云南食品安全法律問題研究

摘 要 近年，云南省發(fā)生多起食品安全事故，百姓的食品健康受到威脅，如何從法律的角度解決食品安全事故頻發(fā)的難題，是本文研究的目的所在。本文試圖結(jié)合當(dāng)前形勢(shì)下的云南食品安全現(xiàn)狀與原因，通過分析云南食品安全存在的法律問題，探尋完善云南食品安全法律制度的途徑與方法。

關(guān)鍵詞 云南 食品安全 法律問題

基金項(xiàng)目：云南民族大學(xué)青年基金科研項(xiàng)目《云南食品安全法律問題研究》，主持人國海波，項(xiàng)目編號(hào)2013QN09。

作者簡(jiǎn)介：國海波，云南民族大學(xué)法學(xué)院助教。

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.070

一、食品安全概述

民以食為天，食品安全關(guān)系到每個(gè)人的生命健康，與人們的生活最為密切，同時(shí)它也影響到經(jīng)濟(jì)發(fā)展等各項(xiàng)事業(yè)。

（一）食品安全相關(guān)概念界定

1.法律上的食品。法律層面上的食品與日常生活中的食品是不同的。我國法律對(duì)“食品”概念的界定，在基本內(nèi)涵和外延上，類似于西方發(fā)達(dá)國家。例如，1995年的《食品衛(wèi)生法》定義食品時(shí)指出，除了單純用于治療的物品，其他可以被人們食用或飲用的所有物質(zhì)都是食品，既包括傳統(tǒng)生活中當(dāng)作食品被人們食用的藥品，還包括以上所有物品的成品和原料?，F(xiàn)階段“食品”的概念體現(xiàn)在2015年的《食品安全法》中，內(nèi)容表述與之前的法律規(guī)定還是突出食品的食用性特點(diǎn)，排除了單純治療目的的物品。

根據(jù)上述理解不難看出，法律層面的食品在外延上要明顯小于日常生活中的食品。因此，我們認(rèn)為，法律上的“食品”概念的內(nèi)涵和外延要注意如下幾個(gè)方面：“（1）它包括供人食用的成品和原料；（2）按照人們?nèi)粘Ｉ罱?jīng)驗(yàn)，既可入藥又能食用的物品也是食品；（3）除了供人飲用的成品，用于加工或者半加工的成品的原料也是食品；（4）單純用于治療的一些物品，比如某些藥品，不是食品；（5）煙草、化妝品、飼料等不屬于食品范疇。”①

2.食品安全。人們對(duì)食品安全內(nèi)涵的理解，經(jīng)歷了若干個(gè)過程。從一開始人們?yōu)榱松鎯H僅關(guān)注糧食安全，到不衛(wèi)生的食品引發(fā)食源性疾病，使得人們的目光轉(zhuǎn)向食品衛(wèi)生，再到社會(huì)對(duì)食品質(zhì)量、營養(yǎng)和安全的全面需求，食品安全也慢慢走進(jìn)人們的視野，這也符合生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系的客觀規(guī)律，表明人類對(duì)食品的需求標(biāo)準(zhǔn)也在不斷變化。

我國學(xué)術(shù)界對(duì)食品安全的界定，涉及不同的學(xué)科。很多學(xué)者從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度出發(fā)，認(rèn)為食品安全是個(gè)經(jīng)濟(jì)概念，食品安全問題是現(xiàn)代生產(chǎn)和消費(fèi)方式的產(chǎn)物。②以法學(xué)的視角，張濤博士主張政府運(yùn)用經(jīng)濟(jì)法進(jìn)行干預(yù)，因?yàn)槭称钒踩珜儆谏鐣?huì)公共利益范疇，食品市場(chǎng)潛在的不安全因素將會(huì)損害到這種利益，因此滿足經(jīng)濟(jì)法的調(diào)整要求，而食品市場(chǎng)失敗也需要政府的適當(dāng)干預(yù)，以法律規(guī)制形式予以明確。③從社會(huì)學(xué)的角度來看，食品安全也屬于社會(huì)治理領(lǐng)域，社會(huì)學(xué)關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更關(guān)注人類健康，實(shí)現(xiàn)二者的和諧發(fā)展是社會(huì)學(xué)的研究動(dòng)機(jī)，而食品安全影響著這種和諧關(guān)系，因此需要加強(qiáng)社會(huì)治理。在食品安全的諸多屬性當(dāng)中，法律屬性無疑是最具代表性的，這也反映在各個(gè)國家的法律法規(guī)當(dāng)中。

