“文化精準幫扶”推進公共文化服務均等化

劉欣

推進基本公共文化服務均等化是我國一項重要的發(fā)展戰(zhàn)略，也是建設公共服務型政府的重要舉措。近年來，秦皇島市積極貫徹落實國家的政策部署，基本公共文化服務均等化發(fā)展取得了一定成效。“十三五”時期，我國進入全面深化改革的新時期，政府服務將更講求高效、高水平。本文從基本公共服務均等化、公共產品、公共服務供給理論中研究用“文化精準幫扶”理念推進秦皇島市基本公共文化服務均等化，并通過對一些國外文化建設經驗的分析，為秦皇島市推進基本公共文化服務均等化提供有益的借鑒。

一、秦皇島市基本公共文化服務均等化發(fā)展成效概述

“十二五”時期，秦皇島市以創(chuàng)建首批國家公共文化服務體系示范區(qū)為契機，按照國家和省關于文化建設總體部署，圍繞文化鑄市戰(zhàn)略，深化發(fā)展，開拓創(chuàng)新，全面掀起公共文化建設的新高潮，推進基本公共文化服務均等化取得了一定成效。

（1）深入開展制度設計研究，全市公共文化服務體系建設呈現(xiàn)出整體推進、全面提升的良好發(fā)展態(tài)勢。從2013年11月被命名為首批“國家公共文化服務體系示范區(qū)”，到2015年陸續(xù)出臺了《秦皇島市國家公共文化服務體系示范區(qū)后續(xù)建設規(guī)劃》《秦皇島市文化生態(tài)保護傳承涵養(yǎng)培育規(guī)劃》《關于進一步加強全市公共文化服務體系建設的意見》《關于促進社會力量參與公共文化服務的實施意見》《秦皇島市關于進一步發(fā)展全市社區(qū)（村）和廣場文化的實施意見》等一系列推進公共文化發(fā)展的舉措，秦皇島市一直走在不斷完善公共文化建設工作長效機制、構建秦皇島特色的現(xiàn)代公共文化服務體系的道路上。2016年是“十三五”的開局之年，文化建設進入一個新階段。年初，按照國家對示范區(qū)新的建設標準，又制定了《秦皇島市國家公共文化服務體系示范區(qū)建設規(guī)劃（2016-2018年）》。規(guī)劃從設施建設、服務供給、與科技融合發(fā)展、社會化建設、體制機制建設、服務保障等方面，提出了新的標準要求，并根據2015年底公共文化服務體系建設調研現(xiàn)狀，分解出明確的發(fā)展目標和具體工作舉措。公共文化服務定位逐漸科學合理化，均等化觀念日趨深入人心。

（2）對公共文化服務的資金投入不斷增加，公共文化機構標準化建設效果明顯，穩(wěn)步推進了基本公共文化服務均等化的構建。在經濟下行、財政壓力較大的情況下，市財政保障了文化事業(yè)的相關投入，并積極爭取上級資金支持。到2015年底，秦皇島市已全面達到國家公共文化服務體系示范區(qū)的30條創(chuàng)建標準、90項驗收指標，建成了覆蓋市、縣、鄉(xiāng)、村的文化設施網絡、文化隊伍網絡?？h區(qū)現(xiàn)有“兩館”全部達到部頒三級以上標準，85%的行政村和社區(qū)建有達標的文化活動室；四級文化設施全部免費開放；市圖書館分館、圖書流動站、群文培訓基地、文化示范村、農村文化大院建設從整體來看逐年增加。全市文化產品和服務供給日益繁榮，產品服務供給不斷優(yōu)化，城鄉(xiāng)間公共文化服務水平的差距逐漸縮小，群眾文化需求不斷滿足。

（3）對基本公共文化服務公平的重視程度逐漸提升，服務供給日趨豐富和多樣化。除了對文化場所的使用之外，秦皇島市深化文化惠民工程，還實施了一系列如“政府買單·百姓看戲”演出、流動圖書車深入基層開展流動圖書服務、流動舞臺車開展流動演出服務、萬名群文骨干藝術培訓工程、文化志愿者交流服務等多項流動文化服務舉措，盡力做到服務到基層、服務到“遠鄉(xiāng)”，使“送文化”成為工作常態(tài)。

二、秦皇島市基本公共文化服務均等化發(fā)展的局限

由于歷史、經濟、自然、人口和體制等復雜因素，目前秦皇島市基本公共文化服務體系建設仍比較薄弱，城鄉(xiāng)發(fā)展不均等問題依然突出，距離群眾的期盼與訴求還存在一定差距。

（一）基本公共文化服務資源配置仍顯不足

首先，基本公共文化服務設施還不完善，公共文化場所建設有待進一步推進和落實。市博物館、美術館尚在籌建中；一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站、農家書屋受面積所限，功能空間未能有效拓展，與政府辦公場地共用的實際情況也較為普遍。此外，根據全市文化文物統(tǒng)計有關數據顯示，全市公共文化基礎設施的使用面積、硬件配套、組織活動、服務人次等指標總體來看均有所增長，但相對地區(qū)、人口來講人均供給還是顯得不足，這樣的問題在鄉(xiāng)村更加明顯。

