江西省移民搬遷扶貧實(shí)施路徑及優(yōu)化建議

張春美+韋曉梨

[提 要]江西省移民搬遷扶貧實(shí)施路徑及取得的成績，主要包括產(chǎn)業(yè)扶貧、健康和社會(huì)保障扶貧、就業(yè)扶貧、教育和培訓(xùn)扶貧、金融信貸扶貧、安居扶貧等方面，通過分析移民搬遷扶貧中存在扶貧資金來源渠道單一且利用效率不高、財(cái)政補(bǔ)助扶貧效果欠佳、群眾參與搬遷扶貧的積極性不高問題，提出了拓寬扶貧資金籌措渠道，提高資金使用效益統(tǒng)籌一攬子扶貧，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)提高貧困群眾的參與度建立多維度扶貧績效考核體系，加強(qiáng)督查考核等相關(guān)建議。

[關(guān)鍵詞]移民搬遷；扶貧路徑；建議

[作者簡(jiǎn)介]張春美（1969—），女，江西農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)管學(xué)院教授，管理學(xué)博士，研究方向?yàn)橐泼褓Y金績效評(píng)估和財(cái)務(wù)管理；韋曉梨（1991—），女，江西農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)管學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)樨?cái)務(wù)管理。（江西南昌 330045）

[基金項(xiàng)目]江西省社科基金一般項(xiàng)目“移民搬遷扶貧路徑選擇及其績效評(píng)估問題研究”（14GL20）；江西省社會(huì)科學(xué)“十三五”規(guī)劃項(xiàng)目“鄉(xiāng)村旅游精準(zhǔn)扶貧路徑選擇及其效應(yīng)分析”（16ZK35）；國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“生態(tài)補(bǔ)償政策對(duì)特別困難地區(qū)農(nóng)戶減貧驅(qū)動(dòng)機(jī)制及政策優(yōu)化研究”（16ZK35）

江西省是著名革命老區(qū)，由于歷史和地理等原因?qū)е氯〈蟛糠重毨丝谥饕植荚谏钌絽^(qū)、庫區(qū)和自然災(zāi)害頻區(qū)，涉及贛南等原中央蘇區(qū)和特困片區(qū)縣58個(gè)、國定羅霄山連片特困縣17個(gè)，國定、省定貧困縣25個(gè)。自2003年以來，江西省對(duì)生存及生產(chǎn)環(huán)境較惡劣地區(qū)的貧困人口實(shí)施移民搬遷扶持。2016年江西省完成76萬人脫貧，貧困人口下降到113萬，貧困發(fā)生率降到3.3%。貧困地區(qū)農(nóng)民可支配收入增長速度繼續(xù)高于全省平均水平2%，達(dá)到9110元，收入增長率達(dá)11%左右。貧困群眾生產(chǎn)生活條件明顯提升，江西省井岡山市在全國率先脫貧退出。江西的移民搬遷扶貧路徑選擇及取得的成效，形成了獨(dú)特“江西版本”。

一、江西移民搬遷扶貧路徑及其取得的成效

（一）財(cái)政補(bǔ)助扶貧

建立移民搬遷扶貧資金統(tǒng)籌整合機(jī)制，提高搬遷移民扶貧補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。移民建房補(bǔ)助由人均3500元，提高到人均4000元?？h城或工業(yè)園區(qū)移民集中安置點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助由500元提高到2000元；鄉(xiāng)鎮(zhèn)移民集中安置點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助由500元提高到1500元；中心村移民集中安置點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助由500元提高到1000元。對(duì)建檔在冊(cè)的水庫搬遷移民每年可獲得600元的直補(bǔ)資金。對(duì)搬遷移民中的建檔立卡貧困戶及特困戶實(shí)行差別化扶持，建檔立卡貧困戶的建房補(bǔ)助在人均4000元的基礎(chǔ)上，每人增加補(bǔ)助1000元；建檔立卡貧困戶中的特困戶，建房補(bǔ)助在人均4000元的基礎(chǔ)上，每人增加補(bǔ)助2000元。對(duì)實(shí)行差別化扶持后仍然存在困難的特困戶，發(fā)放扶貧解困慰問金和生活必需品。

