chǎn)生的收入則歸入國有土地其它供地方式收入。

(二)土地稅收收入

地方政府依靠土地所獲得的稅收收入也是土地財(cái)政收入的重要組成部分。根據(jù)大多數(shù)文獻(xiàn)對土地稅收的劃分方式(陳志勇和陳莉莉，2010[18]；李尚蒲和羅必良，2010[2])，本文將土地稅收收入劃分為土地直接稅收與土地間接稅收。

土地直接稅收直接以土地為征稅的依據(jù)，包括契稅、房產(chǎn)稅、土地增值稅、耕地占用稅和城鎮(zhèn)土地使用稅。這些稅種以土地、房屋的占有、使用和轉(zhuǎn)讓等行為為征稅對象，其稅收收入與土地直接相關(guān)。

土地間接稅收是指政府依靠土地間接獲得的稅收收入。建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)是與土地和房屋相關(guān)聯(lián)的行業(yè)，由這兩個(gè)行業(yè)所帶來的營業(yè)稅金及附加以及企業(yè)所得稅收入均屬于土地間接稅收的范圍。其中，營業(yè)稅金及附加全額歸地方政府所有，建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的企業(yè)所得稅則以一定的比例在中央和地方之間分成。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于明確中央與地方所得稅收入分享比例的通知》(國發(fā)〔2003〕26號)，從2004年起，中央與地方所得稅收入分享比例按“中央分享60%，地方分享40%”執(zhí)行。由此，在估算地方政府的土地財(cái)政規(guī)模時(shí)，應(yīng)按照分成比例來確定企業(yè)所得稅中的地方所得額。另外，印花稅以及個(gè)人所得稅的地方所得額中與土地、房屋相關(guān)的稅收收入部分也應(yīng)歸入土地間接稅收的部分，但由于極難區(qū)分印花稅和個(gè)人所得稅中哪些屬于與土地、房屋相關(guān)的部分，因此較難對這部分稅收收入進(jìn)行估算。

表1 主流文獻(xiàn)中對土地財(cái)政構(gòu)成的界定

注：(1)土地間接稅收各項(xiàng)均為與土地財(cái)政相關(guān)部分；(2)土地費(fèi)用收入指與土地相關(guān)的行政事業(yè)性收費(fèi)收入，土地隱形收入主要指土地抵押收入；(3)“√”代表相關(guān)文獻(xiàn)中界定的土地財(cái)政構(gòu)成。

(三)土地費(fèi)用收入

與土地相關(guān)的行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目品種繁多，如耕地開墾費(fèi)、征地管理費(fèi)、房屋拆遷費(fèi)、土地閑置費(fèi)等，存在“鏈條長、環(huán)節(jié)多、項(xiàng)目雜，收費(fèi)部門多，各省、市收費(fèi)情況也不一致”(陳志勇和陳莉莉，2010)[18]等問題，因此相關(guān)數(shù)據(jù)較難獲得。但根據(jù)劉守英和蔣省三(2005)[21]的研究，這些土地費(fèi)用收入數(shù)額不菲，是地方政府各部門改善福利的重要途徑。因此，作為地方政府改善福利的一項(xiàng)與土地相關(guān)的收入來源，土地費(fèi)用收入也應(yīng)屬于土地財(cái)政的范疇。

基于上述界定土地財(cái)政構(gòu)成的研究，本文定義的土地財(cái)政概念性框架如下：

三 估算公式和數(shù)據(jù)來源

在明確了土地財(cái)政的構(gòu)成后，可以結(jié)合有關(guān)數(shù)據(jù)對土地財(cái)政規(guī)模進(jìn)行估算。在土地財(cái)政構(gòu)成中，土地有償使用收入的相關(guān)數(shù)據(jù)可以從《中國國土資源年鑒》中獲得，土地稅收收入中五項(xiàng)土地直接稅收可以從國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站獲得，建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的營業(yè)稅金及附加以及企業(yè)所得稅則可以從相應(yīng)的行業(yè)年鑒和《中國稅務(wù)年鑒》中獲得。至于印花稅以及個(gè)人所得稅地方所得額中與土地、房屋相關(guān)的稅收收入部分，由于缺乏相關(guān)數(shù)據(jù)，極難估算。同樣，名目繁多且透明度低的行政事業(yè)性收費(fèi)的相關(guān)數(shù)據(jù)也較難獲得，難以估算土地費(fèi)用收入的規(guī)模。

