特色小鎮(zhèn)建設(shè)實踐及概念界定

◎劉士林 王曉靜

特色小鎮(zhèn)建設(shè)實踐及概念界定

◎劉士林 王曉靜

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，特色小鎮(zhèn)在產(chǎn)業(yè)升級、科技發(fā)展、人才引進和生態(tài)環(huán)境等方面面臨著新的挑戰(zhàn)。因此，對特色小鎮(zhèn)的現(xiàn)狀和問題進行梳理，同時結(jié)合建設(shè)經(jīng)驗對其內(nèi)涵進一步研究，對于我國推進特色小鎮(zhèn)建設(shè)及其可持續(xù)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

特色小鎮(zhèn)；建制鎮(zhèn)；城鎮(zhèn)規(guī)模劃分體系

目前，特色小鎮(zhèn)作為推進新型城鎮(zhèn)化的重要路徑已被廣泛認可并推廣，為深入貫徹新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)目標發(fā)揮了重要作用。同時，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，特色小鎮(zhèn)在產(chǎn)業(yè)升級、科技發(fā)展、人才引入和生態(tài)環(huán)境等方面也都面臨著新的挑戰(zhàn)。對特色小鎮(zhèn)的現(xiàn)狀和問題進行梳理，并結(jié)合其建設(shè)經(jīng)驗對其內(nèi)涵進一步研究，對于促進特色小鎮(zhèn)健康和可持續(xù)發(fā)展具有重要現(xiàn)實意義。

特色小鎮(zhèn)發(fā)展實踐

在《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》頒發(fā)后，陸續(xù)出臺了一系列城市群與城市發(fā)展規(guī)劃，這期間，浙江、四川等地的特色小鎮(zhèn)異軍突起，為我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展揭開了新篇章。

1.浙江省文件出臺數(shù)量位居第一

浙江省于2015年4月22日出臺《關(guān)于加快特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的指導意見》，同時建立了省特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)工作聯(lián)席會議制度。其先后出臺了《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)統(tǒng)計監(jiān)測工作的通知》《浙江省特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建導則》等多個文件。此外，浙江省住建廳、浙江省旅游局等相關(guān)部門還出臺了《關(guān)于推進電子商務(wù)特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建工作的通知》《關(guān)于金融支持浙江省特色小鎮(zhèn)建設(shè)的指導意見》《關(guān)于高質(zhì)量加快推進特色小鎮(zhèn)建設(shè)的通知》等文件來指導、規(guī)范特色小鎮(zhèn)的建設(shè)工作。浙江省下轄的杭州市、溫州市和嘉善縣也分別出臺了《關(guān)于加快特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的實施意見》等具體的規(guī)劃文件，為浙江省特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建工作取得突出成績作出了較大貢獻。

2.浙江、四川和貴州推進速度較快，成果突出

北京、天津、黑龍江、云南、江西和安徽等地都曾相繼提出打造特色小鎮(zhèn)的發(fā)展戰(zhàn)略。如北京市于2011年設(shè)立100億元的小城鎮(zhèn)發(fā)展基金，以全國首創(chuàng)的股權(quán)基金方式，引導打造旅游休閑特色鎮(zhèn)、科技及設(shè)施農(nóng)業(yè)示范鎮(zhèn)、商務(wù)會議特色鎮(zhèn)、園區(qū)經(jīng)濟特色鎮(zhèn)和重點產(chǎn)業(yè)功能區(qū)配套服務(wù)特色鎮(zhèn)五類42個特色小鎮(zhèn)。云南省2011年5月出臺《關(guān)于加快推進特色小鎮(zhèn)建設(shè)的意見》，安排專項資金重點扶持，并鼓勵社會各類投資主體參與包括現(xiàn)代農(nóng)業(yè)型、旅游型、商貿(mào)型和邊境口岸型四類210個特色小鎮(zhèn)建設(shè)。江西省南昌市于2012年提出分批分期建設(shè)包括歷史文化名鎮(zhèn)、旅游休閑名鎮(zhèn)和都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)休閑觀光名鎮(zhèn)三類17個不同類型的特色小鎮(zhèn)。黑龍江省哈爾濱市于2010年7月提出全面提升園區(qū)型、商貿(mào)型、旅游型、歷史文化型、工礦型和林地共建型六類21個特色小鎮(zhèn)。天津市于2011年提出在“十二五”期間圍繞中心城區(qū)建設(shè)50個特色小鎮(zhèn)。安徽省于2012年5月提出“力爭在‘十二五’期間打造200個特色小鎮(zhèn)”。但可惜的是，這些先行者由于各種各樣的原因并未成為領(lǐng)導者。