（二）健康扶貧和社會(huì)保障扶貧

據(jù)調(diào)查，因病致貧占比45.25%，因病致貧、因病返貧成為貧困戶的主要致貧因素。建立完善的城鄉(xiāng)醫(yī)療保障體系，做好健康扶貧和社會(huì)保障扶貧有助于保障搬遷貧困移民的健康，防止因病致貧或因病返貧的風(fēng)險(xiǎn)。[1]為此，江西省為移民搬遷貧困戶購買每人每年90元的重大疾病商業(yè)補(bǔ)充保險(xiǎn)，建立了新型農(nóng)村合作醫(yī)療、新農(nóng)合大病保險(xiǎn)、農(nóng)村貧困人口重大疾病商業(yè)補(bǔ)充保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助結(jié)合的醫(yī)療保障體系，貧困移民個(gè)人自負(fù)費(fèi)用比例預(yù)計(jì)將下降到10%左右。同時(shí)充分發(fā)揮農(nóng)村最低生活保障、五保戶低保政策、農(nóng)村新型社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障“兜底”功能，確保應(yīng)保盡保。2016年江西省設(shè)定移民搬遷農(nóng)戶低保標(biāo)準(zhǔn)為月均270元（3240元/年），農(nóng)村五保戶分散供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到月均290元（3480元/年），分別比國家貧困標(biāo)準(zhǔn)線高出13.5%和21.9%。

（三）產(chǎn)業(yè)扶貧

江西省立足貧困區(qū)域的特色和優(yōu)勢(shì)，因地制宜地發(fā)展不同產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)搬遷移民群眾的“造血”功能。江西省已建立“高效產(chǎn)業(yè)+農(nóng)民專業(yè)合作社+金融信貸扶持+組織幫扶”四位一體產(chǎn)業(yè)扶貧模式，在條件成熟的貧困村開展產(chǎn)業(yè)扶貧到戶，一攬子解決貧困農(nóng)戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)目標(biāo)不準(zhǔn)、資金短缺、經(jīng)營分散等難題。例如井岡山市因地制宜，培植優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，建立了“一鄉(xiāng)一品、一村一業(yè)”的產(chǎn)業(yè)群；貧困戶以產(chǎn)業(yè)扶持資金、以土（林）地承包經(jīng)營權(quán)參股農(nóng)民合作社、股份制企業(yè)，每年可獲得20%的產(chǎn)業(yè)分紅收入。井岡山整合鄉(xiāng)村景點(diǎn)資源，實(shí)施“紅色旅游+扶貧”戰(zhàn)略，讓貧困戶分享旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展紅利；井岡山市開創(chuàng)了“農(nóng)產(chǎn)品+合作社+電商平臺(tái)”“紅色旅游+電商平臺(tái)”，利用電商平臺(tái)開發(fā)“紅土地綠生活”資源，打通農(nóng)產(chǎn)品外銷渠道。

（四）幫扶就業(yè)扶貧

針對(duì)搬遷移民開展就業(yè)扶貧，對(duì)符合條件的移民提供就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策咨詢、就業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)介紹、技能或創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)等免費(fèi)就業(yè)創(chuàng)業(yè)信息服務(wù)，積極開發(fā)公益性崗位，優(yōu)先安排有勞動(dòng)能力的貧困人口就業(yè)。江西省針對(duì)深山區(qū)、庫區(qū)和自然災(zāi)害頻發(fā)區(qū)的貧困人口較多、扶貧成本高、脫貧難度大的現(xiàn)狀，開創(chuàng)了移民搬遷進(jìn)城進(jìn)園新模式，以縣城工業(yè)園為龍頭，將偏遠(yuǎn)山區(qū)貧困群眾搬到城鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)附近集中安置，并就近到工業(yè)園就業(yè)，扶貧移民搬遷進(jìn)城進(jìn)園集中安置是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，不僅解決了工業(yè)園區(qū)招工難問題，而且穩(wěn)住了搬遷移民，為其可持續(xù)發(fā)展提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。鼓勵(lì)企業(yè)吸納貧困家庭勞動(dòng)力就業(yè)、發(fā)展“一村一品”幫扶就業(yè)、開發(fā)扶貧就業(yè)、專崗保障就業(yè)和促進(jìn)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移輸出就業(yè)等多種有效的就業(yè)扶貧政策。[2]