我國《食品安全法》還沒出臺(tái)時(shí)，法律規(guī)章制度中通常使用 “食品衛(wèi)生”一詞，還沒有形成真正法律意義上的“食品安全”概念。以《食品衛(wèi)生法》為例，食品衛(wèi)生強(qiáng)調(diào)可供人們食用的物質(zhì)應(yīng)沒有毒害作用，并達(dá)到消費(fèi)者的營養(yǎng)需求?！妒称钒踩ā烦雠_(tái)后，社會(huì)大眾對(duì)食品安全有了更深的認(rèn)識(shí)，除了衛(wèi)生方面的要求，更強(qiáng)調(diào)較為全面的安全保障。

綜上所述，國內(nèi)外比較認(rèn)同的食品安全的法律概念應(yīng)當(dāng)有兩重含義：一是食品從源頭種植到過程處理再到市場(chǎng)銷售等環(huán)節(jié)應(yīng)達(dá)到國家強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)以及其他方面的相關(guān)要求；二是排除損害或威脅正常身體機(jī)能的有毒有害物質(zhì)等因素。

（二）云南食品安全的現(xiàn)狀和原因分析

改革開放以來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式開始向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，云南各項(xiàng)事業(yè)逐漸邁向了快車道。然而，像“瘦肉精”、“死豬肉”、“毒米線”等這類食品安全事故還時(shí)有發(fā)生，暴露出云南食品安全依然存在的較大隱患，這其中存在的問題主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：食品中有害化學(xué)物質(zhì)超標(biāo)，如甲胺磷、二惡英、甲醇等；食品添加劑超量使用，如三聚氰胺、滑石粉；微生物污染，如出血性大腸桿菌、沙門氏菌、黃曲霉菌等；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境受到嚴(yán)重破壞，如土地貧瘠化、湖泊富營養(yǎng)化等；轉(zhuǎn)基因技術(shù)等新科學(xué)技術(shù)的不規(guī)范使用。

影響食品安全的原因有很多，根據(jù)美國學(xué)者金賽德觀點(diǎn)，“影響食品安全的因素主要有六種，即環(huán)境、有害化學(xué)物質(zhì)、食品添加劑、微生物、科技以及新物質(zhì)?！?結(jié)合食品安全研究，筆者認(rèn)為云南食品安全問題的原因主要有：一是由食品污染引起的食品不安全因素，主要是指食品生產(chǎn)流通等階段受到的污染，包括化學(xué)性、生物性和物理性污染。例如，農(nóng)民為了提高糧食產(chǎn)量，大量使用化肥、農(nóng)藥等，家禽養(yǎng)殖業(yè)戶超量使用獸藥，導(dǎo)致這些食物中有害化學(xué)物質(zhì)殘留超標(biāo)。二是食品中有害因素，如河豚體內(nèi)的毒素這類食品內(nèi)源性有害物，還有食品中違法添加的物質(zhì)，如為了提高粉絲食用口感而添加的滑石粉等。三是檢測(cè)技術(shù)水平不高導(dǎo)致的食品安全隱患，現(xiàn)在科學(xué)技術(shù)發(fā)展迅速，食品中的不安全因素也隨之不斷變化，而在食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定和檢測(cè)等方面沒有跟上時(shí)代的步伐，導(dǎo)致監(jiān)管的脫節(jié)，這也是食品安全事件發(fā)生的原因之一。

（三）加強(qiáng)云南食品安全監(jiān)管的必要性

不管在哪個(gè)國家或地區(qū)，食品安全都是普通老百姓最為關(guān)心的話題，因?yàn)樗P(guān)系到每個(gè)人的生命健康，與人們的生活最為密切，同時(shí)它也影響到國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展等各項(xiàng)事業(yè)。近年來，云南發(fā)生的“毒米線”事件、“地溝油”事件、“走私過期冷凍肉類”事件等食品安全事故，暴露出了云南食品安全存在一定的缺陷。在這種嚴(yán)峻的形勢(shì)下，為了切實(shí)保障食品安全，加強(qiáng)云南食品安全監(jiān)管顯得尤為必要。

