淺談城市抗震防災(zāi)規(guī)劃的問題與建議范濤

陳志高　唐麗華　楊江

摘 要 中國是一個地震多發(fā)國家，隨著城市化進程的進一步推進，城市抗震防災(zāi)顯得尤為重要.為了減輕城市在地震作用下的災(zāi)害，本文在介紹了城市抗震防災(zāi)規(guī)劃的抗震設(shè)防目標、主要內(nèi)容的基礎(chǔ)上，指出了我國在城市抗震防災(zāi)規(guī)劃中存在的一些問題，提出了一些建議，可為城市總體規(guī)劃和城市抗震防災(zāi)規(guī)劃標準的修訂提供參考。

關(guān)鍵詞 城市 抗震防災(zāi) 設(shè)防目標 規(guī)劃 建議

0引言

2007年頒布的《城市抗震防災(zāi)規(guī)劃標準》，已經(jīng)較全面的說明了國家對城市抗震防災(zāi)規(guī)劃的重視。2008年新修訂的《中華人民共和國防震減災(zāi)法》中對防震減災(zāi)規(guī)劃從立法角度做了明確的闡述，進一步體現(xiàn)了國家對抗震防災(zāi)規(guī)劃的重視。

目前，隨著我國社會經(jīng)濟的發(fā)展，城鎮(zhèn)化進程的進一步推進，資源過多的向城市集中，城市在政治經(jīng)濟生活中占據(jù)主導(dǎo)地位。因此，如何提高城市應(yīng)對災(zāi)害的能力是亟需解決的重要課題。我國是一個地震多發(fā)國家，地震給我國造成的人員和經(jīng)濟損失特別重大。2008年四川汶川8.0級地震、2010年青海玉樹7.1級地震、2013年四川蘆山7.0級地震等均暴露出我國城市在抗震防災(zāi)減災(zāi)方面存在突出問題。

總體來看，我國城市依然面臨著許多抗震防災(zāi)不利因素，主要包括：城市建筑和人口密度大；老城區(qū)，城鄉(xiāng)結(jié)合部，棚戶區(qū)抗震防災(zāi)能力相對薄弱；舊有城市基礎(chǔ)設(shè)施老化，布局不合理，道路狹窄，交通不暢；商業(yè)區(qū)、工業(yè)區(qū)、生活區(qū)布局混雜；地震次生災(zāi)害隱患多；缺少綠地、公園等避難場所；大量古建筑、文化遺址沒有充分的抗震防護；經(jīng)濟社會快速發(fā)展與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)矛盾突出等。城市抗震防災(zāi)存在的諸多薄弱環(huán)節(jié)已經(jīng)明顯地影響了我們的生活，阻礙了社會經(jīng)濟的發(fā)展，當面對大震巨災(zāi)時更表現(xiàn)出了顯著的脆弱性。

針對上述存在的問題，我國從上個世紀80年代至今已經(jīng)有超過700個城市和企業(yè)編制了城市或者企業(yè)抗震防災(zāi)規(guī)劃，取得了一定的成效。比如現(xiàn)在的深圳經(jīng)濟特區(qū)的規(guī)劃就是較成功的典范。文中在分析抗震防災(zāi)規(guī)劃標準的基礎(chǔ)上，分析了目前城市抗震防災(zāi)中尚存在的問題，給出了建議。

1城市抗震防災(zāi)規(guī)劃標準的基本內(nèi)容

1.1城市抗震防災(zāi)規(guī)劃的抗震設(shè)防目標

城市規(guī)劃設(shè)計中城市抗震防災(zāi)規(guī)劃是重要的一部分，需要明確城市抗震設(shè)防水準和防御目標、城市總體布局的抗震要求、城市用地防災(zāi)適宜性評價、工程抗震防災(zāi)要求（包含了城區(qū)的新建工程和加固改造工程，基礎(chǔ)設(shè)施布局及建設(shè)，次生災(zāi)害防御和避震疏散規(guī)劃建設(shè)）。