（五）教育扶貧和培訓(xùn)扶貧

唯有教育才能從根本上消除致貧的落后思想觀念，提升人口科學(xué)文化素質(zhì)和自我發(fā)展能力，從根源上阻斷貧困代際傳遞。江西省對(duì)貧困戶的子女實(shí)施教育扶貧，基本形成了“獎(jiǎng)、助、貸、勤、補(bǔ)、免”的學(xué)生資助體系，實(shí)現(xiàn)了從學(xué)前教育至研究生教育的教育扶貧體系全覆蓋。對(duì)貧困家庭兒童資助每人1500元，對(duì)義務(wù)教育寄宿生給予生活費(fèi)補(bǔ)助，對(duì)高中貧困生免除學(xué)雜費(fèi)，對(duì)中職學(xué)生免學(xué)費(fèi)，對(duì)貧困生高考招生傾斜“四個(gè)專項(xiàng)計(jì)劃”。對(duì)特困家庭學(xué)生，利用互聯(lián)網(wǎng)+的技術(shù)，拓寬社會(huì)資助渠道，建立“心連心”愛心資助工作平臺(tái)，引導(dǎo)企業(yè)和社會(huì)愛心人士扶貧捐款資助，保障搬遷移民子女接受公平且有質(zhì)量的教育。同時(shí)，組織搬遷移民的技能培訓(xùn)和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)，提高移民的就業(yè)能力和勞動(dòng)效率。

（六）金融信貸扶貧

江西省金融機(jī)構(gòu)對(duì)有金融服務(wù)需求的貧困戶和能帶動(dòng)貧困戶脫貧致富企業(yè)提供了的信貸支持。商業(yè)銀行按1：8的比例提供產(chǎn)業(yè)發(fā)展貸款資金，破解貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺技術(shù)、缺服務(wù)、缺資金等問題，促進(jìn)了貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。截止2016年7月底，全省貧困戶累計(jì)貸款戶數(shù)8.5萬戶，發(fā)放貸款34.96億元。主要扶持了涉農(nóng)惠農(nóng)項(xiàng)目，支持地方優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)以及重大基礎(chǔ)設(shè)施和民生工程建設(shè)。在金融信貸扶貧中，開創(chuàng)了“油茶貸”、“光伏貸”“金穗油茶貸”等“一攬子”特色農(nóng)貸產(chǎn)品，重點(diǎn)支持“公司+合作社+貧困戶”、“龍頭企業(yè)+基地+貧困戶”等產(chǎn)業(yè)扶貧運(yùn)作模式，并實(shí)施了就業(yè)金融扶貧、教育金融扶貧、醫(yī)療健康金融扶貧。同時(shí)，開展了普惠金融服務(wù)，并嘗試“電商平臺(tái)+益農(nóng)信息社+惠農(nóng)服務(wù)點(diǎn)”的服務(wù)新模式，從而改善農(nóng)村金融服務(wù)環(huán)境。

（七）安居扶貧和基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)扶貧

江西省2013年開始將居住在惡劣環(huán)境的群眾搬遷出來，集中安置在城鎮(zhèn)、園區(qū)，解決其住房和就業(yè)問題，實(shí)施安居扶貧。搬遷農(nóng)戶不僅可享受低價(jià)購房政策，而且享受移民搬遷、農(nóng)村危舊土坯房改造、貸款貼息、舊房拆除補(bǔ)助等扶持政策。例如，武寧縣將深山區(qū)、庫區(qū)和自然災(zāi)害頻發(fā)區(qū)的貧困群眾搬遷安置于武安錦城新區(qū)，成為全省最大的生態(tài)扶貧移民安置小區(qū)，對(duì)搬遷對(duì)象出臺(tái)了對(duì)拆除原住房并將宅基地用于復(fù)耕的農(nóng)戶，每戶補(bǔ)助3-3.5萬元；[3]搬遷人口，每人補(bǔ)助6 千元；符合危房改造條件的每戶補(bǔ)助1.5萬元。同時(shí)通過幫扶安置區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)，實(shí)施安居扶貧。

