論多中心治理在我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展中的適用性

摘 要 “多中心治理”最早由埃莉諾·奧斯特羅姆提出，該理論以自主治理為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)公共物品供給主體的平等化和多元化、治理手段的多樣化，注重引導(dǎo)型政府職能的形成。社會(huì)組織作為一種主體力量參與社會(huì)治理，在社會(huì)建設(shè)中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。本文通過(guò)分析多中心治理理論在我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展中的適用性和局限性，提出社會(huì)組織要在決策方式、財(cái)務(wù)管理、人事安排等方面提升自主治理能力，政府要把握“元治理”角色從而促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展。

關(guān)鍵詞 多中心治理 社會(huì)組織 適用性

基金項(xiàng)目：2016 年浙江省新苗計(jì)劃資助項(xiàng)目：《社會(huì)治理新格局與社區(qū)多元治理模式研究》（項(xiàng)目編號(hào)：2016R408064）。

作者簡(jiǎn)介：顧丹杰，浙江工商大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：社會(huì)組織。

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.083

從中共十八大強(qiáng)調(diào)要加快形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會(huì)管理體制，到中共十八屆三中全會(huì)提出的“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，意味著國(guó)家將會(huì)打破以政府為中心的長(zhǎng)期以來(lái)高度一元化政治制度架構(gòu)，而多中心治理理論主張包括政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織、公民協(xié)商共治，我國(guó)正處于社會(huì)管理向社會(huì)治理的轉(zhuǎn)變過(guò)程中，社會(huì)組織作為社會(huì)治理的重要參與者，不以盈利為目的、具有志愿性和無(wú)私性等特點(diǎn)，相比于政府而言，所涉及范圍更廣，觸角更深，洞悉行業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，代表性更強(qiáng)。因此，分析多中心治理理論在我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展中的適用性很有必要。

一、多中心治理理論的基本內(nèi)容

多中心這個(gè)概念最先是由博蘭尼在《自由的邏輯》中提出，在他眼中，多中心組織是這樣一種模式，很多獨(dú)立的個(gè)體通過(guò)互相觸碰和適應(yīng)，在遵守規(guī)則的基礎(chǔ)上規(guī)置其相互之間的關(guān)系。 他區(qū)分了指揮和多中心兩種不同的秩序，單極權(quán)威即指揮的秩序是通過(guò)自上而下的形式來(lái)維持自身的運(yùn)轉(zhuǎn)，多中心秩序是在遵守一定規(guī)則的前提下獨(dú)立、平等地合作與協(xié)調(diào)，從而整合各自的關(guān)系。博蘭尼認(rèn)為后者才是真正意義上的自由。奧斯特羅姆夫婦進(jìn)行了更深入的詮釋，在繼承博蘭尼社會(huì)秩序理論的基礎(chǔ)上，提出了多中心政治體制的模式，他們強(qiáng)調(diào)各個(gè)在平等而獨(dú)立的決策中心的互動(dòng)，即使有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，它們依然重視彼此，并通過(guò)合約來(lái)解決矛盾。多中心治理體制以自主治理為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)各個(gè)主體的自發(fā)性。該制度打破了單中心的權(quán)力格局，組建了由多中心主體形成了治理網(wǎng)絡(luò)，共同進(jìn)行社會(huì)治理和提供公共服務(wù)。 歸納起來(lái)，多中心治理的內(nèi)容主要有以下幾點(diǎn)：

（一）多中心治理理論認(rèn)為公共物品或服務(wù)供給的主體和治理手段是多樣化的

首先，多中心治理存在著多個(gè)地位平等、相互獨(dú)立的主體，每個(gè)主體享有規(guī)則的制定權(quán)和執(zhí)行權(quán)，并參與到公共物品或公共服務(wù)的決策、生產(chǎn)和消費(fèi)過(guò)程中去。其次，多中心治理中治理的手段是多樣化的，縱觀西方國(guó)家政府與市場(chǎng)關(guān)系的演變，人們總是會(huì)局限于完全以政府為中心或完全以市場(chǎng)為中心的思維，然而在以政府為中心的治理模式中容易造成公共物品和服務(wù)的壟斷供給，產(chǎn)品的豐富性不夠，在政府不斷增加財(cái)政投入的同時(shí)導(dǎo)致效率低下，貪污腐敗問(wèn)題也接踵而至。而市場(chǎng)以追求利益為導(dǎo)向，以它為核心提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，也會(huì)出現(xiàn)公共性的缺失和公共利益不足等問(wèn)題。因此，多中心治理模式能夠同時(shí)滿足政府的公共性，市場(chǎng)的需求回應(yīng)性，社會(huì)組織的公益性以及廣大公眾的積極參與性，在多個(gè)主體中共同參與社會(huì)治理。

