特朗普政府的亞太新政：矛頭直指中國？

岳未央

2017年1月20日，隨著美國當(dāng)選總統(tǒng)特朗普即將宣誓就職，國際形勢(shì)將正式進(jìn)入一個(gè)高度不確定的時(shí)代。這其中，中東和亞太將是不確定性最突出的兩個(gè)方向。那么，特朗普的亞太政策將會(huì)是一副什么模樣呢？

特朗普在競(jìng)選和候任期間，除了批評(píng)奧巴馬的“亞太再平衡”政策、誓言上臺(tái)第一天便廢除《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP）、強(qiáng)調(diào)美國要在亞太“重建”一支強(qiáng)大海軍、要求日本和韓國多承擔(dān)同盟安保費(fèi)用之外，并沒有在闡述他自己的地區(qū)規(guī)劃方面釋放出足夠詳盡、系統(tǒng)的信息，也就使得觀察家們對(duì)未來美國亞太政策猜測(cè)頗多，有一種觀點(diǎn)認(rèn)為特朗普將會(huì)中止“亞太再平衡”，部分美國高級(jí)外交官也一再呼吁特朗普不要給中國留下“填補(bǔ)權(quán)力真空”的機(jī)會(huì)。

事實(shí)是否將會(huì)如此？

很多人忽略了一篇文章。2016年11月7日，特朗普贏得大選前兩天，他的兩名政策顧問彼得·納瓦羅（Peter Navarro，已獲國家貿(mào)易委員會(huì)主席提名，進(jìn)入特朗普內(nèi)閣）、亞歷山大·格雷（Alexander Gray，特朗普國防事務(wù)顧問）在美國《外交政策》網(wǎng)站上發(fā)表題為《特朗普“以實(shí)力求和平”的亞太觀：共和黨候選人將如何重塑美國與亞洲的關(guān)系》文章，比較系統(tǒng)地闡述了特朗普即將推行的美國亞太政策概貌。該文批評(píng)奧巴馬的“亞太再平衡”太過軟弱，斷言特朗普當(dāng)選后會(huì)復(fù)活里根總統(tǒng)的“以實(shí)力促和平”理念，著重加強(qiáng)美國軍力，特別是重建海軍軍力，包括將戰(zhàn)艦增至350艘；在讓盟友負(fù)擔(dān)一定美國駐軍費(fèi)用的同時(shí)，保證美國對(duì)其盟友和伙伴的安全承諾。

這篇文章是迄今為止特朗普?qǐng)F(tuán)隊(duì)成員對(duì)特朗普即將實(shí)施的外交政策特別是亞太政策做出的最重要?dú)w納。它的主要觀點(diǎn)力求與特朗普的競(jìng)選語言相契合，勾勒出未來美國亞太政策的兩個(gè)基本方向——繼續(xù)履行對(duì)盟友伙伴的安全承諾和以海軍為重點(diǎn)擴(kuò)充軍備。

可以認(rèn)為，納瓦羅、格雷的文章反映了特朗普本人和共和黨高層在未來美國亞太政策方向上的基本共識(shí)是：他們不會(huì)簡(jiǎn)單推翻奧巴馬的“亞太再平衡”，而是要以特朗普的方式繼續(xù)強(qiáng)化美國在亞太地區(qū)的實(shí)力和存在。

談到這里，有必要惡補(bǔ)一下什么是“以實(shí)力求和平”。它源于20世紀(jì)80年代里根上臺(tái)時(shí)的一種對(duì)外戰(zhàn)略理念。當(dāng)時(shí)，冷戰(zhàn)正處于高峰期，蘇聯(lián)處于攻勢(shì)，美國處于守勢(shì)，里根政府制訂了“新遏制戰(zhàn)略”，以抗擊蘇聯(lián)為中心，試圖重振國威。具體而言，它包括幾條線索：以美國經(jīng)濟(jì)、軍事實(shí)力的復(fù)蘇和增長(zhǎng)壓制住蘇聯(lián)；在地緣戰(zhàn)略方面，把蘇聯(lián)阻止在70年代末的擴(kuò)張線上不能再進(jìn)一步；保持各種渠道，加強(qiáng)同蘇聯(lián)的對(duì)話，迫使蘇聯(lián)妥協(xié)讓步，促使蘇聯(lián)“演變”。這實(shí)際是一種強(qiáng)化了的強(qiáng)硬對(duì)抗與對(duì)話談判并用的兩手策略。