二、云南食品安全存在的法律問題

隨著云南經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，人民群眾的生活質(zhì)量也在逐漸提高，在食品安全領(lǐng)域，具體監(jiān)管制度也在不斷改進(jìn)。但食品安全是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，隨著時(shí)代的進(jìn)步，新的問題還會(huì)不斷出現(xiàn)。因此，對(duì)云南食品安全監(jiān)管的現(xiàn)狀進(jìn)行梳理，找出其中存在的問題，有利于云南食品安全狀況的進(jìn)一步改善，有利于保障云南人民群眾的身體健康。

（一）云南食品安全法律體系不協(xié)調(diào)，配套法規(guī)規(guī)章滯后

在云南，食品安全相關(guān)的法律法規(guī)不僅包括中央立法機(jī)關(guān)制定的《食品安全法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》、《漁業(yè)法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等二十多部法律，國務(wù)院制定的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》、《認(rèn)證認(rèn)可條例》、《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法實(shí)施條例》等行政法規(guī)，也包括云南制定的《云南省食品安全條例》、《云南省食品加工小作坊和食品攤販管理辦法》、《云南省商務(wù)廳關(guān)于嚴(yán)厲打擊食品非法添加行為切實(shí)加強(qiáng)食品添加劑監(jiān)管工作的通知》、《云南省食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品藥品投訴舉報(bào)工作的指導(dǎo)意見》、《云南省食品藥品監(jiān)督管理所工作規(guī)范》、《云南省食品藥品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見》、《云南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)建設(shè)的指導(dǎo)意見》、《云南省餐飲服務(wù)許可管理辦法實(shí)施細(xì)則》等地方法規(guī)。從總體上說，在云南省形成了以食品安全法為基本法，其他法律、行政法規(guī)和云南本地有關(guān)食品安全的地方法規(guī)構(gòu)成的一個(gè)云南本地的食品安全法律法規(guī)體系。

但筆者通過中國法律法規(guī)信息系統(tǒng)檢索“食品”發(fā)現(xiàn)，雖然云南的食品安全方面的規(guī)章制度較多，但幾乎都是多年以前頒布的，相關(guān)的配套法規(guī)、規(guī)章依然滯后，在2015年《食品安全法》之后頒布的規(guī)章制度并不多見，很多內(nèi)容并不能與新《食品安全法》相適應(yīng)。比如在保健食品監(jiān)管和食品標(biāo)簽規(guī)范方面，《食品安全法》只是做了比較籠統(tǒng)地的規(guī)定，具體到云南并沒有配套的法規(guī)、規(guī)章，造成《食品安全法》中的這些條款在實(shí)踐中很難操作。因?yàn)槿狈唧w的規(guī)章制度，云南的一些食品企業(yè)依然按照原來的方式的生產(chǎn)，監(jiān)管部門還是走以前的老路，消費(fèi)者維權(quán)狀況也未見改善。這就無法體現(xiàn)《食品安全法》的優(yōu)越性和科學(xué)性，影響了云南食品安全監(jiān)管的效果。

（二）體制存在的問題

目前，云南就食品安全監(jiān)管體制來說實(shí)行的是多部門分段監(jiān)管的體制。有管理權(quán)限的部門包括食品藥品監(jiān)管、衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)、工商等多個(gè)部門，對(duì)食品進(jìn)行分段監(jiān)管。理想狀態(tài)下，各部門各司其職，互相配合，能夠保障云南的食品安全，但實(shí)際上該體制存在很多缺陷，最顯著的一點(diǎn)就是像衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、食品藥品監(jiān)督管理局等部門都有權(quán)限實(shí)施監(jiān)管，但這最終造成兩種結(jié)果：一是部門間職能的重疊交叉，重復(fù)監(jiān)管；一是出現(xiàn)監(jiān)管真空地帶，無人監(jiān)管。這也是食品安全事故屢禁不止的主要原因。對(duì)于這一廣為詬病的監(jiān)管體制，《食品安全法》并沒有做出根本性的改革，而僅進(jìn)行了彌補(bǔ)性的修改。

