影響地方政府行為的因素分析

胡玲

摘要：地方政府是國家政權(quán)序列中的一個重要環(huán)節(jié)，是中央政府在地方的代言人，有責任無條件地服從中央政府的政策指令。同時隨著政府改革的深化和政府間關(guān)系的變化，地方政府獲得了較多的權(quán)力，成為相對獨立的利益主體，有著自身的利益訴求。在雙重身份的制約下，地方政府的行為受到諸多因素的影響。本文擬從權(quán)力配置、職能定位、政府績效考評機制及文化傳統(tǒng)四個角度進行分析，以期對優(yōu)化地方政府行為提供幫助。

關(guān)鍵詞：地方政府；權(quán)力配置；職能定位；政府績效考評機制；文化傳統(tǒng)

一、權(quán)力配置對地方政府行為的約束

新中國成立初期，我國采取的是計劃經(jīng)濟體制，經(jīng)濟社會的運行都在政府的計劃調(diào)節(jié)之下進行。政府機構(gòu)的管轄范圍廣，權(quán)力高度集中，政府職能范圍大，工作任務(wù)繁重，機構(gòu)設(shè)置也隨之增加，形成了典型的“大政府，小社會”，地方政府在中央的政策和指令下行事，其作用在于在轄區(qū)內(nèi)推行中央政府的決策命令。這樣的體制在當時對于國家政權(quán)的統(tǒng)一，社會的穩(wěn)定曾起到積極的保障作用，然而其弊端也日益顯現(xiàn)：政府機構(gòu)膨脹，效率低下；部門之間權(quán)責不清，有利可圖時蜂擁而上，追究責任時推諉扯皮；政府取代社會，社會自身的優(yōu)勢被壓抑等等，都成為阻礙社會前進的絆腳石。改革開放以后，中央與地方政府的關(guān)系發(fā)生了很大的變化，總體的趨勢是“分權(quán)讓利”。通過一系列政策措施的推行，地方政府獲得了一定程度的自主權(quán)，對轄區(qū)內(nèi)各項事務(wù)的管理也逐步增強，這對于整個國民經(jīng)濟的發(fā)展和社會管理的有序化產(chǎn)生了一定的成效。但是，從總體上講，我國政府權(quán)力的集分缺乏規(guī)范性，權(quán)責劃分不明晰，中央與地方的關(guān)系始終處于“收放”惡性循環(huán)怪圈中。集權(quán)時，中央保持了高度的權(quán)威，但地方積極性被抑制，財政汲取能力弱，地方政府行為受到限制，對地方的發(fā)展不利；分權(quán)時，中央的權(quán)威被削弱，宏觀調(diào)控能力下降，而地方政府積極性被激發(fā)，有較大的行為空間，形成“弱中央，強地方”格局。如何在權(quán)力的集分之間尋求最佳平衡點，既能保證中央的權(quán)威，達到宏觀調(diào)控的作用最大化，又能充分調(diào)動地方的積極性，優(yōu)化地方政府行為，同時有效地遏制地區(qū)封鎖與惡性競爭，促進區(qū)域的協(xié)調(diào)有序發(fā)展，是新時期權(quán)力分配的關(guān)鍵所在。

二、職能定位對地方政府行為的引導作用

政府職能是政府研究范疇中的重要組成部分，它給政府行為規(guī)定了基本的任務(wù)和方向，不同層級的政府，其職能的側(cè)重點也是有差異的。

目前，我國正處于社會的轉(zhuǎn)型時期，政府對于經(jīng)濟的適度合理的干預和調(diào)控對于國民經(jīng)濟的健康穩(wěn)定發(fā)展有著積極的推動作用，在此過程中合理的“度”是難以掌握的，也是最容易出現(xiàn)問題的環(huán)節(jié)。政府官員是地方政府的主體，同時也是“理性經(jīng)濟人”，在社會活動中也會追求自身利益的最大化。而地方政府又掌握著豐富的政治資源，它有能力也有動力利用手中龐大的資源體系尋租。地方政府往往通過政策誘導、勸說手段干預企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營，兼并重組等市場資源優(yōu)化配置過程；通過稅收、政府采購等手段強行設(shè)置貿(mào)易壁壘，阻礙商品的自由流通。從短期來看，地方政府的上述行為也許會帶來地方經(jīng)濟的短期增長和繁榮，但是從長期來看，對于地方經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展和宏觀經(jīng)濟體制完善的破壞遠遠大于短期收益，無異于飲鴆止渴。在社會管理方面，由于公共物品所包含的外部效應(yīng)及“免費搭車者”現(xiàn)象，使得現(xiàn)代社會在公共物品和服務(wù)的提供和治理方面出現(xiàn)“集體非理性”后果，因此為轄區(qū)內(nèi)居民提供優(yōu)質(zhì)的公共物品和服務(wù)成為地方政府的重要職能。但是在現(xiàn)實中，地方政府的行為出現(xiàn)了偏差，為轄區(qū)內(nèi)提供的公共物品和服務(wù)遠遠不能滿足需求。

三、政府績效考評機制對地方政府行為的導向作用

改革開放以來，我國確立了“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的發(fā)展觀，隨著國家管理體制的逐步建立與完善，這一思想得到社會的普遍認同，“發(fā)展則生，不發(fā)展則亡”成為地方政府發(fā)展的口號。反觀近些年上級政府對下級的績效考核，經(jīng)濟指標占很大比重，地方經(jīng)濟發(fā)展狀況、經(jīng)濟增長速度、財政增長速度等具體的可量化的經(jīng)濟指標都被列入考核的范圍。經(jīng)濟指標既是一種發(fā)展壓力，同時又是一種發(fā)展動力。在這一機制引導下，地方政府官員將經(jīng)濟發(fā)展作為工作的重中之重，并將發(fā)展地方經(jīng)濟與自己的政治仕途掛鉤，“懂經(jīng)濟、會經(jīng)營”常常成為地方官員晉升的最佳籌碼。下級政府積極通過各種方式創(chuàng)造政績，努力取得上級政府的信任和支持，以不斷改善其政治利益；在經(jīng)濟上，積極發(fā)展地方經(jīng)濟，保持經(jīng)濟的持續(xù)快速增長，以爭取更大的權(quán)力和更優(yōu)惠的政策；在社會事務(wù)上，他們要完成本轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟與社會管理任務(wù)，履行其管理職能，增加居民收入，擴大就業(yè)，以此獲得自身的發(fā)展與地方社會對政府的支持。

四、文化傳統(tǒng)對地方政府行為的影響

由于文化對政府行為產(chǎn)生影響具有潛在性、穩(wěn)定性、長期性和普遍性的特征，因此常常被我們所忽視，但是它所對政府行為產(chǎn)生的潛移默化的影響卻是客觀存在的。一方面，文化傳統(tǒng)通過思維定式、習慣等對一定范圍內(nèi)的個體的價值判斷、行為方式等施加影響，當然其中也包括地方政府官員。在這種情況下，地方政府的種種行為也間接的受到影響。另一方面，在特定的社會氛圍中，文化傳統(tǒng)影響著社會的價值判斷以及道德觀念等，地方政府作為社會的管理者，必然會努力爭取民眾的支持。因此地方政府行為在一定程度上也會迎合社會的價值判斷，文化對其的影響也就顯現(xiàn)了出來。

綜上所述，地方政府的行為受到諸多因素的影響，我們需認真反思，以期從根本上優(yōu)化地方政府行為。

參考文獻：

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