特朗普?qǐng)F(tuán)隊(duì)想要從“里根主義”的戰(zhàn)略理想中挖掘出處理現(xiàn)實(shí)國際問題的大線條來，然而迄今展示的對(duì)外思路是嚴(yán)重簡(jiǎn)單化的，似乎在遵循一個(gè)危險(xiǎn)的單向思維模式：把美國的安全和發(fā)展建立在實(shí)力基礎(chǔ)上，對(duì)外如不能選擇伙伴，就明確定下敵人，基于最壞的可能做準(zhǔn)備。

這是一種典型的深受“進(jìn)攻性現(xiàn)實(shí)主義”影響的思維方式，如果具體化成系統(tǒng)性的政策行為——特別是亞太地區(qū)的政策行為，將促使被美國假定為主要敵手、對(duì)手的國家不得不做出同樣基于最壞可能的準(zhǔn)備，開啟一個(gè)“準(zhǔn)備-反應(yīng)”的不斷升級(jí)直至真正發(fā)生沖突的危險(xiǎn)循環(huán)。

特朗普的亞太政策不可能是一個(gè)回縮的態(tài)勢(shì)，這不僅是從他本人及側(cè)近言論判斷出來的結(jié)論，也是歷史帶給我們的啟示。

歷史告訴我們，冷戰(zhàn)后美國亞太政策的發(fā)展演變是有著跨選舉的延續(xù)性、連貫性的。冷戰(zhàn)后美國的亞太政策是一個(gè)延伸的曲線，隨著美國國力和國際形勢(shì)的變化逐步加大對(duì)亞太地區(qū)的關(guān)注和投入，有關(guān)進(jìn)程盡管因其他方向的重大事件而發(fā)生延緩甚至擱置，但未曾倒退和回縮，總體不斷推進(jìn)強(qiáng)化的軌跡，并且戰(zhàn)略聚焦度逐漸向中國身上匯攏。

老布什時(shí)期，美國倉促應(yīng)對(duì)冷戰(zhàn)終結(jié)導(dǎo)致單極秩序突然降臨的巨變，戰(zhàn)略焦點(diǎn)放在歐洲、中東一線。1990、1992年發(fā)布的兩份東亞安全戰(zhàn)略報(bào)告明確分階段裁減美國在亞太駐軍、同時(shí)重新安排與亞太各國安全關(guān)系。1991年至1992年美軍撤離菲律賓。對(duì)華，重點(diǎn)收拾八九風(fēng)波對(duì)中美關(guān)系造成的沖擊，總體保持接觸，不以中國為戰(zhàn)略威脅。

克林頓政府推行以歐亞大陸為中心、太平洋和大西洋地區(qū)為兩翼的“參與-擴(kuò)展”戰(zhàn)略，地緣戰(zhàn)略擴(kuò)張與價(jià)值觀輸出攜手，在此框架下調(diào)整亞太政策。為此，克林頓提出“新太平洋共同體”概念，確立美國亞太政策的政治、安全、經(jīng)濟(jì)支柱。具體而言，加強(qiáng)與東北亞和東南亞國家的接觸和對(duì)話，進(jìn)一步發(fā)展與非盟友國家關(guān)系，開始緩和與越南、朝鮮等“敵對(duì)國家”關(guān)系；確認(rèn)印度的美國“天然盟友”地位，實(shí)現(xiàn)了美國亞太政策與印度洋的連通；積極擴(kuò)大與亞太重要國家特別是盟國的軍事安全交流，加強(qiáng)在前沿國家的軍事部署；力促亞太國家加入世界貿(mào)易組織，開拓亞洲新興市場(chǎng)。

小布什政府上臺(tái)之初一度擺出以中國為“主要地緣戰(zhàn)略挑戰(zhàn)”將美國全球戰(zhàn)略重心向亞太地區(qū)調(diào)整的架勢(shì)，然而“9·11”事件的發(fā)生迫使其對(duì)外政策聚焦反恐。小布什第二任期，美國對(duì)亞太的政策投入有所恢復(fù)，議程排位僅次于反恐和中東政策，但仍犯下忽略東南亞的“戰(zhàn)略錯(cuò)誤”。