據(jù)統(tǒng)計，浙江省2015年已全面啟動特色小鎮(zhèn)建設(shè)，截至2016年4月共有79個特色小鎮(zhèn)列入省級創(chuàng)建名單，51個特色小鎮(zhèn)列入培訓名單[1]，首批37個特色小鎮(zhèn)吸引了3300多家企業(yè)，完成投資480億元，其中有5個小鎮(zhèn)投資已經(jīng)超過20億元[2]。同時，地處天府之國、具備小城鎮(zhèn)發(fā)展優(yōu)勢的四川也勇往直前。2015年，成都發(fā)布了《2015年成都市小城鎮(zhèn)建設(shè)工作要點》，明確表示要打造50個特色鎮(zhèn)，將小城鎮(zhèn)建設(shè)連線成片，并在此過程中體現(xiàn)出“一鎮(zhèn)一主業(yè)”的思路和“四態(tài)融合（生態(tài)、業(yè)態(tài)、文態(tài)、形態(tài)）”理念。以浙江、四川等省市為代表的特色小鎮(zhèn)建設(shè)已經(jīng)表現(xiàn)出巨大的優(yōu)勢。

截至2015年底，貴州重點扶持的100個示范小城鎮(zhèn)累計完成項目建設(shè)資金1000億元，建成“8（建設(shè)或完善1個路網(wǎng)、1個標準衛(wèi)生院、1個社區(qū)服務(wù)中心、1個農(nóng)貿(mào)市場、1個市民廣場或公園、啟動1個污水處理設(shè)施或垃圾處理設(shè)施項目、建設(shè)1個敬老院、建設(shè)1項城鎮(zhèn)保障性安居工程。）+X”項目4000多個，實現(xiàn)了107個示范小城鎮(zhèn)有高速公路或是國省干線聯(lián)絡(luò)線連接，累計建成保障性住房8萬套。2016年上半年安徽黃山啟動1000萬元資金，著力推進10個左右的特色小鎮(zhèn)建設(shè)，力爭“十三五”期間建成30個特色小鎮(zhèn)。2016年7月1日，住建部、國家發(fā)改委和財政部共同印發(fā)了《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》，提出到2020年，培育1000個左右各具特色、富有活力的特色小鎮(zhèn)。

3.國家特色小鎮(zhèn)和“浙江模式”特色小鎮(zhèn)的區(qū)別

當前，“特色小鎮(zhèn)”的建設(shè)模式有兩種。一種是以四川、貴州為代表的“特色小鎮(zhèn)”，它們都是以建制鎮(zhèn)行政邊界為基礎(chǔ)、圍繞自身職能定位自上而下提出的，因此這類特色小鎮(zhèn)的概念是從小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略層面衍生而來的。浙江省的特色小鎮(zhèn)采用了另一種發(fā)展模式：其規(guī)劃范圍不以行政邊界為限，但嚴格控制發(fā)展邊界和規(guī)模，小鎮(zhèn)分類與地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展特色結(jié)合緊密[3]。實際上，出于便于管理、財政支持等原因，在國家層面上仍以建制鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為特色小鎮(zhèn)的培養(yǎng)對象。

在城鎮(zhèn)規(guī)模劃分體系中增設(shè)特色小鎮(zhèn)

在建設(shè)特色小鎮(zhèn)熱潮中，最重要和最基礎(chǔ)的研究工作是把特色小鎮(zhèn)的概念界定清楚并取得共識，以便為規(guī)范、評價及進一步指導特色小鎮(zhèn)培育建設(shè)工作提供支持。

1.世界各國的界定多采用人口標準

目前，國際上還沒有一個統(tǒng)一的城鎮(zhèn)界定標準。各國、各地區(qū)根據(jù)自身的社會經(jīng)濟發(fā)展特點，從行政中心所在地、城鎮(zhèn)特征、居民的下限人口數(shù)量、人口密度和從業(yè)構(gòu)成等方面制定了不同的界定標準，雖然世界各國對于小城鎮(zhèn)的界定標準差異懸殊，但采用人口數(shù)量作為標準最為普遍。從總體上看，歐美國家小城鎮(zhèn)人口規(guī)模一般不超過10萬人。這與歐美國家的人口數(shù)量總體偏少相關(guān)，也與西方人的城鎮(zhèn)化發(fā)展理念和標準有關(guān)。他們普遍把小城鎮(zhèn)的理想人口限定在5萬左右，西方學者普遍認為，當一個小城鎮(zhèn)的人口達到3萬人時，其經(jīng)濟發(fā)展基本會進入良性循環(huán)狀態(tài)，而達到5萬人時，小城鎮(zhèn)就進入到良性發(fā)展階段。由于我國和歐美人口總量相差懸殊，因此，人口標準只具有一般性的參考價值，不能直接引入和使用。

2.在比較中把握我國特色小鎮(zhèn)的基本特征

結(jié)合我國新型城鎮(zhèn)化的具體情況，在描述和把握特色小鎮(zhèn)主要特征時，既要關(guān)注它和過去的工業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)和旅游區(qū)的聯(lián)系，也要注意把特色小鎮(zhèn)與其他幾種塊狀經(jīng)濟形態(tài)區(qū)別開來（見表1），尤其要汲取以往工業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)和旅游區(qū)的建設(shè)經(jīng)驗和教訓。要做到這一點，就必須牢牢把握和堅守特色小鎮(zhèn)的四個主要特征：