其次，配套服務不夠完善?；鶎庸参幕贞犖榕渲帽∪酰貏e是鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站。不少人雖然占用文化站編制，卻不只從事文化站的工作，還要為信訪、防火、包村等其他工作所累，造成看似有編但實則無人的現(xiàn)實。另外，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務隊伍老化，后續(xù)乏力以及職稱評聘受限等現(xiàn)有體制問題都影響了基層人才隊伍建設，造成服務水平和供給的不足，城鄉(xiāng)公共文化服務水平差異顯著。

（二）基本公共文化服務財政投入不足，城鄉(xiāng)投入不均

多年來，經濟建設領域一直是秦皇島市財政資金的主要投資方向，盡管近年來市財政對公共文化支出呈現(xiàn)持續(xù)快速增長的態(tài)勢，但在基本公共文化服務領域的公共財政基礎仍是薄弱的。從全市財政總預算執(zhí)行情況報告和決算公開情況看，文化事業(yè)的財政投入總量逐年漲幅明顯，但在市財政支出結構中的比重仍然偏低。此外，人均文化事業(yè)費也明顯偏低，以2015年為例，全市全年文化支出（不包括文物、廣電和新聞出版）為1.3億元，而相對于全市300多萬人口的基本公共文化服務需求來說，人均文化事業(yè)費明顯不足。

另外，存在的問題是城鄉(xiāng)投入不均衡。近年來，市財政不斷優(yōu)化支出結構，也加大了市級財政專項轉移支付力度，但農村公共文化投入的整體水平仍然偏低，從近幾年全市財政支出公開情況和全市文化文物統(tǒng)計的數據看，在全市文化事業(yè)費中，農村文化事業(yè)的投入仍落后于城市。此外，財政資金的使用效率還存在一些問題，一些文化事業(yè)項目資金的預算支出進度和完成度并不十分理想，有些專項資金甚至連續(xù)結轉多年而未完成支用。

（三）標準化促進均等化過程中，出現(xiàn)項目化建設和供給的負效應

從全市公共文化服務體系標準化建設實踐看，雖然市政府引導和鼓勵社會力量參與公共文化服務，也積極促進文化部門從“辦文化”向“管文化”的回歸，但目前還處于鼓勵、培植階段，政府部門仍是基本公共文化服務最主要的、具有壟斷地位的供給者。而現(xiàn)代公共服務供給理論認為，如果只由政府壟斷公共產品的供給，那么由于沒有與政府競爭的對手，政府就可能為了追求政績而超出公眾的實際需求來提供公共服務，從而導致公共產品供給成本的提高，生產公共產品的資源配置不當，造成社會財富的巨大浪費。這里講的負效應即由此而產生，主要表現(xiàn)為兩個方面：

1.供給過剩與資源浪費

從現(xiàn)實角度講，標準化、項目化建設是基本公共文化服務供給的必然途徑，也從根本上促進了均等化發(fā)展。但在實踐中，目標管理往往是自上而下的，不僅針對性和實用性不強，而且容易急功近利，產生面子工程。從近年來全市文化文物統(tǒng)計看，有些公共文化設施的利用率并不高，相對區(qū)域人口來講，年平均使用人次較低。同時，全市文化設施及活動的群眾參與度總體偏低，這不僅說明存在文化資源浪費的現(xiàn)象，而且也表明全市的公共文化服務供給與真正的群眾需求之間還存在一定差距。

2.重建設輕管理，服務效能未能得到充分發(fā)揮

從文化統(tǒng)計以及《秦皇島年鑒》中看，圖書館分館、文化館（站）、圖書流動站、群文培訓基地等文化陣地數量逐年遞增，成果喜人。但實際了解中發(fā)現(xiàn)，某些建成的流動站由于自然原因已經撤銷不存在，某些場所活動匱乏難以為繼，總之各自發(fā)展參差不齊。全市在對公共文化設施使用的管理和監(jiān)督上，還沒有一整套嚴格、完備的機制，其實際發(fā)揮的效應和影響也沒有成熟可行的指標評價體系去評測和參考。此外，盡管目標明確、效率高，但標準化建設中往往傾向于像連鎖經營開店一樣，更注重對薄弱地區(qū)硬件設施的補充和建設，而人員隊伍建設等軟件配備又凸現(xiàn)短板。

三、“文化精準幫扶”理念引領秦皇島基本公共文化服務均等化發(fā)展

推進基本公共文化服務均等化是一項持續(xù)性的長期系統(tǒng)工程。對秦皇島來講，當前僅是推進此項工程的前期和夯實基礎階段，面對實踐中的問題，一方面是資源不足，另一方面則可能是過剩和浪費，我們更應在合理配置資源方面的決策設計和思路方法上多下工夫。認真把脈，對癥下藥，開源節(jié)流，提升績效即是關鍵之鑰。

