地方人大人事任免等類決議備案與規(guī)范性文件備案的區(qū)別分析

饒舉元+++朱定帥+++黃璞琳

2006年8月27日通過的監(jiān)督法，將“規(guī)范性文件的備案審查”列為人大常委會(huì)開展監(jiān)督工作的重要內(nèi)容，明確縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)有權(quán)審查、撤銷下一級(jí)人大及其常委會(huì)作出的不適當(dāng)?shù)臎Q議決定。但地方人大及其常委會(huì)有關(guān)人事任免、代表罷免、審議工作報(bào)告、批準(zhǔn)預(yù)算決算的決議決定，應(yīng)否作為規(guī)范性文件向上一級(jí)人大常委會(huì)報(bào)備的問題，一直有不同看法和做法。本文試圖結(jié)合江西省人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查工作實(shí)務(wù)，就相關(guān)問題進(jìn)行探討。

一、江西省各級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督工作實(shí)務(wù)中，一直將市、縣（區(qū)）人大及其常委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大有關(guān)人事任免等的決議決定，作為規(guī)范性文件向上一級(jí)人大常委會(huì)備案

據(jù)介紹，江西省2008年制定《江西省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法〉辦法》時(shí)，考慮到規(guī)范性文件備案審查是項(xiàng)處于起步和摸索階段的全新工作，國(guó)家層面對(duì)規(guī)范性文件界定不明確，就將市、縣（區(qū)）人大及其常委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作出的決議決定，全部納入規(guī)范性文件備案審查范圍[1]。

近年來，江西省各級(jí)人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查工作實(shí)務(wù)中，也一直將下一級(jí)人大及其常委會(huì)作出的決議、決定全部納入備案范圍。2015年度，江西省人大常委會(huì)共收到報(bào)備的各設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)決議、決定174件[2]。其中，有關(guān)人大常委會(huì)、“一府兩院”工作報(bào)告類44件，占25.29%；有關(guān)批準(zhǔn)預(yù)算決算類38件，占21.84%；有關(guān)人大專門委員會(huì)機(jī)構(gòu)設(shè)置類1件，占0.58%；有關(guān)人大及其常委會(huì)和“一府兩院”相關(guān)人員職務(wù)任免、罷免（含人大代表辭職、罷免）類45件，占25.86%；有關(guān)許可對(duì)人大代表采取強(qiáng)制措施類7件，占4.02%；有關(guān)重大民生工程建設(shè)、與撤縣設(shè)區(qū)相關(guān)的政權(quán)機(jī)構(gòu)名稱等重大事項(xiàng)類2件，占1.15%；有關(guān)人民代表大會(huì)會(huì)議召開類16件，占9.20%；有關(guān)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃類14件，占8.04%；涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)，可反復(fù)適用具有普遍約束力的文件7件，占4.02%（主要是加強(qiáng)法院執(zhí)行工作的決議，人大常委會(huì)專題詢問辦法，確定“市樹市花”的決定，還貸周轉(zhuǎn)金管理等）。

二、江西省備案審查條例出臺(tái)后引發(fā)的新困惑

2015年7月征求意見的《江西省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查條例（草案征求意見稿）》第三條，曾擬設(shè)第二款明確“有關(guān)內(nèi)部工作管理制度、人事任免和獎(jiǎng)懲決定以及向上級(jí)機(jī)關(guān)的請(qǐng)示、報(bào)告等文件，不屬于本條例所稱的規(guī)范性文件”。但該條例草案2015年9月提交一審時(shí)，就已刪掉前述第二款內(nèi)容，最終通過的法規(guī)文本中也未再規(guī)定該內(nèi)容。江西省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)于2015年11月20日通過的《江西省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查條例》第三條，僅有規(guī)范性文件定義，即“本條例所稱規(guī)范性文件，是指本行政區(qū)域內(nèi)涉及公民、法人和其他組織權(quán)利、義務(wù)，具有普遍約束力并可以反復(fù)適用的文件”。

