關(guān)于城鄉(xiāng)就業(yè)一體化問題的回顧與反思

閻佳星+王盼

摘要：自改革開放以來，我國政府以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)為起點，打破傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元分治格局，積極推進城鄉(xiāng)就業(yè)一體化進程。城鄉(xiāng)就業(yè)一體化問題關(guān)系民生與社會安定，是社會進步與發(fā)展的必然階段。本文對我國逐步推進城鄉(xiāng)就業(yè)一體化進程進行整體回顧，并針對階段性問題提出反思與展望。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)一體化；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)

中圖分類號：F124；F291 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）007-00-01

一、我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)主要階段

我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)，實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展的過程主要經(jīng)歷“啟動規(guī)劃—控制強化—局部優(yōu)化”三個階段。

（一）啟動規(guī)劃階段

1978-1988年，在計劃經(jīng)濟下，為適應(yīng)重工業(yè)戰(zhàn)略導(dǎo)向的傳統(tǒng)“統(tǒng)包統(tǒng)配制”就業(yè)制度，嚴(yán)格的戶籍制度以及與其相配套的住房制度、教育制度等，阻礙農(nóng)村勞動力向城市流動，降低了人力資源配置的效率與城鄉(xiāng)人力資本的形成，造成城鄉(xiāng)居民就業(yè)渠道與福利水平的非均等化，并引發(fā)當(dāng)時嚴(yán)重的社會問題：一是自然災(zāi)害與經(jīng)濟落后雙重擠壓下農(nóng)村嚴(yán)重的饑荒危機；二是城市的失業(yè)危機。1978年底，知青返城，退伍人員返鄉(xiāng)，待業(yè)人員過剩，我國城鎮(zhèn)失業(yè)人口達到1500萬，由此我國政府從二元就業(yè)機制入手，國有企業(yè)推進用工制度由固定用工向合同制轉(zhuǎn)變，實施國有企業(yè)用工制度變革與 “三結(jié)合①”就業(yè)方針相結(jié)合，形成“雙軌制”就業(yè)體制，加快推進城鄉(xiāng)就業(yè)一體化進程。

（二）控制強化階段

1989-2000年，為緩解“民工潮”與城鎮(zhèn)下崗職工就業(yè)難問題，我國政府確立以再就業(yè)工程為中心的市場化就業(yè)改革。這一時期規(guī)范城鄉(xiāng)就業(yè)一體化主要體現(xiàn)在兩個方面：一是加強城鄉(xiāng)就業(yè)指導(dǎo)和職業(yè)培訓(xùn)，完善勞動力市場資源配置，打破傳統(tǒng)計劃就業(yè)體制；二是政府運用行政手段和法律手段，建立臨時務(wù)工許可證和就業(yè)登記制度，發(fā)放就業(yè)卡制度和暫住證管理制度等，1994年勞動部頒布實施《農(nóng)村勞動力跨省流動就業(yè)管理暫行規(guī)定》為引導(dǎo)農(nóng)村勞動力跨地區(qū)有序流動規(guī)范用人單位跨省、跨地區(qū)招聘農(nóng)村勞動力提供制度依據(jù)。這一時期統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)一體化，主要表現(xiàn)在國家制度性政策的推行和實施，進一步強化城鄉(xiāng)就業(yè)的統(tǒng)籌力度，為完善就業(yè)一體化奠定政策基礎(chǔ)。

（三）局部優(yōu)化階段

21世紀(jì)以來，城鄉(xiāng)就業(yè)一體化取得階段性成果，全國人大通過《國民經(jīng)濟與社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》指出，加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性地位，有序引導(dǎo)農(nóng)民從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，拓寬生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域，建立新型化、多元化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌關(guān)系，逐步推進城鄉(xiāng)就業(yè)市場的一體化發(fā)展。2001年《推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》取消農(nóng)民進城的歧視性規(guī)定，為農(nóng)民工進城提供公平的社會環(huán)境。2007年8月國務(wù)院通過《就業(yè)促進法》保障農(nóng)村勞動力與城鎮(zhèn)勞動力就業(yè)機會、過程及結(jié)果平等，為農(nóng)民工享有與城鎮(zhèn)職工同等權(quán)利提供法律保障。2010年國務(wù)院《關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)力度，進一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》針對新生代農(nóng)民工問題提出強農(nóng)惠農(nóng)政策。2014年國務(wù)院建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，推進農(nóng)村人口市民化過度和城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化發(fā)展。2016年國務(wù)院《關(guān)于推進統(tǒng)籌推進縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見》針對“鄉(xiāng)村弱”與“城鎮(zhèn)擠”問題提出針對性意見，平衡城鄉(xiāng)教育資源和教育機會。這一時期統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)主要從財政支持、稅收優(yōu)惠、法律法規(guī)等方面不斷促進就業(yè)、優(yōu)化創(chuàng)業(yè)環(huán)境，實現(xiàn)擴大就業(yè)、經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展與社會安定協(xié)同有序發(fā)展。