（三）社會(huì)監(jiān)管存在的問題

1.云南消費(fèi)者監(jiān)督的缺失。食品安全領(lǐng)域，消費(fèi)者是直接的利益相關(guān)者，在監(jiān)督食品安全方面，有著天生的動(dòng)力。但現(xiàn)實(shí)中，云南消費(fèi)者的維權(quán)意識(shí)并不高，這主要有兩方面的原因：一是云南信息披露制度不健全，食品安全信息不對(duì)稱，掌握更多信息的食品企業(yè)，在缺乏信息披露制度的強(qiáng)制下，一般不會(huì)主動(dòng)公開手中的信息，這就使得云南消費(fèi)者難以獲取食品的準(zhǔn)確信息，從而導(dǎo)致消費(fèi)者無法進(jìn)行監(jiān)督；二是云南司法制度尚存在不完善的 ，司法維權(quán)成本太高，消費(fèi)者缺少有效監(jiān)督的方式，加之消費(fèi)者知識(shí)水平參差不齊，維權(quán)之路就變得十分艱辛。

2.云南食品行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)督嚴(yán)重不足。行業(yè)協(xié)會(huì)作為食品行業(yè)的自治組織，在食品安全監(jiān)管體系中發(fā)揮著重要作用。一方面，行業(yè)協(xié)會(huì)可以通過制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)章制度，加強(qiáng)行業(yè)內(nèi)部監(jiān)管；另一方面，通過與政府和消費(fèi)者保持溝通，及時(shí)傳遞行業(yè)信息，協(xié)調(diào)消費(fèi)者的不同需求，從而搭建起企業(yè)與政府和消費(fèi)者之間的橋梁。然而，現(xiàn)實(shí)中的云南食品行業(yè)協(xié)會(huì)，行政色彩濃重，獨(dú)立性不足，無法進(jìn)行有效監(jiān)管。甚至有些云南食品行業(yè)協(xié)會(huì)為了撈取私利而進(jìn)行“權(quán)力尋租”，嚴(yán)重影響了云南食品行業(yè)協(xié)會(huì)的自身形象。

三、完善云南食品安全法律制度的建議

對(duì)于食品安全法律問題的研究，特別是對(duì)理論基礎(chǔ)的研究還處在探索階段。筆者認(rèn)為在考慮云南省情的基礎(chǔ)上，應(yīng)梳理云南食品安全方面的法規(guī)規(guī)章制度，構(gòu)建協(xié)調(diào)的法規(guī)規(guī)章配套體系、監(jiān)管體系。在完善政府監(jiān)管的同時(shí)，還要健全社會(huì)性監(jiān)管。

（一）完善云南的食品安全監(jiān)管法規(guī)規(guī)章配套體系

食品安全的監(jiān)管是一個(gè)系統(tǒng)工程，云南食品安全監(jiān)管工作的有效開展離不開完善的配套法規(guī)規(guī)章。當(dāng)前云南食品工業(yè)發(fā)展迅速，影響食品安全的不確定性因素也在不斷涌現(xiàn)，如果不加快與食品安全相關(guān)法規(guī)規(guī)章的制定和修改，就會(huì)導(dǎo)致云南食品安全監(jiān)管工作的滯后性。因此，云南應(yīng)加快食品安全領(lǐng)域的立法進(jìn)程。

1.云南應(yīng)加快食品安全領(lǐng)域的立法工作。食品安全監(jiān)管不是依靠任何一部單一的法律、法規(guī)就能夠完全解決的，必須制定一套完備的配套法規(guī)規(guī)章體系?？v觀云南食品安全立法，不難發(fā)現(xiàn)，相關(guān)立法進(jìn)程相當(dāng)緩慢，1995年我國開始實(shí)施《食品衛(wèi)生法》，2004年云南才頒布《云南省食品衛(wèi)生條例》，這中間相隔了九年。更不要提與食品安全配套的法規(guī)規(guī)章的修改了。而《云南省食品衛(wèi)生條例》出臺(tái)之后，也并沒有解決云南層出不窮的食品不安全情況。因此，必須加快云南食品安全領(lǐng)域的立法進(jìn)程，按照《食品安全法》中的規(guī)定，制定具體的實(shí)施措施。