有關(guān)人事任免、代表罷免、審議工作報(bào)告、批準(zhǔn)預(yù)算決算的決議決定，都是針對(duì)個(gè)案事項(xiàng)或特定事項(xiàng)所作，顯然不屬“涉及公民、法人和其他組織權(quán)利、義務(wù)，具有普遍約束力并可以反復(fù)適用的文件”。但是，最終通過的《江西省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查條例》，刪掉了其草案征求意見稿中“有關(guān)內(nèi)部工作管理制度、人事任免和獎(jiǎng)懲決定以及向上級(jí)機(jī)關(guān)的請(qǐng)示、報(bào)告等文件，不屬于本條例所稱的規(guī)范性文件”之內(nèi)容，此立法背景讓人對(duì)立法本義產(chǎn)生困惑。對(duì)于市、縣（區(qū)）人大及其常委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大有關(guān)人事任免、代表罷免、審議工作報(bào)告、批準(zhǔn)預(yù)算決算的決議決定，也一直未見江西省人大常委會(huì)法工委明確將其排除在規(guī)范性文件備案審查范圍之外。

三、地方人大及其常委會(huì)有關(guān)人事任免等的決議決定，應(yīng)當(dāng)不屬監(jiān)督法第五章要求備案審查的規(guī)范性文件

我國(guó)憲法賦予人大及其常委會(huì)的主要職權(quán)，一般被歸納為：立法權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)、人事任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)[3]。這四權(quán)又可概括成兩方面的權(quán)力：一是代表人民行使議決權(quán)，包括立法權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)和人事任免權(quán)；二是監(jiān)督權(quán)。監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)，離不開立法權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)和人事任免權(quán)的行使。同時(shí)，監(jiān)督權(quán)又是行使立法權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)和人事任免權(quán)的前提和條件。沒有監(jiān)督權(quán)，人大及其常委會(huì)的其他權(quán)力就難以行使和落實(shí)[4]。各級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督工作的主要內(nèi)容，分為工作監(jiān)督和法律監(jiān)督兩類。工作監(jiān)督，是指通過聽取和審議“一府兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告、聽取和審議國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃及預(yù)算的執(zhí)行情況報(bào)告、對(duì)法律法規(guī)實(shí)施情況組織執(zhí)法檢查等方式，對(duì)“一府兩院”的工作進(jìn)行監(jiān)督。法律監(jiān)督，是指通過對(duì)規(guī)范性文件的備案審查，維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一[5]。

實(shí)際上，監(jiān)督法就監(jiān)督內(nèi)容和監(jiān)督方式進(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)，對(duì)人大及其常委會(huì)的立法權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)和人事任免權(quán)是有所對(duì)應(yīng)的。監(jiān)督法有關(guān)“規(guī)范性文件的備案審查”之第五章，應(yīng)當(dāng)是對(duì)人大及其常委會(huì)立法權(quán)落到實(shí)處的保障，其備案審查對(duì)象應(yīng)當(dāng)是具備普遍約束力、可反復(fù)適用的文件，以保障憲法、法律、法規(guī)的權(quán)威，維護(hù)國(guó)家法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。針對(duì)重大個(gè)案事項(xiàng)、人事任免等所作的不具有普遍約束力、不可反復(fù)適用的決議或決定，應(yīng)當(dāng)不屬于此章規(guī)定的備案審查對(duì)象。

其實(shí)，中國(guó)人大網(wǎng)刊載的《法律釋義之中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》，就認(rèn)為該法第五章所稱“規(guī)范性文件”，是指除憲法和法律以外的以下兩類文件：一類是行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、國(guó)務(wù)院部門規(guī)章、地方政府規(guī)章；另一類是上述文件以外的，由國(guó)家機(jī)關(guān)制定的涉及公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)，普遍適用的文件[6]。市、縣（區(qū)）人大及其常委會(huì)有關(guān)人事任免、代表罷免、審議工作報(bào)告、批準(zhǔn)預(yù)算決算等的決議決定，不具有普遍約束力、不可反復(fù)適用，因此，不屬于監(jiān)督法第五章要求備案審查的規(guī)范性文件。

四、下級(jí)人大及其常委會(huì)有關(guān)人事任免等的決議，屬其上一級(jí)人大常委會(huì)應(yīng)依照憲法、地方組織法予以監(jiān)督的事項(xiàng)

