激活“三塊地”：農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的核心問(wèn)題

蒲仕明+黃博

如何立足“放活經(jīng)營(yíng)權(quán)”，充分激活“三塊地”的活力？思路已經(jīng)明確：按照“三權(quán)分立、價(jià)值顯化、市場(chǎng)運(yùn)作、利益共享”的方針，中央確定了“公有制性質(zhì)不能改變、耕地紅線不能打破、農(nóng)民權(quán)益不能受損”的三條紅線，

確保“三塊地”始終走在正確的軌道上

土地是人類賴以生存最基本的資源，人類將長(zhǎng)期繼續(xù)在土地上生存和發(fā)展。英國(guó)古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家威廉·配第曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：勞動(dòng)是財(cái)富之父，土地是財(cái)富之母。土地有保障功能、發(fā)展功能，對(duì)我國(guó)的農(nóng)民而言，土地上承載著他們的收獲和命運(yùn)。2017年3月，四川省農(nóng)村改革工作推進(jìn)暨農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革專題培訓(xùn)會(huì)提出，要在新時(shí)期突出激活承包地、農(nóng)村建設(shè)用地和宅基地等“三塊地”的功能?？v覽歷史的每一次變革和進(jìn)步，都與土地要素息息相關(guān)，這一次亦不例外。

從井田制到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制

戰(zhàn)國(guó)以前，中國(guó)實(shí)行以井田制為基礎(chǔ)的封建領(lǐng)主土地制度。秦代商鞅變法，“壞井田，開阡陌”，由此直至隋唐，以國(guó)家授地為基本特征的均田制始終占據(jù)主流。國(guó)家授地是封建政治經(jīng)濟(jì)體系的基礎(chǔ)，禁止土地要素的自由流動(dòng)。

安史之亂之后，私人地主制逐步成型，這也是中國(guó)古代土地制度的一次分野。封建制度體系下的自由土地制度，加劇了土地的集中，拉大了農(nóng)民與封建地主之間的巨大差距，成為封建社會(huì)剝削本質(zhì)的原罪。

中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的土地革命，逐步形成了在集體主義前提下的土地權(quán)利體系。這里有兩個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)：一是土改運(yùn)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了土地權(quán)利的共同分享；二是新中國(guó)初期的合作化、集體化運(yùn)動(dòng)，消滅了私人對(duì)于地租的競(jìng)爭(zhēng)性獲取，徹底砸碎了封建土地制度的格局。

1978年的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制被視為農(nóng)村土地制度的一項(xiàng)轉(zhuǎn)折。這次土地改革，將土地產(chǎn)權(quán)分為所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。所有權(quán)仍歸集體所有，經(jīng)營(yíng)權(quán)則由集體經(jīng)濟(jì)組織按戶均分包給農(nóng)戶自主經(jīng)營(yíng)，集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)承包合同履行的監(jiān)督，公共設(shè)施的統(tǒng)一安排、使用和調(diào)度，土地調(diào)整和分配，從而形成了一套有統(tǒng)有分、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。這種土地制度并沒(méi)有從根本上改變土地集體所有的性質(zhì)，只是將土地的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分開了，大大調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，較好地發(fā)揮了勞動(dòng)和土地的潛力。

1982年12月4日，第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”。

“新土改”與成都經(jīng)驗(yàn)

隨著農(nóng)村改革的不斷深入，承包地要流轉(zhuǎn)，集體建設(shè)用地、宅基地也要流轉(zhuǎn)，而農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革就是這一切的基礎(chǔ)。2014年12月2日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議審議了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》。農(nóng)業(yè)部部署了成都、重慶等58個(gè)試驗(yàn)區(qū)，共5個(gè)方面19項(xiàng)試驗(yàn)任務(wù)，“新土改”大幕拉開。

1978年開始的第一輪農(nóng)村土地制度改革，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村集體所有權(quán)和家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，強(qiáng)化了農(nóng)民權(quán)利，解決了生產(chǎn)積極性的問(wèn)題。而新一輪農(nóng)村土地制度改革的核心，將在“放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”上做文章，其創(chuàng)新意義和深遠(yuǎn)影響，可與前一輪改革比肩。時(shí)任中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)陳錫文指出，農(nóng)地改革的基本方針已經(jīng)明確，即“明晰所有權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，放活經(jīng)營(yíng)權(quán)”，在三權(quán)分立的基礎(chǔ)上不斷推進(jìn)土地合理的流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展。

如何立足“放活經(jīng)營(yíng)權(quán)”，充分激活“三塊地”的活力？思路已經(jīng)明確：按照“三權(quán)分立、價(jià)值顯化、市場(chǎng)運(yùn)作、利益共享”的方針，中央確定了“公有制性質(zhì)不能改變、耕地紅線不能打破、農(nóng)民權(quán)益不能受損”的三條紅線，確?！叭龎K地”始終走在正確的軌道上。