由此，結(jié)合數(shù)據(jù)的可獲得性，本文在估算土地財(cái)政規(guī)模時(shí)將包含三項(xiàng)土地有償使用收入、五項(xiàng)土地直接稅收、建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)營業(yè)稅金及附加以及建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)企業(yè)所得稅中的地方所得額。具體數(shù)據(jù)來源如表2所示。由于建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的營業(yè)稅金及附加以及企業(yè)所得稅均缺少2000年以前的數(shù)據(jù)，因此本文對土地財(cái)政規(guī)模的估算從2000年開始至2013年。此外，由于西藏的數(shù)據(jù)缺失情況嚴(yán)重，與其它文獻(xiàn)中的通常做法一致，本文將對除西藏外的30個(gè)省、自治區(qū)和直轄市的土地財(cái)政規(guī)模進(jìn)行估算。

表2 估算土地財(cái)政規(guī)模的數(shù)據(jù)來源

(續(xù)上表)

土地財(cái)政構(gòu)成部分變量名稱統(tǒng)計(jì)指標(biāo)時(shí)間跨度數(shù)據(jù)來源土地稅收收入土地直接稅收土地間接稅收契稅地方政府契稅2000-2013年房產(chǎn)稅地方政府房產(chǎn)稅2000-2013年土地增值稅地方政府土地增值稅2000-2013年耕地占用稅地方政府耕地占用稅2000-2013年城鎮(zhèn)土地使用稅地方政府城鎮(zhèn)土地使用稅2000-2013年建筑業(yè)營業(yè)稅金及附加建筑業(yè)企業(yè)主營業(yè)務(wù)稅金及附加2000-2013年房地產(chǎn)業(yè)營業(yè)稅金及附加房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)主營業(yè)務(wù)稅金及附加2000-2013年建筑業(yè)企業(yè)所得稅建筑業(yè)企業(yè)所得稅收入2000-2013年房地產(chǎn)業(yè)企業(yè)所得稅房地產(chǎn)業(yè)企業(yè)所得稅收入2000-2013年國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站2001-2014年《中國建筑業(yè)年鑒》國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站；2014年《中國房地產(chǎn)年鑒》2001-2014年《中國稅務(wù)年鑒》2001-2014年《中國稅務(wù)年鑒》

注：(1)《中國國土資源年鑒》的“國有建設(shè)用地供應(yīng)出讓成交價(jià)款”、“國有建設(shè)用地租賃租金”和“國有建設(shè)用地其他供地方式收入”在2008年(含)以前的指標(biāo)名稱分別為“國有土地供應(yīng)出讓成交價(jià)款”、“國有土地租賃租金”和“國有土地其他供地方式收入”。另外，《中國國土資源年鑒》在“國有建設(shè)用地租賃租金”和“國有建設(shè)用地其他供地方式收入”兩個(gè)指標(biāo)上均存在一定程度的數(shù)據(jù)缺失。(2)《中國建筑業(yè)年鑒》的“建筑業(yè)企業(yè)主營業(yè)務(wù)稅金及附加”在2011年(含)以前的指標(biāo)名稱為“建筑業(yè)企業(yè)工程結(jié)算稅金及附加”。(3)國家統(tǒng)計(jì)局和《中國房地產(chǎn)年鑒》在房地產(chǎn)營業(yè)稅金及附加指標(biāo)上統(tǒng)計(jì)口徑一致，但國家統(tǒng)計(jì)局缺少2013年的數(shù)據(jù)。由此，2000-2012年的數(shù)據(jù)來自國家統(tǒng)計(jì)局，2013年的數(shù)據(jù)來自《中國房地產(chǎn)年鑒》。另外，兩者均缺失2004年的數(shù)據(jù)，因此估算2004年的土地財(cái)政規(guī)模時(shí)存在一定程度的低估。