同時(shí)還應(yīng)建立完善信息反饋機(jī)制，針對(duì)云南食品安全監(jiān)管部門在實(shí)際執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)的新情況和提出的解決方案，應(yīng)及時(shí)向云南立法機(jī)關(guān)反饋。云南立法機(jī)關(guān)在匯總反饋信息的基礎(chǔ)上，可以以制定地方法規(guī)規(guī)章等方式及時(shí)完善現(xiàn)有的食品安全配套法規(guī)規(guī)章體系。

2.健全云南食品安全標(biāo)準(zhǔn)的法規(guī)規(guī)章體系。我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)分為四級(jí)，即國家標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。但在很多重要的食品安全領(lǐng)域，缺乏具體的標(biāo)準(zhǔn)體系。因此就云南而言，應(yīng)針對(duì)云南省情制定符合云南實(shí)際的標(biāo)準(zhǔn)體系。

同時(shí)食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定主體眾多，相同的一個(gè)問題往往有多個(gè)不同的主體制定，這就有可能造成標(biāo)準(zhǔn)之間的沖突。因此，云南應(yīng)建立制定標(biāo)準(zhǔn)的部門之間的溝通協(xié)商機(jī)制，經(jīng)常性地對(duì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行梳理和整合并填充監(jiān)管空白。

另外，云南制定的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該盡量與國家標(biāo)準(zhǔn)、國際食品法典標(biāo)準(zhǔn)（CAC）接軌，保障云南食品的安全和綠色食品產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（二）完善云南的食品安全監(jiān)管體制

在食品安全監(jiān)管體制上，云南實(shí)行的是多部門分段監(jiān)管的體制。然而，近年來發(fā)生的一些食品安全事件證明，該體制并未有效遏制食品安全事故頻發(fā)的現(xiàn)象。甚至有學(xué)者指出，食品安全事故之所以屢禁不止，根本原因還在于監(jiān)管體制本身的缺陷。多部門分段監(jiān)管的弊病在于各環(huán)節(jié)連接處經(jīng)常出現(xiàn)重疊或空白。由于部門間職責(zé)不清，一旦出了問題，部門之間便會(huì)相互推諉，影響了監(jiān)管效率。在世界范圍內(nèi)，縱觀這些年的變化，未來對(duì)于一個(gè)國家，針對(duì)整個(gè)食物鏈的監(jiān)管，逐漸趨向一元化的單一部門負(fù)責(zé)食品安全的監(jiān)管模式，即由一個(gè)全國性的食品安全機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，這也是世界各國改革監(jiān)管體制的發(fā)展趨勢(shì)。

聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織（FAO）和世界衛(wèi)生組織（WHO）都倡導(dǎo)單一部門監(jiān)管體制，即一元化的單一部門負(fù)責(zé)食品安全的監(jiān)管體制。其具體表現(xiàn)形式又分為兩種：一種是以英國為代表，該國2000年設(shè)立食品標(biāo)準(zhǔn)署，由其全權(quán)負(fù)責(zé)英國食品安全監(jiān)管工作，該機(jī)構(gòu)代表英王履行職責(zé)，不隸屬任何內(nèi)閣部門，通過衛(wèi)生大臣向議會(huì)負(fù)責(zé)。另一種是以加拿大為代表，由中央政府某一職能部門負(fù)責(zé)食品安全的監(jiān)管工作。從美國2011年通過的《FDA食品現(xiàn)代化法》來看，美國也在逐漸向一元體制靠攏。單一部門監(jiān)管體制優(yōu)勢(shì)明顯：第一，通過制定高效統(tǒng)一的監(jiān)管措施，實(shí)現(xiàn)對(duì)食品安全事件的快速應(yīng)對(duì)；第二，通過制定統(tǒng)一的食品標(biāo)準(zhǔn)，避免了監(jiān)管政策的沖突和交叉空白；第三，單一部門監(jiān)管體制也減少了機(jī)構(gòu)的重疊和重復(fù)執(zhí)法現(xiàn)象，提高了監(jiān)管效率，增強(qiáng)了監(jiān)管機(jī)構(gòu)的責(zé)任感。④