上下級(jí)人大常委會(huì)之間，存在法律上的監(jiān)督關(guān)系、選舉上的指導(dǎo)關(guān)系、工作上的聯(lián)系關(guān)系[7]。彭真同志曾指出，“全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)省級(jí)人大常委會(huì)，是法律監(jiān)督關(guān)系。”[8]憲法第六十七條，授權(quán)全國(guó)人大常委會(huì)撤銷省級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議；其第一百零四條，授權(quán)縣級(jí)以上的地方各級(jí)人大常委會(huì)撤銷下一級(jí)人民代表大會(huì)的不適當(dāng)?shù)臎Q議。地方組織法第四十四條，也明確授權(quán)縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)撤銷下一級(jí)人大及其常委會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q議。前述法條有關(guān)撤銷不適當(dāng)決議的規(guī)定，就是上級(jí)人大常委會(huì)對(duì)下一級(jí)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督體現(xiàn)。因此，此處所稱的“下一級(jí)人大及其常委會(huì)的決議”，應(yīng)當(dāng)既包括下一級(jí)人大及其常委會(huì)制定通過的地方性法規(guī)及具有普遍約束力的其他規(guī)范性文件的決議，也包括下一級(jí)人大及其常委會(huì)針對(duì)重大個(gè)案事項(xiàng)、人事任免等特定事項(xiàng)所作的不具有普遍約束力、不可反復(fù)適用的決議。如此理解，上級(jí)人大常委會(huì)對(duì)下一級(jí)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督關(guān)系才屬完整。

預(yù)算法和選舉法，就體現(xiàn)了上級(jí)人大常委會(huì)對(duì)下一級(jí)人大及其常委會(huì)就預(yù)算、決算和代表罷免、代表辭職所作決議、決定的監(jiān)督。根據(jù)預(yù)算法第二十條、第二十一條、第五十條、第五十一條和第八十二條之規(guī)定：（1）全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷省級(jí)人大及其常委會(huì)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的關(guān)于預(yù)算、決算的地方性法規(guī)和決議，縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷下一級(jí)人大及其常委會(huì)關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令和決議。（2）縣級(jí)以上地方各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)將下一級(jí)政府按規(guī)定報(bào)送備案的預(yù)算匯總后，報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)備案。（3）國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方各級(jí)政府認(rèn)為下一級(jí)政府依法報(bào)送備案的預(yù)算、決算，有同法律、行政法規(guī)相抵觸或者有其他不適當(dāng)之處，需要撤銷下一級(jí)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)預(yù)算、決算的決議的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)本級(jí)人大常委會(huì)審議決定。根據(jù)選舉法第五十二條、第五十四條之規(guī)定：（1）縣級(jí)以上地方各級(jí)人大及其常委會(huì)罷免由本級(jí)人大選出的代表的決議，應(yīng)報(bào)送上一級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案、公告。（2）縣級(jí)以上地方各級(jí)人大的常委會(huì)，接受由本級(jí)人大選舉的代表辭職的決議，應(yīng)報(bào)送上一級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案、公告。

因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、縣級(jí)以上地方各級(jí)人大及其常委會(huì)針對(duì)重大個(gè)案事項(xiàng)、人事任免類等特定事項(xiàng)所作的不具有普遍約束力、不可反復(fù)適用的決議決定，如有關(guān)人事任免、代表罷免、審議工作報(bào)告、批準(zhǔn)預(yù)算決算的決議決定，雖然不屬于監(jiān)督法第五章要求備案審查的規(guī)范性文件，但仍屬其上一級(jí)人大常委會(huì)依照憲法、地方組織法予以監(jiān)督的事項(xiàng)。其中，屬不適當(dāng)?shù)臎Q議決定的，其上一級(jí)人大常委會(huì)有權(quán)依法予以撤銷。

五、要求下級(jí)人大常委會(huì)將有關(guān)人事任免等不具有普遍約束力的決議決定也報(bào)送備案，符合立法本義，且有實(shí)務(wù)價(jià)值