值得指出的是，要估算建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)企業(yè)所得稅中的地方所得額還需確定中央和地方在所得稅上的分成比例問題。在2001年以前，中央和地方是按企業(yè)的隸屬關(guān)系劃分所得稅收入。2001年，國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)所得稅收入分享改革方案的通知》(國發(fā)〔2001〕37號)規(guī)定，“2002年所得稅收入中央分享50%，地方分享50%；2003年所得稅收入中央分享60%，地方分享40%”。到了2003年，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于明確中央與地方所得稅收入分享比例的通知》(國發(fā)〔2003〕26號)，明確規(guī)定“從2004年起，中央與地方所得稅收入分享比例繼續(xù)按中央分享60%，地方分享40%執(zhí)行”，該規(guī)定沿用至今。可見，2002年之后中央和地方在所得稅上的分成比例是明確的，但2001年及以前年份的分成情況則不明確。鑒于地方政府在2002年的分成比例為50%，而之后則跌為40%，從變動(dòng)趨勢來講，將2001年及以前年份的分成比例定為50%，是對地方分成比例相對保守的估計(jì)。因此，本文將2000-2002年地方政府在企業(yè)所得稅的分成比例定為50%，將2003-2013年的分成比例定為40%。

綜合考慮數(shù)據(jù)可獲得性等各方面因素后，相對于上文的土地財(cái)政概念性框架，本文給出如下估算土地財(cái)政規(guī)模的公式：

土地財(cái)政規(guī)模=土地有償使用收入+土地直接稅收+與土地財(cái)政相關(guān)的營業(yè)稅金及附加+與土地財(cái)政相關(guān)的企業(yè)所得稅(地方所得額)

具體而言：

土地財(cái)政規(guī)模=國有土地出讓收入+國有土地租賃租金收入+國有土地其它供地方式收入+契稅+房產(chǎn)稅+土地增值稅+耕地占用稅+城鎮(zhèn)土地使用稅+建筑業(yè)營業(yè)稅金及附加+房地產(chǎn)業(yè)營業(yè)稅金及附加+(建筑業(yè)企業(yè)所得稅+房地產(chǎn)業(yè)企業(yè)所得稅) *地方政府分成比例

其中，2000-2002年地方政府分成比例為50%，2003-2013年地方政府分成比例為40%。

上述估算公式可以從絕對量上反映土地財(cái)政的數(shù)量規(guī)模。進(jìn)一步地，本文還將通過計(jì)算土地財(cái)政規(guī)模占財(cái)政收入的比重來觀察土地財(cái)政的相對規(guī)模。特別是考慮到不同省份之間存在經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的差異，計(jì)算土地財(cái)政規(guī)模與各省財(cái)政收入的比值，既能更好地反映各個(gè)省份土地財(cái)政的相對規(guī)模，又能反映各省對于土地財(cái)政的依賴程度(張雙長和李稻葵，2010)[12]。需要指出的是，由于作為分子的土地財(cái)政既包括預(yù)算內(nèi)收入又包括預(yù)算外收入，從對應(yīng)關(guān)系來說作為分母的財(cái)政收入也應(yīng)選取預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入和預(yù)算外財(cái)政收入的總和，但是無法從公開渠道收集各省、市、自治區(qū)預(yù)算外收入的具體數(shù)據(jù)，在國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站上僅能找到2011年以前地方預(yù)算外資金收入的全國總和數(shù)據(jù)，且沒有各省份的具體數(shù)據(jù)。由此，受數(shù)據(jù)限制，本文將以地方財(cái)政一般預(yù)算收入(即地方預(yù)算內(nèi)收入)作為分母指標(biāo)*數(shù)據(jù)來自國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站。。

四 土地財(cái)政規(guī)模的基本特征

(一)全國層面

將30個(gè)省、市、自治區(qū)的數(shù)據(jù)加總可以獲得全國層面的數(shù)據(jù)。從全國層面的數(shù)據(jù)來看，土地財(cái)政規(guī)?；境手鹉晟仙内厔?。除了地根有所收緊的2008年和2012年以外*2008年和2012年一定程度上收緊了土地供應(yīng)。2008年初，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》(國發(fā)〔2008〕3號)，要求切實(shí)保護(hù)耕地，大力促進(jìn)節(jié)約集約用地。在2012年1月召開的全國國土資源工作會(huì)議上，時(shí)任國土資源部部長徐紹史表示2012年將從嚴(yán)從緊投放年度建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)。，其余年份的土地財(cái)政增長率均為正數(shù)，多數(shù)年份的增長率在40%以上(見圖1)，顯然土地財(cái)政增速迅猛。2013年，土地財(cái)政規(guī)模已達(dá)68805.64億元，與2013年全國地方財(cái)政一般預(yù)算收入總和68916.15億元相比已基本持平，可見土地財(cái)政規(guī)模相當(dāng)龐大，應(yīng)引起足夠的重視。