（二）多中心治理以自主治理為前提

各種決策、監(jiān)督和制度的形成都是由社群內(nèi)部自主形成，其他主體或權(quán)威只能以自身的優(yōu)勢(shì)與之互相調(diào)試。埃莉諾指出，在一個(gè)成功的治理中，參與主體必須首先進(jìn)行自我管理。多中心治理之所以發(fā)揮效用是因?yàn)樗鉀Q了自主治理中的三大難題：制度供給、可信承諾和相互監(jiān)督。制度供給的問(wèn)題其實(shí)就是選出由誰(shuí)制定規(guī)則的問(wèn)題，人們?cè)谝粋€(gè)群體中長(zhǎng)期相處和溝通后就會(huì)得出誰(shuí)是值得信賴的人，并清楚他們的行為所產(chǎn)生的影響，彼此的信任、支持、互助以及統(tǒng)一的意識(shí)形態(tài)的建立有利于解決制度供給問(wèn)題。承諾問(wèn)題就是在一個(gè)規(guī)則體系中各個(gè)主體通過(guò)自我激勵(lì)達(dá)到對(duì)制度和規(guī)則的遵守。第三個(gè)監(jiān)督問(wèn)題的解決是關(guān)鍵，沒(méi)有監(jiān)督，就沒(méi)有前兩個(gè)問(wèn)題。奧斯特羅姆認(rèn)為，在人們承諾遵守規(guī)則后，就自然而然會(huì)引發(fā)監(jiān)督別人的動(dòng)機(jī)，只有這樣才能確保除了自己的其他個(gè)體也是遵守規(guī)則的。

（三） 多中心治理要求政府在進(jìn)行公共事務(wù)的治理過(guò)程中重新定位自身角色

雖然該理論反對(duì)政府的壟斷和權(quán)威，但這并不能說(shuō)明政府應(yīng)該退出公共物品供給的舞臺(tái)，在這個(gè)過(guò)程中，政府轉(zhuǎn)變的只是自身的角色和管理方式，從直接主導(dǎo)者轉(zhuǎn)向間接引導(dǎo)者，從單一主體轉(zhuǎn)向多中心主體中的一個(gè)，在多中心治理的框架下，政府更多的是發(fā)揮了一個(gè)引導(dǎo)者的作用，通過(guò)發(fā)起各項(xiàng)公共事務(wù)，協(xié)調(diào)各種矛盾，整體把握治理模式的架構(gòu)，同時(shí)采取經(jīng)濟(jì)、法律等多種手段實(shí)現(xiàn)對(duì)治理過(guò)程的總體引導(dǎo)。

（四）多中心治理通常通過(guò)從合作到競(jìng)爭(zhēng)，再到合作的方式完成多元主體的協(xié)調(diào)互動(dòng)

公共物品的提供不僅僅局限于政府，不管是公民個(gè)人、社會(huì)組織還是市場(chǎng)都能夠憑自身的能力提供性質(zhì)不一的公共物品和服務(wù)，公共物品的生產(chǎn)、消耗和維維護(hù)使得各個(gè)參與主體進(jìn)入合作狀態(tài)，但由于各自的自治性以及各自追求的利益不盡相同，導(dǎo)致每個(gè)中心紛紛進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)、談判、協(xié)商等一系列的博弈狀態(tài)，最終在滿足所有主體意志的基礎(chǔ)上再次進(jìn)行合作。

二、多中心治理理論與我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展的契合點(diǎn)

“自治與合作治理是多中心治理的靈魂，而自治的主要形式和基本標(biāo)志則是公民社團(tuán)的存在”。 社會(huì)組織作為一種主體力量參與社會(huì)治理，是政府與社會(huì)組織合作的內(nèi)在要求。由此可以看出，社會(huì)組織的發(fā)展契合了多中心治理的理念，它是社會(huì)治理必不可少的一員。

