保山農(nóng)村居民生活廢水和廢棄物污染的形成機制和治理模式

李熙春

摘要：由于長期以來所形成的城鄉(xiāng)二元化特征，使保山在農(nóng)村居民生活污水及廢棄物收集處理方面面臨極大的挑戰(zhàn)，廣大農(nóng)村居民生活污水、廢棄物收集處理設(shè)施發(fā)展緩慢。根據(jù)市第四次代表大會提出的實施“碧水藍天”工程，必須盡快建立完善政府主導、村民參與、社會支持的農(nóng)村居民生活污水及廢棄物收集處理運行機制，切實改善當前農(nóng)村居民生活污水及廢棄物治理薄弱環(huán)節(jié)，充分激發(fā)市場活力，在現(xiàn)有的治理體制機制上進行突破和創(chuàng)新。本文主要對保山農(nóng)村居民生活污水及廢棄物的形成機制和治理模式進行調(diào)查研究，對形成保山農(nóng)村生活污水及廢棄物的收集處理有效模式提出建議。

關(guān)鍵詞：保山；農(nóng)村居民；生活污水及廢棄物；形成機制；治理模式

中國共產(chǎn)黨保山市第四次代表大會提出實施“碧水藍天”工程?！氨趟{天”工程全面貫徹落實綠色發(fā)展理念和習近平總書記要求云南作生態(tài)文明建設(shè)排頭兵的要求，是對生態(tài)立市的進一步升華，是對“望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”的生動實踐。

“碧水藍天”工程的關(guān)鍵在于增強環(huán)境保護意識和加強污染治理?，F(xiàn)實來看，社會污染源主要有城鎮(zhèn)生活污染、工業(yè)污染和農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染三大類。本文主要針對農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染中的居民生活污水和廢棄物污染情況開展調(diào)查，在此基礎(chǔ)上提出可供借鑒的污染防治及其治理模式。

一、農(nóng)村居民生活污水和廢棄物的污染現(xiàn)狀

據(jù)《保山統(tǒng)計年鑒2016》的統(tǒng)計結(jié)果，保山農(nóng)村人口約175.51萬人，占全市人口總數(shù)的68%。隨著保山城鄉(xiāng)一體化進程的推進，人口居住日趨集中，農(nóng)村居民生活水平的迅速提高及生活條件的明顯改善，使得農(nóng)村生活污水的排放以及廢棄物堆放也在不斷增加。在農(nóng)村，受傳統(tǒng)生活習慣的影響和現(xiàn)實排污管道、污水處理場、垃圾收集、處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴重滯后的制約，垃圾處理方面，依然是各家顧各家，各人顧各人。亂倒垃圾、亂丟廢棄物的現(xiàn)象較為普遍。垃圾隨意堆放等現(xiàn)象隨處可見，嚴重污染了水環(huán)境。隨著農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)的快速發(fā)展，生態(tài)環(huán)境也受到嚴重破壞，大量的固體廢棄物增多，再加上農(nóng)民環(huán)境意識不強，各種包裝袋、果皮等物亂扔，村里大街小巷、田邊地頭、水塘溝渠等隨處可見。同工業(yè)垃圾一樣，生活垃圾沒有得到充分利用，大部分農(nóng)村沒有固定的集中垃圾堆放點。為了處理方便，村民把垃圾往河溝里隨意傾倒或露天堆放在城郊和鄉(xiāng)村，這不僅占去了大片的農(nóng)田，還可能傳播病毒細菌，其滲透液污染地表水和地下水，導致水環(huán)境惡化，許多溝渠和河流變成了“黑河”，使農(nóng)村飲水安全受到了嚴重威脅，直接影響了農(nóng)民群眾的身體健康。