奧巴馬政府調(diào)整美國全球戰(zhàn)略的布局，一方面結(jié)束伊拉克、阿富汗兩場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)，在中東盡量避免直接卷入武力沖突，另一方面自2011年開始以軍事安全、經(jīng)貿(mào)、多邊機(jī)制、美式民主價(jià)值為支柱實(shí)施“亞太再平衡”?！霸倨胶狻钡谋举|(zhì)是重新配置美國在全球的戰(zhàn)略資源，大幅增加對(duì)亞太地區(qū)的關(guān)注和投入，事實(shí)上開啟了美國戰(zhàn)略重心東移的進(jìn)程，并且取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。有關(guān)進(jìn)展主要體現(xiàn)在軍事和政治領(lǐng)域。軍事上，確定了在2020年前將60%的海軍艦艇和海外60%的空軍力量部署到亞太的目標(biāo)，以及“全球公域介入與機(jī)動(dòng)聯(lián)合概念”作戰(zhàn)思想，并完成以重新取得軍事設(shè)施多點(diǎn)準(zhǔn)入權(quán)、投放瀕海戰(zhàn)斗艦、增派導(dǎo)彈驅(qū)逐艦等為主要特點(diǎn)的前兩階段實(shí)際部署，進(jìn)入旨在將包括F-35第五代戰(zhàn)機(jī)、P-8反潛偵察機(jī)、弗吉尼亞級(jí)核潛艇升級(jí)版在內(nèi)更多最先進(jìn)武器裝備派往亞太并大力發(fā)展新一代戰(zhàn)略轟炸機(jī)、無人駕駛潛水裝置及太空和網(wǎng)絡(luò)新技術(shù)的“第三階段”，“以確保美國在這一區(qū)域內(nèi)維持最高軍事水平”。政治上，調(diào)整對(duì)緬甸、越南的政策，在東南亞大挖中國墻腳。

特朗普對(duì)奧巴馬政府的“亞太再平衡”總體持否定態(tài)度，不過外界需要理解的是，特朗普對(duì)“亞太再平衡”的批評(píng)并非指向美國將過多資源投入亞太地區(qū)，而是認(rèn)為再平衡的方式過于寬泛、松散，沒有找準(zhǔn)方向和重點(diǎn)，聲高而無效，浪費(fèi)了美國的資源和信譽(yù)。在經(jīng)貿(mào)問題上，特朗普極力反對(duì)《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP）是依托一個(gè)基本認(rèn)識(shí)：美國本來就是亞太經(jīng)貿(mào)關(guān)系的主導(dǎo)者，無需“重返”，在經(jīng)貿(mào)問題上行事的重心應(yīng)是正面阻擊不公平貿(mào)易，而非繞開不公平競(jìng)爭(zhēng)搭建新的平臺(tái)。

特朗普及其團(tuán)隊(duì)已做出暗示的調(diào)整方向?qū)⑹牵?/p>

第一，繼續(xù)確保美國的全球戰(zhàn)略在亞太方向有足夠投入，以因應(yīng)亞太不斷增長(zhǎng)的重要性和日趨復(fù)雜的變局。

第二，廢止奧巴馬政府軍事安全、經(jīng)濟(jì)、政治、軍力建設(shè)，還原“再平衡”作為一項(xiàng)軍事安全戰(zhàn)略的“應(yīng)有面目”。

第三，重審《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP），然而“重審”并不等于立即廢除、徹底終結(jié)，而可能是退回雙邊渠道重談，對(duì)奧巴馬政府已談成的實(shí)質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行修訂、增補(bǔ)，在此基礎(chǔ)上換個(gè)名頭重新締結(jié)，改頭換面為特朗普政府自己的成果。

第四，推動(dòng)與韓、日等國地區(qū)同盟建設(shè)的進(jìn)一步升級(jí)強(qiáng)化，方向可能是賦予這一區(qū)域性同盟體系更多北約特征。促使盟國承擔(dān)更多美軍駐扎開支、支付更多“保護(hù)費(fèi)”則是意在增強(qiáng)同盟協(xié)作的整體性，提高盟友的融入度。

2016年10月20日在華盛頓舉行的韓美外交、國防部長(zhǎng)“2+2”會(huì)議決定打造副部長(zhǎng)級(jí)的“延伸威懾戰(zhàn)略協(xié)議體”，以商討美國向韓提供包括核保護(hù)傘在內(nèi)的安全承諾（進(jìn)一步趨近于美國對(duì)韓承擔(dān)等同于自身安全的安保責(zé)任）。這個(gè)協(xié)議體將與“薩德”部署決定一道成為奧巴馬政府留給特朗普政府的“正面遺產(chǎn)”。

第五，調(diào)整亞太軍事安全戰(zhàn)略的基本布局，防范與準(zhǔn)備的重點(diǎn)從克林頓時(shí)期的印度洋-太平洋框架向東亞集中。有中國學(xué)者認(rèn)為奧巴馬時(shí)期“從堪察加半島到達(dá)爾文港的針對(duì)中俄的“C形制衡”將變?yōu)橹饕槍?duì)中國的“點(diǎn)狀制衡”，并對(duì)制衡點(diǎn)進(jìn)行分級(jí)，朝核、臺(tái)灣問題在第一等級(jí)，中日矛盾、釣魚島爭(zhēng)端在第一、第二等級(jí)之間，南海問題在第二等級(jí)。