由圖1和圖2可以看出，在土地財(cái)政收入中，國有土地出讓收入占據(jù)了較大的份額，自2005年以來，國有土地出讓收入在土地財(cái)政中的占比基本維持在60%左右，成為土地財(cái)政收入的主體部分。另外兩項(xiàng)土地有償使用收入(國有土地租賃租金收入和國有土地其它供地方式收入)則占比極小，兩者的占比總和除2003年達(dá)到3.60%以外，其余年份的占比總和均不超過2%。

目前有很多研究均將土地出讓金視為土地財(cái)政的代表，這樣處理是否合適還需要進(jìn)一步探討土地財(cái)政的數(shù)據(jù)特征。若從全國層面上的時(shí)間序列數(shù)據(jù)來計(jì)算國有土地出讓收入與土地財(cái)政規(guī)模之間的相關(guān)系數(shù)，可以發(fā)現(xiàn)其相關(guān)系數(shù)約等于1，高度正相關(guān)，說明兩者的變動(dòng)趨勢基本一致。另外，若計(jì)算國有土地出讓收入方差占土地財(cái)政規(guī)模方差的比值，可得其占比為40.25%，非國有土地出讓收入部分的方差占比則僅為13.74%。因此，從相關(guān)系數(shù)和方差占比可以看出，土地財(cái)政規(guī)模的波動(dòng)主要受國有土地出讓收入的波動(dòng)影響。若研究的問題與土地財(cái)政的變動(dòng)趨勢有關(guān)而與其絕對量規(guī)模關(guān)系不大，則一定程度上可以用土地出讓金來代替土地財(cái)政。當(dāng)然，若考慮到土地財(cái)政應(yīng)該包含的內(nèi)涵，用廣義的土地財(cái)政規(guī)模會(huì)更適合，畢竟土地出讓金只占土地財(cái)政收入的60%左右。

圖1 2000-2013年全國土地財(cái)政規(guī)模及其增長狀況

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)《中國國土資源年鑒》、國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站、《中國建筑業(yè)年鑒》、《中國房地產(chǎn)年鑒》、《中國稅務(wù)年鑒》相關(guān)數(shù)據(jù)整理所得。

2000-2013年，五項(xiàng)土地直接稅收的歷年平均占比為17.41%，自2005年以來大致維持在這個(gè)水平，變動(dòng)幅度不大。與土地財(cái)政相關(guān)的營業(yè)稅金及附加的歷年平均占比為19.21%，與五項(xiàng)土地直接稅收的占比相近。由此，盡管建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的營業(yè)稅金及附加并非與土地直接相關(guān)，但其與五項(xiàng)土地直接稅收一樣，同樣是土地財(cái)政收入的重要構(gòu)成部分。與土地財(cái)政相關(guān)的企業(yè)所得稅(地方所得額)則占比較低，在土地財(cái)政收入中歷年占比均不超過4%。企業(yè)所得稅作為必須與中央分享的稅收收入，并沒有成為土地財(cái)政的主要構(gòu)成部分。

除了以上對土地財(cái)政構(gòu)成部分規(guī)模的單獨(dú)分析以外，將計(jì)算所得的土地財(cái)政規(guī)模與地方財(cái)政一般預(yù)算收入進(jìn)行比較則能更好地判斷地方政府對土地財(cái)政的依賴程度。由圖3可見，土地財(cái)政規(guī)模與地方財(cái)政一般預(yù)算收入的比值基本呈上升趨勢，比值由2000年的0.25，已上升至2013年的約為1，在2010年甚至超過了1。從這一比值來看，地方政府對土地財(cái)政收入極為依賴。

圖2 2000-2013年全國土地財(cái)政規(guī)模中各項(xiàng)收入的占比情況

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)《中國國土資源年鑒》、國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站、《中國建筑業(yè)年鑒》、《中國房地產(chǎn)年鑒》、《中國稅務(wù)年鑒》相關(guān)數(shù)據(jù)整理所得。

圖3 2000-2013年土地財(cái)政規(guī)模與地方財(cái)政一般預(yù)算收入的比值

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)《中國國土資源年鑒》、國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站、《中國建筑業(yè)年鑒》、《中國房地產(chǎn)年鑒》、《中國稅務(wù)年鑒》相關(guān)數(shù)據(jù)整理所得。