以騰沖為例，近年來，隨著生態(tài)文明建設(shè)的推進，環(huán)境治污力度的加大，騰沖農(nóng)村生活垃圾污染有所緩解，但生活污水污染情況卻日益突出。2015年底騰沖市共有戶籍人口67.4萬人，其中農(nóng)村人口39.92萬人，按人均日產(chǎn)生活垃圾0.8公斤計算，全市每天產(chǎn)生農(nóng)村生活垃圾319噸。為解決好農(nóng)村垃圾污染問題，早在2012年該市就引進了安徽宣城“自燃式垃圾熱解爐”技術(shù)，建立農(nóng)村生活垃圾 “戶集、村收村運、鎮(zhèn)處理”“明光模式”。截至目前，該市已在轄區(qū)內(nèi)15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成“自燃式垃圾熱解爐”107座，正式投運102座，覆蓋全市130多個行政村，日處理生活垃圾達300噸以上?！懊鞴饽Ｊ健边\轉(zhuǎn)以來，雖然處理設(shè)施后續(xù)運行投入壓力大，但極大緩解了農(nóng)村垃圾污染問題。

目前，全市農(nóng)村生活污水處理主要以自然濕地、氧化溝、氧化塘為主，多數(shù)村寨坐落于山間水尾，群眾居住零星分散，污水難于收集處理，生活污水多以直接排放為主。據(jù)概算，全市農(nóng)村居民每人日平均用水量約為80L，按照污水轉(zhuǎn)化系數(shù)取0.8計算，全市農(nóng)村污水產(chǎn)生量約為1264.48萬噸。為探索解決農(nóng)村生活污水污染問題，該市于2010年至2013年在和順、固東兩鎮(zhèn)引入人工濕地處理技術(shù)，投資建成濕地污水處理系統(tǒng)。2015至2016年，為進一步解決人工濕地污水處理技術(shù)短板，通過考察調(diào)研，騰沖再次引進A/O一體化生物處理工藝，并在固東鎮(zhèn)銀杏村、清水鄉(xiāng)虞家營投資試運行，其中固東鎮(zhèn)日處理150立方米，總投資156萬元，清水鄉(xiāng)日處理100立方米，總投資78萬元。近年來，騰沖雖不斷探索農(nóng)村污水處理模式，但因污水收集困難、處理設(shè)施投資大、后期運維成本高等因素制約，廣大農(nóng)村生活污水仍處于未經(jīng)處理直接排入自然環(huán)境狀況，成為農(nóng)村地表水和地下水水環(huán)境污染的重要來源之一。

二、農(nóng)村居民生活廢水和廢棄物污染的形成機制分析

（一）受生活習慣及文化素質(zhì)的影響，農(nóng)民環(huán)境保護意識普通不高，從而導致農(nóng)村污水橫流，垃圾遍地的現(xiàn)象。農(nóng)村生活污水及廢棄物污染現(xiàn)象日益突出，一方面受客觀條件所限，另一方面也和農(nóng)民自身的主觀意識不強息息相關(guān)。長期的小農(nóng)經(jīng)濟意識、傳統(tǒng)的生活習慣加之所受的教育程度制約著農(nóng)民沒有形成較強的環(huán)境保護意識和習慣，也不能深刻地認識到環(huán)保的重要意義，從而在日常的生活習慣、行為習慣中就沒有體現(xiàn)出對周圍良好環(huán)境的愛護與重視。

（二）受基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和技術(shù)條件的制約，使農(nóng)村不能形成如城市一樣的污水及廢棄物收集處理體系。農(nóng)村生活污染源主要是生活中使用的各種洗滌劑和污水、垃圾、糞便等，多為無毒的無機鹽類。長期以來，受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)及經(jīng)濟發(fā)展條件的制約，農(nóng)村生活污水及廢棄物的收集處理沒有受到有關(guān)部門和當?shù)厝罕姂械闹匾暎承┧幢Ｗo區(qū)的村鎮(zhèn)有簡單的污水處理裝置外，絕大部分處于放任自流的狀態(tài)。污水處理率低，缺乏配套的污水處理設(shè)施。由于農(nóng)村人口居住分散，排放的污水大部分未經(jīng)處理就直接排入附近河道。農(nóng)村村鎮(zhèn)幾乎沒有完善的排放管網(wǎng)，村鎮(zhèn)之間、村鎮(zhèn)與城市排水管網(wǎng)間的距離遠，污水管網(wǎng)系統(tǒng)的投資費用高，給生活污水的收集和集中處理帶來難度。