第六，緩和美俄矛盾，使西線（歐洲）戰(zhàn)略壓力的舒解在東線（亞太）也有所反應(yīng)，以利在亞太集中精力對(duì)付中國崛起和應(yīng)對(duì)朝鮮半島變局。

美軍已在“預(yù)置”特朗普的亞太防務(wù)政策，海軍深受鼓舞，空軍唯恐被“冷落”。

早在2016年9月，美國國防部長(zhǎng)卡特便宣布配合“亞太再平衡”進(jìn)行的軍力重返已完成前兩階段部署，將進(jìn)入第三階段，把包括F-35第五代戰(zhàn)機(jī)、P-8型反潛偵察機(jī)、弗吉尼亞級(jí)核潛艇升級(jí)版在內(nèi)的更多最先進(jìn)武器裝備派往亞太，并大力發(fā)展新一代戰(zhàn)略轟炸機(jī)、無人駕駛潛水裝置及太空和網(wǎng)絡(luò)新技術(shù)，以保證美國在這一區(qū)域內(nèi)“維持最高軍事水平”。

美軍太平洋司令部司令哈里斯2016年11月15日表示，盡管美國政府面臨換屆，但美國將繼續(xù)維持對(duì)印度洋和亞太地區(qū)盟友的“堅(jiān)定承諾”，美國不會(huì)離棄亞洲，如有必要會(huì)采取軍事行動(dòng)并贏得戰(zhàn)爭(zhēng)。

2016年12月12日特朗普發(fā)推抱怨F–35項(xiàng)目花銷“超出控制”，F(xiàn)-35項(xiàng)目承包商洛克希德·馬丁公司立即回應(yīng)說該項(xiàng)目“物有所值”，美軍太總司令部空軍指揮官也面向媒體強(qiáng)調(diào)美軍將在亞太全面部署F-35，之后美軍便派出這款新型隱身戰(zhàn)機(jī)到敘利亞投入針對(duì)極端恐怖勢(shì)力的轟炸實(shí)戰(zhàn)展示了一把“神武”。

總之，特朗普政府將在亞太地區(qū)著力加強(qiáng)海軍軍力，保持和增強(qiáng)對(duì)華威懾力，推行不叫“亞太再平衡”的亞太再平衡。

對(duì)華關(guān)系無論從戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)還是安全層面上都將是特朗普亞太政策的真正中心關(guān)注點(diǎn)，對(duì)此無需多做解釋。特朗普政府上臺(tái)初期處理對(duì)華關(guān)系的基本方式可能是繼續(xù)試探、局部逞強(qiáng)、具體談判、總體謹(jǐn)慎。

新一屆美國政府對(duì)華將比奧巴馬政府更強(qiáng)硬，是特朗普當(dāng)選前即可確信的趨勢(shì)，因?yàn)檎麄€(gè)美國社會(huì)已經(jīng)經(jīng)歷了一場(chǎng)歷時(shí)兩年的對(duì)華政策討論，主流意見認(rèn)為奧巴馬對(duì)華太軟弱，美國正在失去與崛起中國競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)勢(shì)，向強(qiáng)硬面調(diào)整對(duì)華政策是個(gè)基本趨勢(shì)，即便希拉里·克林頓當(dāng)選也會(huì)逞強(qiáng)，然而選上來的是比希拉里更無所忌憚、沒有“專業(yè)”羈絆、不按常理出牌的特朗普。

當(dāng)今世界已非里根初期時(shí)的那個(gè)世界，中國也不是前蘇聯(lián)，沒有哪個(gè)國家可以通過限制、損害他國利益成就自己，對(duì)“以實(shí)力求和平”的簡(jiǎn)單復(fù)制非但不能解決美國自身的問題，更將剪斷冷戰(zhàn)結(jié)束后國際社會(huì)逐步建立起來的利益關(guān)聯(lián)及其所賴以維系的戰(zhàn)略、政治共識(shí)，從根本上破壞美國“重新強(qiáng)大起來”的外部環(huán)境，絕無可能重現(xiàn)當(dāng)年里根對(duì)外戰(zhàn)略的短暫成功。