二、江西移民搬遷扶貧需關(guān)注的主要問題

（一）財(cái)政資金扶持渠道單一，資金利用效率不高

移民搬遷扶貧安置所需資金扶持的規(guī)模大。但目前搬遷扶貧資金來源、渠道單一，主要是財(cái)政專項(xiàng)資金。單一行政組織扶貧，加大政府財(cái)政負(fù)擔(dān)和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政扶持資金主要以中央、省、市、縣（區(qū)）逐級(jí)下發(fā)的形式，容易導(dǎo)致扶貧開發(fā)項(xiàng)目資金滯后，部分資金結(jié)余較多，資金粗放式管理，使用效率不高。

（二）搬遷扶貧效果離扶貧目標(biāo)尚有差距 移民搬遷扶貧主要瞄準(zhǔn)深山區(qū)、庫區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害區(qū)所涉及的縣村。但在實(shí)施過程中存在部分扶貧路徑的瞄準(zhǔn)偏差，例如扶貧基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目中主要以安置區(qū)為單位，涉及到戶的項(xiàng)目極少，貧困戶難以直接從項(xiàng)目中獲得自身利益，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)的短期效益明顯，但由于缺乏有效的后續(xù)項(xiàng)目管理和維護(hù)機(jī)制，項(xiàng)目的長期效益較低，難以落實(shí)到貧困戶以實(shí)現(xiàn)扶真貧的目的；[3]安居扶貧中雖然搬遷戶可以獲取建房補(bǔ)助，但相比于巨大的建房開支和裝修費(fèi)，建房補(bǔ)助顯得微不足道，大部分移民因此背負(fù)上沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)；且安置房的面積、戶型未能滿足貧困戶需求；安置小區(qū)的配套設(shè)施不全；移民土地資源在搬遷后難以有效調(diào)劑，搬遷后食品基本依靠購買，日常生活開支大；移民搬遷覆蓋率較小，整體搬遷任務(wù)仍艱巨；貧困戶因資金、技能和土地等資源約束，參與到產(chǎn)業(yè)扶貧難度較大，最終“變相”扶持了有資金、有技術(shù)的規(guī)模農(nóng)戶和龍頭企業(yè)，難以做到扶真貧；貧困戶加入農(nóng)民合作社、龍頭企業(yè)和產(chǎn)業(yè)基地因缺少完善的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，處于弱勢(shì)地位，未能真正有效維護(hù)自身利益，無法實(shí)現(xiàn)真脫貧；培訓(xùn)和就業(yè)扶貧覆蓋的面較小，每年有條件接受培訓(xùn)的人次很少，且培訓(xùn)內(nèi)容的實(shí)用性不強(qiáng)，難以與市場(chǎng)需求相匹配。

（三）群眾參與搬遷扶貧的積極性不高

江西省在開展搬遷移民調(diào)研過程中，發(fā)現(xiàn)群眾參與度不高，有些貧困戶不能積極有效配合工作，隱瞞收入，虛報(bào)開支，以獲取政府的各項(xiàng)扶持補(bǔ)助，這種落后的“等、靠、拿”懶漢思想嚴(yán)重阻礙了扶貧工作的開展。部分家庭常年在外務(wù)工未能參與到精準(zhǔn)識(shí)別工作中來，僅依靠鄰居或其親友提供資料，評(píng)估時(shí)可能存在偏差。由于部分貧困區(qū)域的群眾存在故土難離思想，顧慮無法適應(yīng)新的安置環(huán)境，以及考慮搬遷的經(jīng)濟(jì)成本和重新建立社會(huì)關(guān)系的社會(huì)成本，不愿意參與搬遷扶貧。有些貧困戶嚴(yán)重依賴財(cái)政資金補(bǔ)貼扶持，對(duì)其他扶貧路徑響應(yīng)度不夠，對(duì)“造血扶貧”工程的參與度低，明顯低于“輸血扶貧”。