（三）組織和管理滯后，使農(nóng)村生活污水及廢棄物的收集處理舉步維艱。受國情市情的影響，目前，在農(nóng)村尚未形成由政府主導建立的集中建設(shè)、服務與管理的農(nóng)村分散污水治理的實施體系，農(nóng)村分散污水及廢棄物治理與城市集中污水及廢棄物治理還未能處于同等重要的永久性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)地位，在政策和資金上給予的傾斜扶持力度遠遠不足，尚未能形成立足長遠的統(tǒng)籌規(guī)劃。

三、目前農(nóng)村居民生活廢水和廢棄物污染存在的主要問題

自2008年以來，環(huán)境保護部、財政部積極推進農(nóng)村環(huán)境“以獎代補”“以獎促治”政策，截至目前已累計安排農(nóng)村環(huán)境綜合整治資金375億元，對近8萬個村莊的生活污水、生活垃圾、畜禽養(yǎng)殖廢棄物、飲用水水源地等進行了綜合整治，取得了積極成效。在此背景下，保山市的農(nóng)村村容村貌也有了極大的改善，居民生活污水及廢棄物的收集處理能力也有所提高。但總體上看，農(nóng)村環(huán)境治理資金投入和運行模式主要以各級政府為主，市場主體和社會資金參與度不高，農(nóng)村環(huán)境治理市場主體培育不夠，存在一些突出問題，制約了農(nóng)村生活污水及廢棄物治理市場化進程的加快。具體表現(xiàn)如下：

一是農(nóng)村居民生活污水及廢棄物污染治理相關(guān)標準和技術(shù)模式缺乏，對市場主體的約束和引導不足。《農(nóng)村生活污水處理設(shè)施技術(shù)規(guī)范》《農(nóng)村生活垃圾簡易衛(wèi)生處理處置技術(shù)規(guī)范》《農(nóng)村生活垃圾焚燒污染控制技術(shù)規(guī)范》等標準和技術(shù)規(guī)范缺乏。除此以外，農(nóng)村地區(qū)尚未建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊生活污水處理技術(shù)模式、農(nóng)村生活垃圾處理技術(shù)模式等，亟須摸索適合保山當?shù)貤l件的農(nóng)村居民生活污水及廢棄物污染治理技術(shù)與新模式。

二是農(nóng)村居民生活污水及廢棄物污染治理設(shè)施建設(shè)投融資渠道單一，各級財政農(nóng)村環(huán)保資金投入不足。現(xiàn)有農(nóng)村環(huán)境治理工作，主要靠中央政府和地方政府按照大約1∶1的比例進行投入，投融資渠道較為單一。受資金限制，目前保山70多個行政村中僅少部分得到整治。已整治行政村中仍有大部分存在建設(shè)資金投入不足和后期運營維護資金缺乏的問題。缺乏長效機制和多元化融資機制，現(xiàn)有資金投入與資金需求差距較大的問題，已經(jīng)嚴重制約保山農(nóng)村居民生活污水及廢棄物治理的市場化進程，需要各級政府不斷加大財政資金投入。

三是缺乏生活污水及廢棄物處置收費機制，投資回報機制不健全。農(nóng)村環(huán)保設(shè)施運行維護中要堅持“誰污染、誰治理，誰受益、誰付費”的原則。現(xiàn)階段，農(nóng)村居民生活污水及廢棄物處理收費機制還很不完善，僅處于試點示范階段。

四是主體多元化引導機制不健全，市場主體積極性不高。盡管農(nóng)村居民生活污水及廢棄物收集處理已初步建立起政府主導、村民參與、社會支持的投入機制，但仍很不完善。一些地方僅靠政府推動，村民和企業(yè)實際上并未參與進來，缺乏創(chuàng)新機制和優(yōu)惠政策引導。引導機制的不健全直接影響社會資本參與農(nóng)村環(huán)境保護的積極性，制約農(nóng)村環(huán)境治理市場主體培育和發(fā)展。