遺憾的是，特朗普及其團(tuán)隊(duì)恐怕不撞南墻不會(huì)回頭，撞了南墻也未必回頭。一段時(shí)間來，特朗普及其團(tuán)隊(duì)一方面表現(xiàn)出把中國視作美國頭號(hào)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的諸多跡象，表現(xiàn)出以經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)為先導(dǎo)強(qiáng)化對(duì)華遏制的沖動(dòng)；另一方面向俄羅斯連釋暖色、曖昧信號(hào)，已在世界上產(chǎn)生惡劣影響。人們的邏輯很容易順著特朗普?qǐng)F(tuán)隊(duì)的簡(jiǎn)單化思維走，猜測(cè)美國是不是要進(jìn)行冷戰(zhàn)后最為重大的轉(zhuǎn)向，把里根時(shí)期對(duì)付蘇聯(lián)的那一套搬到亞太用于對(duì)付中國，正式開始實(shí)施聯(lián)俄抑華、抗華的戰(zhàn)略。

不過，如果特朗普將不得不優(yōu)先處理朝核問題，會(huì)把南海、臺(tái)灣問題相對(duì)后置，從這個(gè)角度講不一定會(huì)立即主動(dòng)冒犯中國，而是先擺出對(duì)話接觸姿態(tài)，然而視情況正式亮牌。中美關(guān)系進(jìn)入一個(gè)高度復(fù)雜的周期，充滿挑戰(zhàn)，但也不是沒有協(xié)調(diào)的機(jī)遇。兩國軍方在近年接觸中積累起來的管控彼此危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)和機(jī)制性、功能性做法將會(huì)發(fā)揮作用，中美仍不必然發(fā)生正面沖突。

南海問題是近年中美進(jìn)行地緣戰(zhàn)略意義上交鋒博弈的主舞臺(tái)，時(shí)至2016年末，隨中國南海島礁建設(shè)取得重大進(jìn)展、菲律賓杜特爾特政府與中國改善關(guān)系，形勢(shì)開始變得對(duì)中方有利。2016年12月下旬發(fā)生了中國海軍在南海水域捕獲一艘美國無人潛航器的事件，也引起特朗普的關(guān)注。隨后中方將潛航器交還美軍，但此事提醒特朗普及其身邊的現(xiàn)役和退休軍人們，如想利用南海問題“測(cè)試”“羞辱”中國，他們不僅大可能占到便宜，反而將被“測(cè)試”、被“羞辱”，因?yàn)橹袊谀虾Ｒ呀?jīng)取得軍事安全意義上的戰(zhàn)術(shù)密集優(yōu)勢(shì)，正在取得戰(zhàn)略威懾優(yōu)勢(shì)，可選擇的應(yīng)對(duì)手段不斷增多，有些將是出人意料的。

特朗普選中的國務(wù)卿蒂勒森在1月11日的參院任命聽證會(huì)上談及南海問題時(shí)揚(yáng)言要阻止中國進(jìn)入南海擴(kuò)建島礁，是指擴(kuò)大、升級(jí)美軍正在進(jìn)行的“航行自由宣示行動(dòng)”。這樣的“大話”恐怕并不具有現(xiàn)實(shí)可操作性。

特朗普上任后，在東亞必須緊急投入的首要安全議程其實(shí)并不來自中國，而是朝鮮的核導(dǎo)問題。中國在朝核問題上一直采取盡量與美方配合的態(tài)度，最近一例是2016年12月1日再次在聯(lián)合國安理會(huì)投票支持對(duì)朝鮮核導(dǎo)行為追加制裁的決議。中國也在認(rèn)真執(zhí)行安理會(huì)對(duì)朝各項(xiàng)制裁決議。這可被視為一種預(yù)先擺出的高姿態(tài)，它所釋放的信號(hào)是，不與中國協(xié)調(diào)，特朗普應(yīng)對(duì)亞洲安全挑戰(zhàn)的最先嘗試將遭遇挫折。

對(duì)中美雙方來說，目前最重要的恐怕是防止各自戰(zhàn)略決策模式被進(jìn)攻性現(xiàn)實(shí)主義控制和主導(dǎo)，避免基于最壞的假設(shè)確定對(duì)對(duì)方的現(xiàn)實(shí)政策，相互釋放錯(cuò)誤信號(hào)，不要陷入“假設(shè)-準(zhǔn)備-錯(cuò)判-誤對(duì)”的惡性循環(huán)。長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，如果雙方能夠穿越眼前的充滿摩擦和沖突誘因的叢林，說不定可以在不遠(yuǎn)的將來協(xié)調(diào)出一個(gè)合作治理復(fù)雜亞太事務(wù)的前景來。