三、破解扶貧問題及優(yōu)化扶貧路徑的相關(guān)建議

（一）拓寬扶貧資金籌措渠道，提高資金使用效益

打破單一行政扶貧資金渠道，建立多元化、多層次、多渠道的財(cái)政資金扶持。堅(jiān)持政府、市場(chǎng)、社會(huì)機(jī)制有機(jī)結(jié)合，逐步建立政府為主導(dǎo)，以銀行等金融機(jī)構(gòu)為主力，企事業(yè)單位業(yè)、公益性慈善機(jī)構(gòu)為輔助的多元化、多層次、多渠道的資金扶持體系，形成“財(cái)政扶貧資金+金融信貸資金+企業(yè)投入資金+社會(huì)公益捐贈(zèng)資金”的扶貧資金池。加強(qiáng)對(duì)資金撥付、分配、使用監(jiān)督管理。建立科學(xué)合理的資金預(yù)算編制體系、完善資金管理內(nèi)部控制制度，嚴(yán)格項(xiàng)目申報(bào)、審批、管理、竣工驗(yàn)收、結(jié)算，并實(shí)施事前、事中、事后的監(jiān)督檢查，防止資金截留、挪用等違法行為，扶貧資金使用到真扶貧項(xiàng)目，提高資金扶持效率和效益。

（二）統(tǒng)籌一攬子扶貧，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)

由于致貧原因各不相同，在選擇扶貧路徑時(shí)需根據(jù)扶貧對(duì)象的不同需求實(shí)施差別化扶持，實(shí)施有針對(duì)性的幫扶措施，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧。同時(shí)，需要統(tǒng)籌運(yùn)用一攬子扶貧戰(zhàn)略，實(shí)施多元化扶貧，并根據(jù)扶貧路徑之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)度，協(xié)同運(yùn)作，發(fā)揮不同扶貧路徑的協(xié)同效應(yīng)，以實(shí)現(xiàn)每個(gè)扶貧對(duì)象受益最大化的目標(biāo)，做到扶真貧、真扶貧、真脫貧。鼓勵(lì)企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，推進(jìn)企業(yè)參與貧困地區(qū)扶貧，幫扶貧困對(duì)象就業(yè)，并鼓勵(lì)其以資金入股、土地資源出租或入股等形式參與企業(yè)，增加其資本性收益和工資性收入。對(duì)參與貧困地區(qū)的企業(yè)和其他經(jīng)濟(jì)組織實(shí)施稅收減免稅政策，培育有帶動(dòng)貧困群眾脫貧致富能力的市場(chǎng)主體參與結(jié)對(duì)幫扶，健全社會(huì)幫扶體系，逐步形成全社會(huì)參與扶貧工作新格局。

（三）提高貧困群眾的參與度，增強(qiáng)搬遷移民的內(nèi)生增長能力

提高移民對(duì)扶貧搬遷政策知曉度，增強(qiáng)移民脫貧致富的信心和責(zé)任心。提高移民參與扶貧工作的積極性，在扶貧項(xiàng)目實(shí)施過程發(fā)揮移民民主決議機(jī)制，使其真正了解不同扶貧路徑的意義所在。制定激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)其積極參與產(chǎn)業(yè)扶貧、就業(yè)扶貧、教育和培訓(xùn)扶貧，增強(qiáng)移民自身的脫貧能力，產(chǎn)業(yè)扶貧中增加貧困移民參與市場(chǎng)機(jī)會(huì)，使其有能力分享扶貧成果，由“他扶”轉(zhuǎn)向“自扶”，建立穩(wěn)定、可持續(xù)的內(nèi)生增長機(jī)制。

（四）建立多維度扶貧績效考核體系，加強(qiáng)督查考核

建立經(jīng)濟(jì)績效、社會(huì)績效、生態(tài)績效多維度的綜合績效扶貧考核體系，采用分類與交叉、定性和定量考核指標(biāo)，加強(qiáng)扶貧資金的監(jiān)督和考核，提高扶貧資金的使用效率。嚴(yán)格實(shí)施貧困退出機(jī)制，嚴(yán)格遵照貧困退出標(biāo)準(zhǔn)、程序、核查方法，嚴(yán)格評(píng)估和驗(yàn)收擬脫貧的縣市，考慮脫貧的可持續(xù)性，確保高質(zhì)量脫貧。對(duì)提前完成貧困退出的實(shí)施恰當(dāng)?shù)募?lì)制度。

[參考文獻(xiàn)]

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[責(zé)任編輯：黃貝如]