四、形成農(nóng)村居民生活污水及廢棄物收集處理有效模式的建議

由于長期以來所形成的城鄉(xiāng)二元化特征，使保山在農(nóng)村居民生活污水及廢棄物收集處理方面面臨極大的挑戰(zhàn)，廣大農(nóng)村居民生活污水、廢棄物收集處理設(shè)施發(fā)展緩慢。根據(jù)市第四次代表大會提出的實施“碧水藍天”工程，必須盡快建立完善政府主導、村民參與、社會支持的農(nóng)村居民生活污水及廢棄物收集處理運行機制，切實改善當前農(nóng)村居民生活污水及廢棄物治理薄弱環(huán)節(jié)，充分激發(fā)市場活力，在現(xiàn)有的治理體制機制上進行突破和創(chuàng)新：

頂層設(shè)計方面：

一是強調(diào)政府主導，發(fā)揮財政投入引導作用。突出地方各級政府特別是縣（區(qū)）級人民政府在農(nóng)村居民生活污水及廢棄物治理中的主體責任，并對相關(guān)責任予以細化和量化。從加大財政資金投入和優(yōu)化資金使用方式兩個方面入手，支持農(nóng)村生活污水及廢棄物治理項目和第三方治理項目順利推進。強調(diào)各級財政資金加大投入，從環(huán)境基本公共服務均等化角度，要求加大對中西部貧困地區(qū)一般性轉(zhuǎn)移支付資金支持力度。優(yōu)化資金使用方式，提出涉農(nóng)專項資金要從“重建設(shè)”向“建設(shè)和運營并重”轉(zhuǎn)變，從“前補助”向“前補后獎”轉(zhuǎn)變，允許專項資金用于購買服務。完善社會資本投資回報機制，提出建立利益相關(guān)者費用分攤機制，存在差額的部分由縣（區(qū)）級財政兜底解決。

二是突出市場規(guī)范，健全回報機制。強調(diào)放開市場準入，建立基于環(huán)境質(zhì)量改善為目標的“以效付費”機制；完善各級財政資金、村集體資金和居民付費相結(jié)合的費用分攤機制以及縣級政府資金缺口兜底的保障機制。鼓勵采取組合開發(fā)模式（如廠網(wǎng)一體、供排水一體、垃圾收運與物流業(yè)捆綁），高低收益相搭配，吸引市場主體投入。堅持資源化利用優(yōu)先，引導市場主體采用先進適用技術(shù)，通過資源化收益獲取合理回報。

三是創(chuàng)新治理模式，強化以效付費機制的建立。按照分類指導原則，創(chuàng)新治理模式，完善市場機制、提升治理效率。農(nóng)村污水垃圾收集處置，注重以整縣或區(qū)域為單元整體推進，采取PPP模式實施建管一體，加強建設(shè)和運維，鼓勵城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、推行互聯(lián)網(wǎng)+環(huán)境治理模式等。構(gòu)建付費機制激勵社會資本優(yōu)化資源配置，提升農(nóng)村生活污水及廢棄物治理服務供給質(zhì)量，提高資金使用效率。實現(xiàn)從“買工程”向“買服務”轉(zhuǎn)變。以改善環(huán)境質(zhì)量為導向，把績效評價結(jié)果作為支付運營服務費用及后續(xù)委托運營的依據(jù)，建立起掛鉤機制。

四是創(chuàng)新綠色金融產(chǎn)品與服務。針對農(nóng)村環(huán)境治理融資難和融資貴問題，引導商業(yè)銀行、政策性銀行、融資擔保機構(gòu)積極支持這類企業(yè)進行項目融資。通過財政貼息引導商業(yè)銀行向從事農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理的市場主體提供貸款，鼓勵政策性金融機構(gòu)對社會資本參與的農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理工程提供融資支持。鼓勵融資擔保機構(gòu)積極向采取PPP模式、第三方治理的農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理項目提供融資擔保服務。