(二)區(qū)域?qū)用?/p>

考慮到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和地理位置上的差異，本文依據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的劃分方式，對東中西部的土地財(cái)政狀況進(jìn)行比較*東部地區(qū)包括北京、天津、上海、遼寧、河北、山東、江蘇、浙江、福建、海南、廣東；中部地區(qū)包括山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南；西部地區(qū)包括四川、重慶、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆、廣西、內(nèi)蒙古。西部地區(qū)的數(shù)據(jù)不含西藏。。由圖4可以發(fā)現(xiàn)，在絕對量上，東部地區(qū)的土地財(cái)政規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中部和西部地區(qū)。2013年，東部地區(qū)的土地財(cái)政規(guī)模為41346.41億元，而中部和西部地區(qū)分別為14789.71億元和12669.51億元。東部地區(qū)地理位置較為優(yōu)越，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和市場化水平較高，經(jīng)濟(jì)的活躍和建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)的興旺都促進(jìn)了與土地相關(guān)的財(cái)政收入的增加，使得其較之于中西部地區(qū)具有更高規(guī)模的土地財(cái)政收入。

圖4 2000-2013年東中西部地區(qū)土地財(cái)政規(guī)模

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)《中國國土資源年鑒》、國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站、《中國建筑業(yè)年鑒》、《中國房地產(chǎn)年鑒》、《中國稅務(wù)年鑒》相關(guān)數(shù)據(jù)整理所得。

若將東中西部的土地財(cái)政規(guī)模與其地方財(cái)政一般預(yù)算收入進(jìn)行比較，可以發(fā)現(xiàn)盡管東部地區(qū)的比值仍要稍高于中西部地區(qū)，但數(shù)值上的差距并不大，東中西部的比值變動(dòng)趨勢基本保持一致(見圖5)。2013年，東部和中部地區(qū)土地財(cái)政與地方財(cái)政一般預(yù)算收入的比值分別為1.03和1.02，均超過了1，即使是比值最低的西部地區(qū)，也達(dá)到了0.88的水平。由此可見，盡管東中西部的土地財(cái)政規(guī)模絕對量上存在一定程度的差異，但東中西部地方政府的財(cái)政收入均較高度依賴于土地財(cái)政收入。

圖5 2000-2013年東中西部地區(qū)土地財(cái)政規(guī)模與地方財(cái)政一般預(yù)算收入的比值

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)《中國國土資源年鑒》、國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站、《中國建筑業(yè)年鑒》、《中國房地產(chǎn)年鑒》、《中國稅務(wù)年鑒》相關(guān)數(shù)據(jù)整理所得。

(三)省級層面

從各省、市、自治區(qū)的情況來看，不同省份的土地財(cái)政規(guī)模存在較大差異，但總體來說依賴土地財(cái)政的情況大致不變。表3數(shù)據(jù)顯示，2013年，30個(gè)省、市、自治區(qū)中有14個(gè)省、市、自治區(qū)的土地財(cái)政規(guī)模超過2000億元，13個(gè)省、市、自治區(qū)的土地財(cái)政與地方財(cái)政一般預(yù)算收入比值超過1。在絕對量規(guī)模上，2013年江蘇省土地財(cái)政規(guī)模為8861.18億元，為全國之最，歷年土地財(cái)政規(guī)模的平均值也是全國最高。而從土地財(cái)政與地方財(cái)政一般預(yù)算收入的比值來說，浙江省則為第一，比值達(dá)到1.56，歷年比值的均值也是全國最高。無論是土地財(cái)政規(guī)模還是土地財(cái)政與地方財(cái)政一般預(yù)算收入的比值，數(shù)值較大、顯示出對土地財(cái)政有較高依賴度的大多是東部省份，與前面的分析相一致。

同樣由表3可以看到，各省、市、自治區(qū)的國有土地出讓收入與其土地財(cái)政規(guī)模均呈高度正相關(guān)關(guān)系，30個(gè)省、市、自治區(qū)中有17個(gè)省、市、自治區(qū)的國有土地出讓收入方差占土地財(cái)政規(guī)模方差的比值超過40%，安徽、云南的國有土地出讓收入方差占比更是超過了50%?？梢姡瑥氖〖墝用鎭砜?，土地財(cái)政規(guī)模的波動(dòng)很大程度上是由國有土地出讓收入的波動(dòng)主導(dǎo)。