從地方各級(jí)人大常委會(huì)文件報(bào)備工作實(shí)務(wù)來看，要求下一級(jí)人大常委會(huì)將有關(guān)人事任免、代表罷免、審議工作報(bào)告、批準(zhǔn)預(yù)算決算等的決議決定報(bào)送備案，能讓下一級(jí)人大及其常委會(huì)作決議決定時(shí)充分考慮到上級(jí)人大常委會(huì)對(duì)其的監(jiān)督，有利于形成無形而依法有力的約束機(jī)制和內(nèi)省意識(shí)，能較好地督促下一級(jí)人大及其常委會(huì)依法履職，有效減少乃至防范其作出不適當(dāng)?shù)臎Q議決定。

明確要求此類決議決定報(bào)上一級(jí)人大常委會(huì)備案的現(xiàn)行法律，目前只見選舉法第五十二條、第五十四條有關(guān)就代表罷免、代表辭職所作決議的備案規(guī)定。不過，既然憲法、地方組織法授予了上級(jí)人大常委會(huì)撤銷下一級(jí)人大及其常委會(huì)不適當(dāng)決議的監(jiān)督職權(quán)，那么，要求下級(jí)人大及其常委會(huì)就有關(guān)審議工作報(bào)告、批準(zhǔn)預(yù)算決算、人事任免等其他決議決定也報(bào)上一級(jí)人大常委會(huì)備案，也應(yīng)當(dāng)符合地方組織法有關(guān)監(jiān)督的立法本義。

從便于上一級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督的角度考慮，本文認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、縣級(jí)以上地方各級(jí)人大及其常委會(huì)所作的不具有普遍約束力、不可反復(fù)適用的決議決定，也有必要報(bào)上一級(jí)人大常委會(huì)備案。

六、對(duì)有關(guān)人事任免等不具有普遍約束力的決議決定，宜建立簡(jiǎn)便高效的備案工作程序，并與規(guī)范性文件備案審查程序相區(qū)別

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、縣級(jí)以上地方各級(jí)人大及其常委會(huì)所作的不具有普遍約束力、不可反復(fù)適用的決議決定，報(bào)送上一級(jí)人大常委會(huì)備案的程序和要求，可以參考規(guī)范性文件備案審查程序進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，但應(yīng)當(dāng)將二者區(qū)別開來，不宜混在一起。

（一）報(bào)備程序及文書要求宜更簡(jiǎn)便高效

1.鑒于工作報(bào)告類、機(jī)構(gòu)設(shè)置類、人事任免類、代表保護(hù)類、會(huì)議召開類的決議決定大多只需告知性報(bào)備，或者一看便知是否存在不適當(dāng)情形，因此，對(duì)下一級(jí)人大常委會(huì)報(bào)備的此類不具有普遍約束力、不可反復(fù)適用的決議決定，目前無需像規(guī)范性文件那樣實(shí)行“有備必審”要求。上級(jí)人大常委會(huì)也不宜將下一級(jí)人大常委會(huì)報(bào)備的不具有普遍約束力的決議決定，列入規(guī)范性文件備案審查目錄向社會(huì)公布，以免群眾產(chǎn)生誤解。

2.此類不具有普遍約束力的決議決定，宜自公布或者印發(fā)之日起十日內(nèi)報(bào)上一級(jí)人大常委會(huì)備案。報(bào)備材料包括備案報(bào)告、決議決定正式文本，既可報(bào)送紙質(zhì)版報(bào)備材料一式兩份，也可通過指定的政務(wù)郵箱報(bào)送電子版報(bào)備材料而無需報(bào)送紙質(zhì)版。

3.下一級(jí)人大及其常委會(huì)不具備普遍約束力的決議決定，若有以下情形之一就應(yīng)予撤銷：同法律、法規(guī)相抵觸的，同上級(jí)或本級(jí)人大及其常委會(huì)決議決定相抵觸的，違反法定程序的，以及有其他不適當(dāng)情形的。

4.發(fā)現(xiàn)下一級(jí)人大及其常委會(huì)不具備普遍約束力的決議決定存在不適當(dāng)情形的，上級(jí)人大常委會(huì)會(huì)議審議后，可直接予以撤銷，也可責(zé)令下一級(jí)人大及其常委會(huì)自行撤銷或糾正。