探索實(shí)行職能統(tǒng)一的大部門體制是我國乃至云南改革食品安全監(jiān)管體制的方向。但是監(jiān)管體制的改革往往受到經(jīng)濟(jì)、政治、法律以及文化等多方面的影響，目前的多部門分段監(jiān)管體制始于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，當(dāng)時(shí)各部委單獨(dú)管理食品企業(yè)。發(fā)展至今，涉及食品安全監(jiān)管的部門眾多，各個(gè)監(jiān)管部門之間相互獨(dú)立，有著各自不同的執(zhí)法體系。如果將這些食品安全監(jiān)管部門的職權(quán)收歸統(tǒng)一，往往會(huì)導(dǎo)致行政權(quán)限的混亂?？紤]到大面積的部門合并，可能引發(fā)的人員、崗位和編制等不穩(wěn)定因素，按照2015年《食品安全法》規(guī)定，我國食品安全監(jiān)管現(xiàn)有的多部門分段監(jiān)管體制，改革為分部門品種分工監(jiān)管體制。品種分工的監(jiān)管模式要求一個(gè)部門負(fù)責(zé)職責(zé)范圍內(nèi)的食品安全監(jiān)管，這在一定程度上糾正了監(jiān)管環(huán)節(jié)上的空白或交叉，有利于實(shí)現(xiàn)某一類食品“從農(nóng)田到餐桌”的全程監(jiān)管，也有利于劃分監(jiān)管部門的行政權(quán)限和部門內(nèi)部的穩(wěn)定。

當(dāng)然分部門品種分工的監(jiān)管模式也存在弊端，它同樣需要多個(gè)部門和大量人員參與監(jiān)管，行政資源過度浪費(fèi)現(xiàn)象就顯得不可避免。因此，最有效的監(jiān)管體制還是實(shí)行單一部門監(jiān)管體制，該體制不僅保證了部門權(quán)責(zé)統(tǒng)一，解決了不同部門在食品安全監(jiān)管鏈銜接上的缺陷，也提高了工作效率，節(jié)約了行政資源，這也是未來食品安全監(jiān)管的發(fā)展目標(biāo)。

（三）完善云南食品安全社會(huì)監(jiān)管制度

1.完善行業(yè)自律管理。在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域，政府監(jiān)管是最主要的監(jiān)管方式，也是最有效的監(jiān)管方式。但云南的食品市場(chǎng)存在大量的小企業(yè)、家庭式經(jīng)營的小作坊以及流動(dòng)經(jīng)營的攤點(diǎn)，單純依靠政府的力量，顯然無法覆蓋云南食品生產(chǎn)經(jīng)營的所有領(lǐng)域。食品企業(yè)追逐自身利益最大化的本性，決定了食品企業(yè)自我管理的被動(dòng)性。此時(shí)，云南社會(huì)中間層的監(jiān)管就顯得尤為必要，如云南食品行業(yè)協(xié)會(huì)。食品行業(yè)協(xié)會(huì)作為民間自治組織，通過制定規(guī)章制度，將云南分散的食品企業(yè)組織起來，進(jìn)行統(tǒng)一管理和標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，建立信息共享和監(jiān)督管理機(jī)制，從而促進(jìn)了整個(gè)云南食品行業(yè)的良性發(fā)展，在政府與食品企業(yè)之間發(fā)揮著積極的作用。