若將各省、市、自治區(qū)2000-2013年的土地財(cái)政構(gòu)成平均占比繪制成圖(見圖6)，可以看到盡管各省、市、自治區(qū)存在一定差異，但其土地財(cái)政收入的主要部分仍是國有土地出讓收入，所有省、市、自治區(qū)在該部分的平均占比均超過40%。其次，五項(xiàng)土地直接稅收以及與土地財(cái)政相關(guān)的營業(yè)稅金及附加也分別占13%-35%不等的比重，同樣是土地財(cái)政的重要組成部分，這與全國層面的分析結(jié)果相一致。

表3 各省份土地財(cái)政規(guī)模特征

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)《中國國土資源年鑒》、國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站、《中國建筑業(yè)年鑒》、《中國房地產(chǎn)年鑒》、《中國稅務(wù)年鑒》相關(guān)數(shù)據(jù)整理所得。

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)《中國國土資源年鑒》、國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站、《中國建筑業(yè)年鑒》、《中國房地產(chǎn)年鑒》、《中國稅務(wù)年鑒》相關(guān)數(shù)據(jù)整理所得。

五 結(jié)論與政策建議

現(xiàn)有的土地財(cái)政運(yùn)行模式具有潛在風(fēng)險(xiǎn)，可能成為地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的導(dǎo)火索。而且，土地財(cái)政收入又與地方債務(wù)問題緊密相連，其出現(xiàn)異常波動(dòng)將會(huì)影響到地方政府的負(fù)債償還能力，引致地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。由于現(xiàn)實(shí)中可供出讓的土地有限、房地產(chǎn)價(jià)格波動(dòng)等因素，中國的土地財(cái)政問題日益突出，深入開展土地財(cái)政相關(guān)研究并制定政策防范潛在風(fēng)險(xiǎn)顯得尤為重要。而這一問題的研究前提是，厘清土地財(cái)政涵蓋范圍并以可行的方式對土地財(cái)政規(guī)模進(jìn)行估算。本文在綜述相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合國內(nèi)的財(cái)政制度，構(gòu)建土地財(cái)政的概念性框架，將土地財(cái)政收入劃分為國有土地有償使用收入、土地稅收收入和土地費(fèi)用收入三個(gè)方面，并基于此框架，綜合考慮數(shù)據(jù)可獲得性，估算了全國、區(qū)域和省級三個(gè)層面的土地財(cái)政狀況。通過分析土地財(cái)政規(guī)模的數(shù)據(jù)特征主要得出以下兩方面結(jié)論：

一方面，土地出讓金是土地財(cái)政收入中最主要的構(gòu)成部分，但并不是土地財(cái)政的全部?；诒疚膶ν恋刎?cái)政內(nèi)涵較為全面的剖析，以及國內(nèi)不同層面土地財(cái)政狀況的估算，可以發(fā)現(xiàn)，國有土地出讓收入、五項(xiàng)土地直接稅收以及與土地財(cái)政相關(guān)的營業(yè)稅金及附加均是土地財(cái)政的主要構(gòu)成部分。其中，在絕大多數(shù)年份，國有土地出讓收入占比最大，而且與總的土地財(cái)政規(guī)模高度正相關(guān)，很大程度上能主導(dǎo)土地財(cái)政規(guī)模的波動(dòng)，是土地財(cái)政收入中最主要的構(gòu)成部分。因此，從開展研究的角度來說，若研究的問題與土地財(cái)政變動(dòng)方向有關(guān)，而與土地財(cái)政的絕對量規(guī)模關(guān)系不大，則可以用土地出讓金作為土地財(cái)政的代理變量；否則，則應(yīng)該以更為完整的土地財(cái)政規(guī)模數(shù)據(jù)進(jìn)行研究。

另一方面，各地對土地財(cái)政均存在較高程度的依賴。從不同層面上的土地財(cái)政狀況均可看到，目前土地財(cái)政規(guī)模相當(dāng)龐大，不少省份的土地財(cái)政規(guī)模已超過其地方一般預(yù)算收入。土地財(cái)政具有脆弱性和不可持續(xù)性(陳志勇和陳莉莉，2010)[18]，一旦與土地相關(guān)的房地產(chǎn)價(jià)格出現(xiàn)下跌，將可能極大地影響到地方政府財(cái)政收入的穩(wěn)定性，給地方政府帶來較大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。如何改革土地制度和財(cái)政制度，應(yīng)是各界重點(diǎn)關(guān)注的問題，而這也是國內(nèi)應(yīng)對經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要一環(huán)?；诖耍疚奶岢鋈缦抡呓ㄗh：