二、反思與展望

在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)一體化的各個發(fā)展階段，我國政府的制度政策都是階段性因時制宜，都是在推進城鄉(xiāng)就業(yè)一體化過程中摸索的結(jié)果，階段性效果顯著，但目標(biāo)結(jié)果尚不明確。筆者認為應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面尋找突破口。

（一）以科學(xué)發(fā)展觀為基本指導(dǎo)思想，統(tǒng)籌協(xié)同為基本思路

以人為本、科學(xué)統(tǒng)籌。在我國經(jīng)濟處于新常態(tài)的歷史條件下，經(jīng)濟增長速度放緩，加大對城鄉(xiāng)社保、醫(yī)療、教育等問題的改革力度，逐步縮小城鄉(xiāng)在就業(yè)機會、就業(yè)結(jié)果、就業(yè)范圍等問題上的差異。另外，要注重工業(yè)化、農(nóng)民工市民化、農(nóng)業(yè)技術(shù)現(xiàn)代化等機制之間的良性互動與協(xié)同作用，創(chuàng)新我國城鄉(xiāng)一體化機制。

（二）推進城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展路徑是實現(xiàn)城鄉(xiāng)就業(yè)一體化的核心路徑

我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)面臨的基本問題主要體現(xiàn)在以下幾個方面：農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)等資源匱乏；勞動力市場以及勞動社會保障不完善；土地產(chǎn)權(quán)制度模糊與土地流轉(zhuǎn)不暢；農(nóng)村金融服務(wù)體系不完備，缺乏外源性融資渠道；農(nóng)村勞動者受教育、培訓(xùn)機會短缺，自身素質(zhì)與崗位不匹配等。農(nóng)村社會城鎮(zhèn)化的發(fā)展，使得城鄉(xiāng)就業(yè)人員在環(huán)境條件上的差異縮小，為農(nóng)村勞動力適應(yīng)城鎮(zhèn)就業(yè)、獲取就業(yè)、培訓(xùn)機會提供條件。我國已經(jīng)步入工業(yè)化后期階段，但農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程相對緩慢，不僅是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、生產(chǎn)力水平落后等先天條件的牽制，也是模糊的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度、匱乏的農(nóng)村金融服務(wù)體系等制約的結(jié)果。因此創(chuàng)新農(nóng)村體制改革、構(gòu)建農(nóng)村支持與保護體系，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的必然選擇。

（三）構(gòu)建“政府—企業(yè)—就業(yè)人員”三位一體的統(tǒng)籌體系

在推進城鄉(xiāng)就業(yè)一體化進程中，政府發(fā)揮引導(dǎo)與統(tǒng)籌的作用。政府應(yīng)當(dāng)向服務(wù)型政府機構(gòu)逐步轉(zhuǎn)變，提供多樣化公共就業(yè)服務(wù)平臺，打破“強資本，弱勞工”的格局。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不僅是城鄉(xiāng)政治、經(jīng)濟、文化、信息的交流的基礎(chǔ)，同時為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)提供服務(wù)平臺，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是推進城鄉(xiāng)就業(yè)一體化的必由路徑。最后，城鄉(xiāng)就業(yè)對立的表象原因勞動者的差異，農(nóng)村勞動力迫切需要擺脫片面、畸形的發(fā)展，政府應(yīng)重視農(nóng)村勞動人口素質(zhì)的全面、可持續(xù)發(fā)展，在農(nóng)村職業(yè)教育、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)推廣、法制觀念等方面加大支持，平衡城鄉(xiāng)就業(yè)資源，以維護勞動者切身權(quán)益為價值取向，推進農(nóng)村勞動者充分就業(yè)、體面就業(yè)。

注釋：

①三結(jié)合就業(yè)方針是指國家統(tǒng)籌規(guī)劃下，勞動部門介紹就業(yè)、自愿組織就業(yè)和自謀職業(yè)相結(jié)合。

參考文獻：

[1]李保民.我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的回顧與展望—基于馬克思主義經(jīng)濟學(xué)視角[J].華北水利水電學(xué)院學(xué)報，2009（6）：57.

[2]李保民.我國城鄉(xiāng)就業(yè)一體化的路徑轉(zhuǎn)換及優(yōu)化方向[J].當(dāng)代經(jīng)濟研究，2009（7）：33-38.

[3]陳柏庚.積極推進城鄉(xiāng)就業(yè)一體化的幾點思考[J].上海農(nóng)村經(jīng)濟，2009（11）：25-28.

[4]李偉.關(guān)于城鄉(xiāng)一體化問題研究綜述[J].經(jīng)濟研究參考，2010（42）.

作者簡介：閻佳星，男，河南鄭州人，商丘學(xué)院應(yīng)用科技學(xué)院教師，碩士學(xué)歷，主要從事人力資本開發(fā)與管理研究，

王 盼，女，河南安陽人，商丘學(xué)院應(yīng)用科技學(xué)院教師，碩士學(xué)歷。