（1）建立云南食品行業(yè)規(guī)章制度和信息交流平臺(tái)。行業(yè)自律是企業(yè)共同意志的體現(xiàn)，為了實(shí)現(xiàn)自律的可操作性，有必要建立具體的行業(yè)規(guī)章制度。首先，政府應(yīng)該重視行業(yè)協(xié)會(huì)的監(jiān)管作用，提供相應(yīng)寬松的環(huán)境，對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)采取積極協(xié)助的態(tài)度。其次，規(guī)章制度的制定應(yīng)該體現(xiàn)該行業(yè)的價(jià)值觀，既要實(shí)現(xiàn)食品行業(yè)的共同利益，也要關(guān)注消費(fèi)者的合法權(quán)益，以促進(jìn)行業(yè)的健康發(fā)展為目標(biāo)。最后，還要在規(guī)章中理順與政府的關(guān)系，管理中做到獨(dú)立，而在應(yīng)對(duì)食品安全突發(fā)事件時(shí)，及時(shí)與監(jiān)管部門溝通。另外，在行業(yè)協(xié)會(huì)內(nèi)部還要建立信息共享制度。雖然規(guī)章制度保障了食品行業(yè)的有序進(jìn)行，但信息交流的不順暢可能會(huì)破壞已建立起來的秩序。比如在市場(chǎng)的開發(fā)和產(chǎn)品的銷售等方面搭建信息交流平臺(tái)，將相關(guān)信息及時(shí)匯總和發(fā)布 ，從而維護(hù)整個(gè)云南食品行業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

（2）建立云南食品行業(yè)監(jiān)督管理和內(nèi)部獎(jiǎng)懲制度。根據(jù)我國《食品安全法》第九條的規(guī)定，食品行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)行業(yè)自律，既要做好積極引導(dǎo)工作，還要推動(dòng)行業(yè)誠信方面的建設(shè)。這就要求云南行業(yè)協(xié)會(huì)嚴(yán)格遵守《食品安全法》，加強(qiáng)對(duì)云南食品企業(yè)的監(jiān)督管理，監(jiān)督企業(yè)嚴(yán)格執(zhí)行國家標(biāo)準(zhǔn)，督促企業(yè)建立和完善生產(chǎn)管理體系。同時(shí)，云南行業(yè)協(xié)會(huì)也應(yīng)制定本省行業(yè)內(nèi)部的獎(jiǎng)懲機(jī)制，通過獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)秀企業(yè)和懲罰破壞行業(yè)秩序的企業(yè)，激勵(lì)整個(gè)食品行業(yè)嚴(yán)格生產(chǎn)經(jīng)營。另外，行業(yè)協(xié)會(huì)還要重視消費(fèi)者的聲音，對(duì)消費(fèi)者的投訴要積極應(yīng)對(duì)，從而維護(hù)消費(fèi)者的利益，提高行業(yè)的整體水平。

2.加強(qiáng)消費(fèi)者的監(jiān)管力度。在云南食品安全監(jiān)管環(huán)境中，消費(fèi)者的監(jiān)管非常重要，因?yàn)樗麄兪鞘称钒踩闹苯永嫦嚓P(guān)者，在監(jiān)督食品安全方面，有著天生的動(dòng)力。但從云南發(fā)生的一些重大食品安全事件來看，多數(shù)都是經(jīng)本地及全國性媒體報(bào)道，才引起社會(huì)的廣泛關(guān)注，消費(fèi)者的監(jiān)督作用并沒有得到很好的施展。因此，應(yīng)該在提高消費(fèi)者維權(quán)意識(shí)和降低維權(quán)成本方面，采取應(yīng)對(duì)措施，從而發(fā)揮出消費(fèi)者的監(jiān)管作用。

（1）提高消費(fèi)者維權(quán)意識(shí)。首先，云南食品安全監(jiān)管部門應(yīng)該重視消費(fèi)者的作用，地方立法機(jī)關(guān)、政府及有關(guān)部門在制定相關(guān)法規(guī)規(guī)章過程中，應(yīng)廣泛聽取本地消費(fèi)者的意見，在制度設(shè)計(jì)上適當(dāng)向消費(fèi)者傾斜。其次，云南監(jiān)管部門要做好食品安全宣傳工作，及時(shí)發(fā)布食品安全方面的權(quán)威信息，拓寬消費(fèi)者獲取信息的渠道，積極引導(dǎo)企業(yè)組織公眾代表參觀食品生產(chǎn)。最后，可以按照《食品安全法》的規(guī)定，建立激勵(lì)機(jī)制，云南食品安全監(jiān)管部門要建立舉報(bào)網(wǎng)站，積極處理消費(fèi)者的投訴，經(jīng)過查證確實(shí)存在食品安全問題的企業(yè)，云南監(jiān)管部門可以從企業(yè)處罰中拿出專項(xiàng)資金，給予消費(fèi)者一定的獎(jiǎng)勵(lì)。同時(shí)，也要做好消費(fèi)者個(gè)人信息的保密工作，消除消費(fèi)者舉報(bào)的后顧之憂。