（一）供給精準化

精準，就是目標和范圍要明確?！爸萋┱咴谟钕?，知政失者在草野”，首先政府應進一步提升對公共文化服務供給公平的重視程度，與民眾進行有效溝通，建立由需求決定供給的機制。加強對目標群體的深入調研，了解公共文化服務各項供給的滿意度，以及群眾最新的、真正的文化需求狀況。并根據需求差異，進行評價預測，有針對性地進行服務供給。比如居民聽講座、看演出、看展覽、參加培訓等文娛活動的開展，以及公共文化設施建設數量、規(guī)模及網點分布等，都可以充分汲取公眾資料、意見和反饋，這是服務供給分配的前提和基礎。特別是針對一些農村地區(qū)的現(xiàn)實情況，我們應積極探索具有其地方特色的文化生態(tài)，重點投入，積極引導。另外，大數據時代，統(tǒng)計數據越來越成為我們認識文化發(fā)展現(xiàn)狀、研究文化問題、制定文化政策的重要依據，我們應充分發(fā)揮文化文物統(tǒng)計及其他有關統(tǒng)計工作的咨詢、服務、監(jiān)督作用。

其次，科學細化基本公共文化服務供給范圍。政府應根據基本公共文化服務均等化發(fā)展階段的實施重點，按照產品和服務的性質，細化文化服務供給菜單。比如哪些是基本性的，哪些是基本之上的，像基礎公共文化設施建設、免費開放等純公益類供給項目，應由公共財政承擔；像文藝創(chuàng)作和研究、文化交流方面等準公共產品類的，可以根據具體效應和“誰受益誰負擔”原則進行資金分配，優(yōu)化支出結構。自制定2016年預算項目起，市財政明確規(guī)定了市級各預算部門嚴格按照其職責編報工作活動列表，其中就包括了績效目標、指標以及相應的評價查驗標準。這是市財政加強資金監(jiān)管使用的重要舉措，也有利用于公共財政投入的合理配置，政府應進一步加強對公共文化服務體系標準化建設和有關項目建設評價體系科學性、實用性的論證，并隨著市財政負擔水平的變化，適時地調整基本公共文化服務供給水平，逐漸形成基本公共文化服務投入的長效機制。

（二）供給效率化

打鐵還需自身硬。精準幫扶的內涵不僅體現(xiàn)在目標對象，還在于自身建設上。木桶原理告訴我們，要提高水位，就必須加長最短的那一塊木板，因此只有不斷縮小公共文化服務水平的差距，提高公共文化服務均衡發(fā)展水平和效能，才能更好地推進基本公共文化服務均等化發(fā)展。

首先，開源。獨木不成林，我們應探尋更多的源頭活水，挖掘創(chuàng)新公共文化服務供給模式，開拓多元化投入渠道，不斷提高服務運營效率。一是引導、鼓勵、整合各類社會資源參與公共文化服務供給，促進公共文化服務隊伍的市場化運作；二是引入公開透明的競爭機制，放寬公共文化服務領域準入條件，通過招租、合約、特許經營、招標等方式，將政府部分公共職能交由市場主體實施。在一些發(fā)達國家改革文化管理體制和完善公共服務方面的經驗中，大多采取了“市場分散式”或“民間主導式”，責任主體依舊是政府，但更多的是引入市場機制和顧客導向，使公共文化行政管理與服務供給之間實現(xiàn)體制上的分離，即所有權和經營權分開，從而實現(xiàn)用市場手段來克服政府供給的低效率，再用政府的支持來克服市場供給的失靈。比如創(chuàng)新公共文化服務企業(yè)制度，一方面使公共部門通過商業(yè)化經營來提高運營和服務效率，另一方面在政府的監(jiān)管和指導下提供公益服務。另外，與我國主要依靠公共財政撥款不同，國外公共服務的資金供給模式大多遵循資本的基本運作規(guī)律。比如美國，稅收和社會募捐是公共文化服務機構經費的主要來源，文化機構經營收入做補充。這些都值得我們借鑒和思考。

其次，節(jié)流。即盤活現(xiàn)有資源，注重避免資源供給過剩，減少資源配置不當產生的浪費。一是要建立健全公共文化服務均等化發(fā)展績效考核評價體系，將績效考核與公共文化服務水平掛鉤，強化對各級部門在基本公共文化服務供給過程中的約束引導。二是提高財政資金的使用效率，加強對預算項目的可行性審查以及財政支出進度的監(jiān)管和獎懲，加強結轉結余資金統(tǒng)籌使用，進一步健全規(guī)范轉移支付制度，不斷優(yōu)化支出結構。三是注重對已建成的公共文化設施及其配套的后續(xù)管理，提高公共文化設施使用率，提升公民參與度，充分發(fā)揮設施應有的作用。四是建立人才流動機制，縮小城鄉(xiāng)間公共文化服務水平的差距。

（秦皇島市文化藝術研究所）