城市抗震防災(zāi)規(guī)劃的設(shè)防目標的明確是城市抗震防災(zāi)規(guī)劃的基礎(chǔ)，需要根據(jù)基礎(chǔ)資料的收集，來確定該城市抗震設(shè)防目標。資料的收集具體包括了城市總體情況資料、城市及周邊地區(qū)的歷史地震和地震地質(zhì)資料、工程地質(zhì)和水文地質(zhì)資料、地形地貌和大地形變資料、城市建筑物資料、城市基礎(chǔ)設(shè)施資料和補充勘察和測試?？傊鞘械目拐鹪O(shè)防目標是綜合因素決定的，需要考慮多方面的因素進行權(quán)衡決定該城市的抗震設(shè)防目標。

1.2我國城市抗震防災(zāi)規(guī)劃標準的主要內(nèi)容

抗震防災(zāi)規(guī)劃是貫徹“以預(yù)防為主，防、抗、避、救相結(jié)合”方針的重要內(nèi)容?？拐鸱罏?zāi)規(guī)劃標準的主要內(nèi)容有：城市總體抗震要求，城市用地抗震適宜性劃分，規(guī)劃的實施和保障。

城市總體抗震要求：主要包括了城市總體布局中的減災(zāi)策略和對策，抗震設(shè)防標準和防御目標，抗震設(shè)施建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施配套等抗震要求與技術(shù)指標。

城市用地抗震適宜性劃分：主要包括了城市用地抗震類型分區(qū)、場地破壞影響（斷裂、液化、滑坡等）及不利地形影響估計，危險地段劃分，土地利用防災(zāi)適宜性規(guī)劃（布局、適宜性評價、規(guī)劃用地選擇及相應(yīng)要求對策）。其中防震減災(zāi)法中規(guī)定地震小區(qū)劃和震害預(yù)測包含在這部分的內(nèi)容之中。

規(guī)劃的實施和保障：其包含的內(nèi)容豐富，主要包括了重要建筑、新建工程、基礎(chǔ)設(shè)施等。另外要特別注意考慮次生災(zāi)害源、避震疏散場所和通道等的要求和措施。

2我國在城市抗震防災(zāi)規(guī)劃中存在的問題

隨著我國抗震減災(zāi)立法工作的不斷推進，抗震防災(zāi)法律體系逐漸完備，《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《中華人民共和國防震減災(zāi)法》是抗震防災(zāi)規(guī)劃相關(guān)的法規(guī)?！冻鞘锌拐鸱罏?zāi)規(guī)劃標準》是基于上述兩個法規(guī)而編制的，是城市綜合防災(zāi)規(guī)劃中的六項專業(yè)防災(zāi)規(guī)劃之一。目前，我國的抗震防災(zāi)規(guī)劃，取得了很大的成果，為我國的防災(zāi)減災(zāi)事業(yè)做出了巨大的貢獻。但是，城市抗震防災(zāi)中存在的問題也很突出，列舉如下：

（1）城市抗震防災(zāi)規(guī)劃自身存在的問題。問題表現(xiàn)在以下三個方面：①規(guī)劃編制的時間長，往往滯后于城市的高速發(fā)展?，F(xiàn)在城市的發(fā)展日新月異，在編制規(guī)劃的過程中，可能一些城市基礎(chǔ)信息已經(jīng)發(fā)生了顯著的變化，如房屋的拆除重建等。②抗震防災(zāi)規(guī)劃中還將震害預(yù)測當成重點，當?shù)卣馂?zāi)害到來時，城市的綜合抵御能力依然薄弱。③城市抗震規(guī)劃的重點不突出，與實際結(jié)合的不緊密，相應(yīng)的技術(shù)知識不足，可操作性不強。我們的抗震防災(zāi)規(guī)劃內(nèi)容很全，但是對于一些比如城市用地抗震性能評價與土地利用規(guī)劃卻沒有突出其重要性，例如2008年的汶川地震中由于崩塌和滑坡導(dǎo)致的損失就異常突出。