（2）降低消費(fèi)者監(jiān)管成本。消費(fèi)者在維權(quán)過程中通常要承擔(dān)高昂的成本，這與我國的司法救濟(jì)機(jī)制存在一定關(guān)系。根據(jù)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第34條的規(guī)定，當(dāng)消費(fèi)者與經(jīng)營者發(fā)生糾紛時(shí)，消費(fèi)者可以通過和解、調(diào)解、申訴、仲裁和訴訟五種方式維護(hù)自身權(quán)益。然而現(xiàn)實(shí)生活中，經(jīng)營者是不會(huì)和消費(fèi)者輕易達(dá)成和解的，調(diào)解與申訴也因力度不夠而中止，仲裁的費(fèi)用很高，訴訟也會(huì)面臨經(jīng)營者上訴的困擾。因此，云南在司法救濟(jì)方面應(yīng)做出有利于消費(fèi)者維權(quán)的修改，可以建立小額仲裁和訴訟制度，設(shè)定較低的仲裁和訴訟費(fèi)用，減輕消費(fèi)者的經(jīng)濟(jì)支出。

四、結(jié)語

食品安全問題是一個(gè)全國性問題，我國每個(gè)地區(qū)都面臨食品安全威脅，而云南的食品安全問題也很嚴(yán)峻。這與云南食品安全法治建設(shè)起步晚、發(fā)展緩慢，食品安全方面的法規(guī)規(guī)章不完善有很大關(guān)系。如何破解云南食品安全事故頻頻發(fā)生的難題，也一直困擾著人們。本文作者通過梳理云南食品安全存在的問題，試圖尋找改進(jìn)云南食品安全的好辦法。

應(yīng)該說，穩(wěn)定的食品安全秩序離不開法律及完善配套法規(guī)規(guī)章的保駕護(hù)航，構(gòu)建完備的食品安全法律體系顯得尤為必要。特別是在食品安全領(lǐng)域，現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的大量應(yīng)用，帶來的風(fēng)險(xiǎn)也不斷增加。這就要求云南要緊跟時(shí)代步伐，及時(shí)更新食品安全信息，加快食品安全立法和修改。同時(shí)，云南食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革應(yīng)緊跟國家的步伐，分步驟改革有利于權(quán)力與責(zé)任的穩(wěn)定過渡。

云南食品安全是一個(gè)龐雜的系統(tǒng)工程，涉及政府、企業(yè)、消費(fèi)者和行業(yè)協(xié)會(huì)等多方主體。政府監(jiān)管是最直接、最有效的監(jiān)管方式，它好比一只看得見的手，哪里有問題它就伸到哪。但政府監(jiān)管也存在不足，監(jiān)管過度就會(huì)破壞食品市場(chǎng)秩序，監(jiān)管不足就助長了食品企業(yè)違法的氣焰。此時(shí)，就要制定良好的法規(guī)規(guī)章監(jiān)管制度，規(guī)范云南食品企業(yè)依法生產(chǎn)經(jīng)營，而且還要發(fā)揮好云南食品行業(yè)協(xié)會(huì)與消費(fèi)者的作用。

注釋：

①汪江連、彭飛榮.食品安全法教程.廈門：廈門大學(xué)出版社.2011.

②周應(yīng)恒、霍麗月.食品質(zhì)量安全問題的經(jīng)濟(jì)學(xué)思考.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào).2003 （3）.

③張濤.食品安全法律規(guī)制研究.重慶：西南政法大學(xué)博士論文.2005.

④倪楠、徐德敏.我國食品安全監(jiān)管體制的法律制度特征探析.陜西教育.2012（10）.

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