（一）社會(huì)組織是多中心治理架構(gòu)中的重要主體

多中心治理的思想對(duì)應(yīng)著單中心的權(quán)威治理結(jié)構(gòu)，其主體是多個(gè)決策中心，包括中央政府單位、地方政府單位、各種政府派生實(shí)體、各種社會(huì)組織、私人機(jī)構(gòu)及公民個(gè)人， 社會(huì)組織通過(guò)發(fā)揮整合社會(huì)資源、提供公共服務(wù)、參與社會(huì)事務(wù)管理等作用，不斷激發(fā)整合社會(huì)活力、自主力和創(chuàng)造力，與其它主體共同提供適應(yīng)社會(huì)快速發(fā)展所需的個(gè)性化、人性化和多元化的公益產(chǎn)品和服務(wù)。 社會(huì)組織作為多中心治理架構(gòu)的重要力量，主要通過(guò)三種模式發(fā)揮自身作用，參與社會(huì)治理，首先是獨(dú)立模式，社會(huì)組織在這種模式下只是從自身角度出發(fā)，為社會(huì)提供力所能及的幫助和公共服務(wù)；其次是互補(bǔ)模式，即社會(huì)組織開始尋找與政府目標(biāo)的契合點(diǎn)，挖掘自身與之互補(bǔ)的公共物品和服務(wù)；最后是參與模式，即社會(huì)組織以平等的地位參與到政府的決策、政策議程的制定和實(shí)施過(guò)程。

（二）社會(huì)組織的自主治理是參與社會(huì)治理的前提

在多中心治理模式中，多個(gè)決策中心自己把自己組織起來(lái)依據(jù)特定的規(guī)則，形成形式多樣化的集體行動(dòng)組合，靈活地進(jìn)行自主治理。因此，社會(huì)組織要參與社會(huì)治理，首先要完善收支情況、人事安排、組織章程、決策方式等方面的內(nèi)部治理機(jī)制，只有自身能力提升后，才能為廣大公眾提供優(yōu)良的公共產(chǎn)品和服務(wù)，才能取得政府的信任并購(gòu)買政府項(xiàng)目和承接公益創(chuàng)投項(xiàng)目，從而進(jìn)一步提升社會(huì)組織的社會(huì)地位，樹立良好形象。

（三）發(fā)揮政府對(duì)社會(huì)組織的引導(dǎo)型職能

對(duì)政府部門而言，多中心治理就是政府從“龍頭老大”轉(zhuǎn)向“掌舵”，對(duì)社會(huì)組織而言，則是從默默無(wú)聞的被管制到平等參與社會(huì)事務(wù)的變化。學(xué)術(shù)界認(rèn)為，政府的引導(dǎo)型職能應(yīng)發(fā)揮以下功能：一方面，政府需要在公共事務(wù)的治理中發(fā)揮引導(dǎo)功能，主要表現(xiàn)為建構(gòu)政府、市場(chǎng)、社會(huì)多元主體共同治理模型；另一方面，政府在該種模式中把牢整體方向，通過(guò)“元戰(zhàn)略”的確立而完成對(duì)社會(huì)治理過(guò)程的總體引導(dǎo)。 當(dāng)前，政府在社會(huì)組織發(fā)展過(guò)程中主要發(fā)揮監(jiān)督管理、業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)和扶持作用。隨著國(guó)家治理現(xiàn)代化的推進(jìn)，政府首先對(duì)雙重管理體制進(jìn)行了改革；其次，各地積極培育發(fā)展社會(huì)組織，主要有政策法規(guī)的完善落實(shí)、公益創(chuàng)投、政府購(gòu)買服務(wù)、社會(huì)組織孵化機(jī)制等形式。

（四）多元主體的互動(dòng)性

正如邁克爾·麥金尼斯所說(shuō)，“多中心治理是各個(gè)獨(dú)立的行為主體給予一定的集體行動(dòng)規(guī)則，通過(guò)相互博弈、相互調(diào)試、共同參與合作等互動(dòng)關(guān)系，形成多樣化的公共事務(wù)管理制度或組織模式”。正是因?yàn)檫@種合作與競(jìng)爭(zhēng)，能夠使各個(gè)主體在共治的過(guò)程中揚(yáng)長(zhǎng)避短，達(dá)到1+1>2的效果，它強(qiáng)調(diào)的是利益共同體的共贏，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)和自身價(jià)值。社會(huì)組織與政府的互動(dòng)有助于發(fā)揮社會(huì)組織的積極作用，提高政府機(jī)構(gòu)的行事效率；社會(huì)組織之間的信息溝通有望帶來(lái)資源共享；社會(huì)組織與市場(chǎng)的互動(dòng)可以尋求互相合作的機(jī)會(huì)；社會(huì)組織與公眾互動(dòng)使得民情和民意得到傳達(dá)，有利于百姓維護(hù)自身的合法權(quán)益，參與社會(huì)建設(shè)。