（二）審查工作機(jī)構(gòu)宜對(duì)口確定，報(bào)備材料接收登記機(jī)構(gòu)可靈活決定

1.對(duì)下一級(jí)人大及其常委會(huì)不具備普遍約束力的決議決定，由上級(jí)人大相關(guān)專門委員會(huì)或常委會(huì)相關(guān)工作機(jī)構(gòu)根據(jù)需要對(duì)口審查，確需撤銷的提出議案或建議，由常委會(huì)主任會(huì)議決定提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議審議。

2.對(duì)下級(jí)人大及其常委會(huì)不具備普遍約束力的決議決定，上一級(jí)人大常委會(huì)可確定由其常委會(huì)辦公室承擔(dān)統(tǒng)一接收、登記和分送工作，也可確定由規(guī)范性文件備案審查工作機(jī)構(gòu)一并承擔(dān)統(tǒng)一接收、登記和分送工作。若確定由后者承擔(dān)的，應(yīng)當(dāng)與規(guī)范性文件備案審查工作區(qū)分開來。

結(jié) 語

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、縣級(jí)以上地方各級(jí)人大及其常委會(huì)有關(guān)人事任免、代表罷免、審議工作報(bào)告、批準(zhǔn)預(yù)算決算的決議決定，不具有普遍約束力、不可反復(fù)適用。建議各級(jí)人大常委會(huì)盡快明確其不屬規(guī)范性文件備案審查范圍，建議各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)此類決議決定也實(shí)行備案制度，建議就此類決議決定出臺(tái)簡(jiǎn)便高效的備案工作程序。

注釋：

[1]江西省人大常委會(huì)法工委、南昌大學(xué)立法研究中心：《規(guī)范性文件備案審查地方立法研究》，江西省人大常委會(huì)辦公廳、江西省人大工作理論研究會(huì)：《2015年人大工作研究課題匯編》，第42頁。

[2]據(jù)江西省人大常委會(huì)法工委2016年4月6日編印的《法制工作參考（備案審查工作專輯）》（第1期）所載的《關(guān)于2015年度規(guī)范性文件備案審查工作情況的報(bào)告》。該報(bào)告附錄了各單位報(bào)備文件目錄，但未作分類。本文中對(duì)各設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)報(bào)備文件的分類及其占比，是作者所作。

[3]張偉：《縣級(jí)人大常委會(huì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)研究》，中國(guó)人大網(wǎng)，http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/rdlt/rdjs/2014-09/19/content_1879058.htm.據(jù)《彭真文選》（人民出版社1991年版，第386～387頁），彭真同志1980年談到地方人大常委會(huì)的工作時(shí)，曾經(jīng)把地方人大的職權(quán)，概括為四條：制定、頒布地方性法規(guī)，討論決定本地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、衛(wèi)生、民政、民族工作的重大事項(xiàng)，人事任免，監(jiān)督本級(jí)政府和法院、檢察院的工作。

[4]程湘清：《論人大監(jiān)督權(quán)》，中國(guó)人大新聞網(wǎng)，http：//npc.people.com.cn/GB/10821973.html.

[5]喬曉陽在十一屆全國(guó)人大常委會(huì)專題講座第三講《監(jiān)督法和全國(guó)人大常委會(huì)的監(jiān)督工作》，中國(guó)人大網(wǎng)，http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2008-05/30/content_1466386.htm.

[6]見中國(guó)人大網(wǎng)，法律釋義與問答版塊：http：//www.npc.gov.cn/npc/flsyywd/xianfa/2014-01/06/content_182269

0.htm.

[7]見闞珂《全國(guó)人大與地方人大是什么關(guān)系？》，載《法制日?qǐng)?bào)》2015年7月27日，網(wǎng)頁地址：http：//www.legaldaily.com.cn/Culture/content/2015-07/27/content_6189716.htm？node=75591.

[8]萬其剛：《彭真關(guān)于人大制度完善與有效運(yùn)行的有關(guān)論述》，中國(guó)人大網(wǎng)，http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/rdlt/rdjs/2013-11/08/content_1813097.htm.

（作者單位：江西省撫州市人大常委會(huì)）