五是支持先進適用技術(shù)開發(fā)。先進適用技術(shù)是開展農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理的基礎(chǔ)支撐。當前，我國農(nóng)業(yè)面源污染治理、農(nóng)村污水垃圾處理領(lǐng)域尚未形成成熟的技術(shù)模式，尚處于探索階段，急需引導先進的適用技術(shù)的開發(fā)。

基層落實方面：

一是建立因地制宜的收集處理模式。靠近城市（含縣城）周邊的村鎮(zhèn)，把污水納入城市污水廠集中處理；人口密度較低、水環(huán)境容量較大以及地處非環(huán)境敏感區(qū)的村鎮(zhèn)，在滿足環(huán)保要求的前提下，可根據(jù)實際條件采用“分散式、低成本、易管理”的處理方式，鼓勵采用無動力或微動力污水處理工藝。同時，積極推進生活垃圾就地源頭分類減量和資源回收利用，城鎮(zhèn)生活垃圾收運處理設(shè)施能夠覆蓋的村鎮(zhèn)，生活垃圾可按照“戶集、村收、鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運、市縣處理”的方式處理；交通不便、運距較遠的村鎮(zhèn)可按照“戶集、村收、鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運處理”“戶集、村收、村處理”等方式，采用符合環(huán)保要求的生活垃圾焚燒和填埋等技術(shù)進行處理。

二是建立健全確保農(nóng)村生活污水及廢棄物收集處理設(shè)施運管機制。1.明確責任主體、管理主體。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府，就是環(huán)境保護設(shè)施運行管理的責任主體、管理主體，要結(jié)合本地實際，通過委托第三方運營、組建專業(yè)化物業(yè)管理公司、納入集鎮(zhèn)環(huán)衛(wèi)運轉(zhuǎn)體系、責成所轄村（社區(qū)）運營等模式，確保污染治理設(shè)施長期穩(wěn)定運行。2.完善經(jīng)費保障機制。農(nóng)村污染治理設(shè)施運行維護要堅持“誰污染、誰治理，誰受益、誰付費”的原則，建立多元化運行維護經(jīng)費投入機制。堅持因地制宜，通過財政補助、社會幫扶、村鎮(zhèn)自籌、村民適當交費等方式籌集運行維護經(jīng)費。3.推動村民自治管理。指導村（社區(qū)），通過村民“一事一議”等方式，完善村規(guī)民約、建立生活垃圾分類、收集、投放、運輸、處置、收費等管理制度，自覺落實門前“三包”責任制，提高自我管理、自我約束、互相監(jiān)督的能力。4.強化監(jiān)督考核。各縣（市、區(qū)）環(huán)保局，各園區(qū)環(huán)保分局，要將農(nóng)村居民生活污水及廢棄物污染治理設(shè)施運行監(jiān)督檢查納入日常工作，督促規(guī)范運行，杜絕造成二次污染、破壞生態(tài)環(huán)境等問題發(fā)生。建立農(nóng)村生活垃圾處置等治理設(shè)施運行管理成效與項目資金預算安排聯(lián)動機制。對設(shè)施穩(wěn)定運行的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），進一步加大縣級財政資金支持，優(yōu)先安排項目；對設(shè)施運行情況較差或無法正常運行的，要通報批評、核減資金，并追究相關(guān)人員責任。

三是強化宣傳教育，營造保護生態(tài)環(huán)境濃厚氛圍，采用村民喜聞樂見、便于接受的方式，廣泛開展農(nóng)村生態(tài)環(huán)保知識宣傳教育活動，積極引導廣大群眾自覺養(yǎng)成健康文明、低碳節(jié)能的生產(chǎn)、生活、消費方式。通過多層次、多形式的輿論宣傳和科普教育，大力弘揚優(yōu)秀傳統(tǒng)農(nóng)耕文化，提升生態(tài)文明素養(yǎng)，促進鄉(xiāng)風文明，營造全社會高度關(guān)心和支持農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的濃厚氛圍，并通過增強村民的環(huán)境保護意識，形成對周圍良好環(huán)境愛護和珍視的自覺行為。

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