三、多中心治理理論在我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展中的局限性

社會(huì)組織的獨(dú)立性不夠，自主治理能力有待提高。多中心治理理論認(rèn)為，公共物品和服務(wù)的供給是由多個(gè)相互獨(dú)立且地位平等的主體完成的，由于我國(guó)受到傳統(tǒng)的高度一元化政治制度架構(gòu)和秩序的影響，使得社會(huì)組織發(fā)展不穩(wěn)定，呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)相似、不相聯(lián)系的“蜂窩狀結(jié)構(gòu)”，因此，我國(guó)社會(huì)組織在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)奉行的是政府選擇模式，政府選擇是指社會(huì)組織的成立、活動(dòng)和注銷過(guò)程完全由政府主管部門決定， 導(dǎo)致了社會(huì)組織的獨(dú)立性不夠。從目前來(lái)看，我國(guó)社會(huì)組織自主治理能力總體較弱，對(duì)政府的依賴性較強(qiáng)，政府放權(quán)力度不夠，還處于政府選擇向社會(huì)選擇的過(guò)渡階段。

多中心治理模式是沒(méi)有“領(lǐng)頭羊”的模式，容易陷入“無(wú)中心”的陷阱。多中心治理由于需要滿足多個(gè)主體的利益，容易出現(xiàn)決策和監(jiān)督等方面的困境，加上政府只是多種主體中的一種，在該治理框架下不存在政治中心，沒(méi)有任何威懾作用，往往也就出現(xiàn)了治理失靈問(wèn)題。

四、完善社會(huì)組織發(fā)展的對(duì)策建議

一是要積極探索社會(huì)組織、政府、市場(chǎng)以及支持型社會(huì)組織之間的互動(dòng)與合作，提升初創(chuàng)型社會(huì)組織自主治理能力。首先，作為第三部門的社會(huì)組織，通過(guò)與第一部門的合作，與第二部門的按需對(duì)接，獲取資源，拓寬業(yè)務(wù)范圍；其次，提升社會(huì)組織內(nèi)部自主治理能力也尤為重要，最關(guān)鍵的是要建立健全以章程為核心的各項(xiàng)制度，規(guī)范社會(huì)組織架構(gòu)。在決策方式上，做到政社分開，積極引進(jìn)高素質(zhì)的決策人才或?qū)＜?，同時(shí)，還可以成立決策調(diào)研小組，從人民群眾的日常生活中掌握真實(shí)需求；在財(cái)務(wù)管理方面，應(yīng)當(dāng)建立一套規(guī)范的財(cái)務(wù)管理制度，包括項(xiàng)目收支情況、資料收據(jù)的完好保存、組織年度預(yù)算等，項(xiàng)目人員和財(cái)務(wù)人員要進(jìn)行及時(shí)的溝通，才能確保資金的使用進(jìn)程；在人事安排上，應(yīng)創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，包括提高社工的工資、福利和待遇，吸引高層次人才，同時(shí)，為內(nèi)部工作人員提供培訓(xùn)和晉升的平臺(tái)，不僅可以提升組織整體的專業(yè)化水平，還能減小員工流動(dòng)率、讓他們?cè)诜瞰I(xiàn)社會(huì)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值。

二是政府應(yīng)該擔(dān)當(dāng)“元治理”的角色。沒(méi)有政府的權(quán)威存在，多中心就容易陷入“無(wú)中心”的尷尬狀態(tài)，首先，政府應(yīng)當(dāng)為社會(huì)組織的發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，承擔(dān)起公共事務(wù)發(fā)起人的任務(wù)，把握大局，做好社會(huì)組織的監(jiān)督評(píng)估工作，提供政策、資金、場(chǎng)地等扶持，與支持型社會(huì)組織合作培育其他社會(huì)組織，而這項(xiàng)工程并不是一蹴而就的，而是一個(gè)長(zhǎng)期的能力建設(shè)跟蹤支持的任務(wù)，前期表現(xiàn)為密集式培訓(xùn)，后期可采用問(wèn)題咨詢式培訓(xùn)。其次，要充分激發(fā)各個(gè)參與主體共治社會(huì)的積極性，適時(shí)出臺(tái)相關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)政策以鼓勵(lì)社會(huì)組織、企業(yè)、私人機(jī)構(gòu)、公民個(gè)人等，通過(guò)制定相關(guān)法律政策以保證多中心治理中的各個(gè)主體可以自治、平等地參與社會(huì)建設(shè)。

注釋：

[美]邁克爾·麥金尼斯.多中心體制與地方公共經(jīng)濟(jì).上海三聯(lián)書店.2000.76.

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