2007年，成都市被確定為國(guó)家城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗(yàn)區(qū)。作為“新土改”先行試驗(yàn)區(qū)之一，成都市在積極推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)、激活“三塊地”的活力取得了突出成績(jī)，被譽(yù)為“成都經(jīng)驗(yàn)”?；仡櫴陙?lái)成都走過(guò)的路，一條清晰的“行動(dòng)路線圖”已經(jīng)成型。

摸底確權(quán)。2008年，都江堰市柳街鎮(zhèn)鶴鳴村首創(chuàng)了“魚鱗土地確權(quán)法”。此后的三年時(shí)間里，成都基本完成了確權(quán)頒證，第一次全面、真實(shí)地摸清了“家底”。

搭建平臺(tái)。2008年10月，成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)擔(dān)保股份公司先后成立，這是全國(guó)首家農(nóng)村產(chǎn)權(quán)綜合性市場(chǎng)平臺(tái)，為進(jìn)一步激活沉睡的土地資本提供了條件。

同地同權(quán)。依托成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所平臺(tái)，農(nóng)民自主進(jìn)行交易流轉(zhuǎn)。這期間，“錦江模式”的出現(xiàn)，推動(dòng)農(nóng)戶和村組集體經(jīng)濟(jì)組織成為了主動(dòng)、平等的出讓方。

探索創(chuàng)新。在中央的支持下，四川積極探索創(chuàng)新土地增減掛鉤等制度，構(gòu)建“大郊區(qū)”時(shí)代，構(gòu)建新型中國(guó)消費(fèi)社會(huì)的最經(jīng)濟(jì)的新型生存空間和發(fā)展模式，使之成為社會(huì)的穩(wěn)定器。

成都的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，遵循了經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理，即滿足資源向資本轉(zhuǎn)換的基本要素：產(chǎn)權(quán)清晰、可流動(dòng)、產(chǎn)生剩余價(jià)值。輔以良好的政策制度設(shè)計(jì)、交易和擔(dān)保體系的完善，在提高土地資源配置效率和激活“三塊地”的活力方面得到了廣泛認(rèn)同。

價(jià)格理論和權(quán)利保障

如果說(shuō)“成都經(jīng)驗(yàn)”重在土地權(quán)利的讓渡，“新土改”的機(jī)會(huì)在于經(jīng)營(yíng)權(quán)的變現(xiàn)，其本質(zhì)上仍然是土地價(jià)格理論在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)框架下的體現(xiàn)。從這個(gè)意義上而言，如何將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行價(jià)格量化，將是喚醒“三塊地”沉睡資本的重要切入點(diǎn)。

2015年11月2日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》，指出到2020年，農(nóng)村各類所有制經(jīng)濟(jì)尤其是農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)、農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)制度更加完善，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系、適合農(nóng)業(yè)農(nóng)村特點(diǎn)的農(nóng)村金融體系更加健全，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化體制機(jī)制基本建立。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)方面，在有條件的地方開展農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償退出試點(diǎn)；宅基地方面，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機(jī)制；集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地方面，允許土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工礦倉(cāng)儲(chǔ)、商服等經(jīng)營(yíng)性用途的存量農(nóng)村集體建設(shè)用地，與國(guó)有建設(shè)用地享有同等權(quán)利，在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，可以出讓、租賃、入股，完善入市交易規(guī)則、服務(wù)監(jiān)管制度和土地增值收益的合理分配機(jī)制。

目前國(guó)內(nèi)主要試驗(yàn)，集中在利用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，解決農(nóng)民的正常資金需求，特別是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化及規(guī)?；N養(yǎng)業(yè)的資金需求，撬動(dòng)“三塊地”的金融杠桿，例如重慶的“地票”制度等。但從金融資產(chǎn)的角度看，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的資產(chǎn)變現(xiàn)難度較大，尤其是在擔(dān)保法、物權(quán)法、農(nóng)村土地承包法等相關(guān)法律法規(guī)尚待完善的前提下，金融風(fēng)險(xiǎn)較大。

對(duì)此，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授吳垠認(rèn)為，下一步的改革應(yīng)堅(jiān)持農(nóng)村土地（包括集體建設(shè)用地、承包地、宅基地）的集體所有，通過(guò)確權(quán)賦能，把集體經(jīng)濟(jì)組織的所有權(quán)和農(nóng)民手中的經(jīng)營(yíng)使用權(quán)變?yōu)橛谰眯晕餀?quán)，使它們能流轉(zhuǎn)交易；保護(hù)集體和農(nóng)民分享土地增值收益，以此建立農(nóng)民獲得生存、發(fā)展來(lái)源的長(zhǎng)期保障制度，防止農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利受到侵害。