（1）產(chǎn)業(yè)特色鮮明。特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)定位要面向未來，“特色”二字是指在生態(tài)農(nóng)業(yè)、電子商務(wù)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)旅游、特色農(nóng)業(yè)畜牧業(yè)、特色養(yǎng)殖種植業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)及非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護等方面已形成一定發(fā)展優(yōu)勢、具有一定品牌、形成一定影響、具有一定示范性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

（2）體制機制靈活。特色小鎮(zhèn)建設(shè)的主體是企業(yè)，這是特色小鎮(zhèn)建設(shè)的根本性問題。規(guī)劃特色小鎮(zhèn)的主要任務(wù)是實現(xiàn)小鎮(zhèn)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，主要動力機制是企業(yè)的成長。小鎮(zhèn)的建設(shè)不是靠政府力量，不是基層政府再去辦一個互聯(lián)網(wǎng)園區(qū)、設(shè)立一個融資性的平臺公司等；應(yīng)以企業(yè)為主導，這是特色小鎮(zhèn)以市場化機制為動力、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。

表1 特色小鎮(zhèn)、工業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)與旅游區(qū)的比較

表2 我國城鎮(zhèn)規(guī)模劃分體系（交大城市科學研究院建議版）

（3）人文氣息濃厚。特色小鎮(zhèn)是高校畢業(yè)生、大企業(yè)高管、科技人員與留學歸國人員創(chuàng)業(yè)者為主的“新四軍”創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)地，有望凝聚獨特的人文氣息，并且特色小鎮(zhèn)不是產(chǎn)業(yè)、文化、旅游和社區(qū)功能的簡單相加，而是在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上，孕育出鮮明的特色文化，進而衍生出旅游功 能，并輔以必要的社區(qū)配套，是一個集產(chǎn)業(yè)、文化、旅游和社區(qū)的有機復合體。

（4）生態(tài)環(huán)境優(yōu)美。特色小鎮(zhèn)一般規(guī)劃在城郊接合部，既有與主城區(qū)交通、公共服務(wù)無縫對接的便利，也有農(nóng)村空間開闊、環(huán)境優(yōu)美和生活成本相對較低的優(yōu)勢。如浙江特色小鎮(zhèn)一般規(guī)劃面積在3平方公里左右，建設(shè)用地面積在1平方公里左右，按3A景區(qū)目標建設(shè)，其中旅游特色小鎮(zhèn)按5A景區(qū)標準建設(shè)。每個小鎮(zhèn)的建筑、旅游設(shè)施和植物群落、自然環(huán)境與產(chǎn)業(yè)融合協(xié)調(diào)、相得益彰[4]。

3.特色小鎮(zhèn)作為小城鎮(zhèn)下一個層級的設(shè)想

目前，在特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)中，存在的主要問題是概念比較含糊，因此，必須對我國城鎮(zhèn)規(guī)模劃分體系進行細化和細分，將特色小鎮(zhèn)作為小城鎮(zhèn)的下一個層級設(shè)置，具體參考國務(wù)院最新城鎮(zhèn)規(guī)模劃分體系，將小城鎮(zhèn)分為Ⅰ型小城鎮(zhèn)和Ⅱ型小城鎮(zhèn)（適合培育特色小鎮(zhèn)）兩種類型，在政策和機制上為特色小鎮(zhèn)騰出一塊屬于自己的空間（見表2）。

基于此，上海交通大學城市科學研究院結(jié)合我國城鎮(zhèn)體系的人口設(shè)置標準和浙江省對特色小鎮(zhèn)的空間規(guī)模的規(guī)定，提出一個具有自主知識產(chǎn)權(quán)的特色小鎮(zhèn)界定標準：行政區(qū)劃方面，原則上為建制鎮(zhèn)（縣城關(guān)鎮(zhèn)除外）。人口規(guī)模方面，鎮(zhèn)區(qū)人口為3萬-5萬人?？臻g區(qū)域面積是3平方公里，其中1平方公里為核心區(qū)。

[1]徐軍. 浙江特色小鎮(zhèn)聚集萬億元產(chǎn)業(yè). 中國改革報，2015-12-2.

[2]楊曦. 翁建榮：浙江省首批37個特色小鎮(zhèn)取得四方面成效. 人民網(wǎng)，2016-2-25.

[3]宋為，陳安華. 淺析浙江省特色小鎮(zhèn)支撐體系. 小城鎮(zhèn)建設(shè)，2016，（3）.

[4]馬斌．特色小鎮(zhèn)：浙江經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的大戰(zhàn)略．浙江社會科學，2016年（3）．

（作者單位：上海交通大學城市科學研究院）

■ 編輯：張涵

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A

10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.06.003