第一，進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)稅制度改革。匹配地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)是緩解地方政府對土地財(cái)政過度依賴的關(guān)鍵。正如2016年政府工作報(bào)告所指出的，應(yīng)“加快財(cái)稅體制改革，合理確定增值稅中央和地方分享比例，把適合作為地方收入的稅種下劃給地方，在稅政管理權(quán)限方面給地方適當(dāng)放權(quán)”。因此，一方面，應(yīng)建立更為合理的政府間轉(zhuǎn)移支付制度，提高中央向地方的一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，促進(jìn)省份間的橫向轉(zhuǎn)移支付；另一方面，建立具有可持續(xù)性的地方稅源(如保有環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅等)，培育以地方稅種為主要財(cái)政收入來源的長效財(cái)政機(jī)制，適當(dāng)增加地方政府的財(cái)政收入。

第二，規(guī)范地方債務(wù)融資。鑒于土地財(cái)政與地方債務(wù)之間存在緊密聯(lián)系，一旦土地財(cái)政問題爆發(fā)，將可能引致地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的暴露。目前不少地方政府積極開展存量債務(wù)置換工作，以降低地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，但地方債置換只是將債務(wù)延后，并未根本解決地方債務(wù)問題。應(yīng)該從制度著手，完善與地方債務(wù)融資相關(guān)的法律法規(guī)建設(shè)，規(guī)范地方政府的融資行為，避免地方政府過度依賴土地進(jìn)行融資，通過制度讓地方政府在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下融得資金。

第三，積極運(yùn)用PPP模式，減輕地方政府財(cái)政支出壓力?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)項(xiàng)目需要較大的財(cái)政投入，使得地方政府往往面臨著較重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。積極運(yùn)用PPP模式，能夠讓市場介入到部分可以自負(fù)盈虧的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)項(xiàng)目，這既能滿足社會(huì)對公共服務(wù)項(xiàng)目的需求，又能達(dá)到減輕地方政府財(cái)政支出壓力的目的。

第四，完善政府信息披露制度。目前關(guān)于土地出讓金的使用明細(xì)等與土地財(cái)政相關(guān)的數(shù)據(jù)和信息尚未完全公開，不利于公眾對土地財(cái)政的有效監(jiān)督。因此，應(yīng)完善政府信息披露制度，公開土地財(cái)政的資金收支情況、土地抵押融資情況以及利用土地出讓金償還地方債務(wù)的情況等相關(guān)信息，利用公共監(jiān)督機(jī)制督促地方政府合理運(yùn)用土地財(cái)政收入。

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Land Finance in China: Conceptual Framework and Size Re-estimation

CHEN Ying-nan HUANG Chu-qian GUAN Ai-ling

By reviewing the literature on land finance, this paper presents a conceptual framework of land finance, which considering the existing system of the rent, tax and fee in China. Based on this framework, we re-estimate the size of land finance in the national, regional and provincial levels. The estimation results show that, on the one hand, the land-transferring fee is the most important component and driver in land financial revenue, but it cannot stand for the whole of land finance. Therefore, when studying on land finance issue, it may be unsuitable to take land-transferring fee as the single proxy variable for land finance. On the other hand, there is a high degree of dependence on land finance across the local governments in China. It is of great concern that the fluctuation of real estate prices may affect land financial revenues, and result in the financial risk and debt risk of local governments. Therefore, the government should take some measures to prevent the latent risks of land finance.

land finance; conceptual framework; size estimation

2016-12-06

國家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“我國城市房價(jià)周期波動(dòng)研究”(項(xiàng)目編號：12CJY029，項(xiàng)目主持人：陳英楠)；中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金“暨南啟明星計(jì)劃”(項(xiàng)目編號：15JNQM022，項(xiàng)目主持人：陳英楠)。

陳英楠，暨南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院金融系與金融研究所講師、碩士生導(dǎo)師，研究方向：房地產(chǎn)金融；黃楚倩，暨南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院金融專業(yè)碩士研究生，研究方向：房地產(chǎn)金融；關(guān)靄玲，深圳市元維財(cái)富投資管理有限公司。

F812

A

1674-8298(2017)03-0120-15

[責(zé)任編輯：伍業(yè)鋒]

10.14007/j.cnki.cjpl.2017.03.010

方式]陳英楠, 黃楚倩, 關(guān)靄玲. 中國土地財(cái)政： 概念性框架及規(guī)模再估算[J]. 產(chǎn)經(jīng)評論, 2017, 8(3): 120-134.