（2）城市抗震防災(zāi)規(guī)劃實施過程中存在的問題。其表現(xiàn)包含以下三個方面：①抗震防災(zāi)規(guī)劃的編制和城市的其它規(guī)劃的編制不協(xié)調(diào)。這樣導(dǎo)致的結(jié)果是矛盾的發(fā)生，規(guī)劃得不到很好的實施。②抗震防災(zāi)規(guī)劃中的地震安全性評價在我國的部分地區(qū)被擴大化，造成一定資源的浪費。地震安全性評價具有重要的意義，為我國的抗震防災(zāi)減災(zāi)事業(yè)做出了巨大的貢獻，但是不宜對地震安全性評價擴大化。③抗震防災(zāi)規(guī)劃的監(jiān)管不力。這個體現(xiàn)在兩方面：一方面是抗震防災(zāi)規(guī)劃的落實不理想，沒有嚴格的得到貫徹實施；另一方面是現(xiàn)有的工程建設(shè)缺乏監(jiān)督和管理，出現(xiàn)了一些豆腐渣工程。

（3）城市抗震防災(zāi)規(guī)劃滯后于新成果與新技術(shù)的發(fā)展。表現(xiàn)在城市抗震防災(zāi)規(guī)劃中對于一些新技術(shù)成果的推廣應(yīng)用滯后，沒有體現(xiàn)規(guī)劃的前瞻性和指導(dǎo)性。例如，在目前地震預(yù)報作為世界性難題在段時間內(nèi)難以實現(xiàn)的前提下，地震預(yù)警技術(shù)已經(jīng)在世界范圍內(nèi)得到了推廣。特別是日本的地震預(yù)警系統(tǒng)經(jīng)過了地震的考驗，很好的起到了抗震減災(zāi)的效果。我國也已經(jīng)在地震預(yù)警領(lǐng)域有了長足的進步，福建建立了地震預(yù)警的試點，技術(shù)也相對成熟了，但是該技術(shù)一直遲遲未在全國范圍得到推廣應(yīng)用，和中國的經(jīng)濟發(fā)展速度不相匹配。

（4）城市抗震防災(zāi)規(guī)劃與防災(zāi)意識的宣傳不匹配。我國有著較完備的抗震防災(zāi)規(guī)劃，但是我國民眾的抗震防災(zāi)減災(zāi)意識相對還很薄弱。最近一次次發(fā)生的地震，依然看到慌張的國民，看到民眾在小震的情況下跳樓身亡等。相反，鄰國日本國民在地震面前所表現(xiàn)的從容和淡定是值得學(xué)習(xí)與深刻反思的。地震來臨時的從容、淡定、有序需要長期危險意識的積累、防震知識的儲備、應(yīng)急演練的常態(tài)化。

3城市抗震防災(zāi)規(guī)劃的建議

隨著我國國民經(jīng)濟的發(fā)展，社會的日益進步，特別是當下的城鎮(zhèn)化政策，城市逐漸膨脹，如何使城市更加安全是一個重要的課題，其中城市綜合防災(zāi)中的城市抗震防災(zāi)規(guī)劃顯得尤為重要。針對上述我國抗震防災(zāi)規(guī)劃中存在的一些問題，建議列舉如下：

（1）針對城市抗震防災(zāi)規(guī)劃自身存在的問題，采取與之相對的措施。①針對規(guī)劃編制的時間長，往往滯后于城市的高速發(fā)展的問題，可以建立相應(yīng)的數(shù)據(jù)庫和程序，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，一旦信息有更新，數(shù)據(jù)庫會得到自動的更新。②抗震防災(zāi)規(guī)劃中僅僅將震害預(yù)測當成重點的問題，可以效仿美國，不單獨做震害預(yù)測或易損性分析，轉(zhuǎn)而推廣做巨災(zāi)保險，增加城市抵御災(zāi)害的能力。國際巨災(zāi)風(fēng)險模型行業(yè)三大巨頭之一的美國阿姆斯風(fēng)險管理公司（RMS）已經(jīng)于2008年在中國成立了分公司，推動我國的巨災(zāi)表現(xiàn)業(yè)務(wù)，特別是地震保險。③針對城市抗震規(guī)劃的重點不突出的問題，應(yīng)該更加明確抗震防災(zāi)規(guī)劃中的重點，具有更好的可操作性。一方面，抗震防災(zāi)規(guī)劃中應(yīng)該加強地震地質(zhì)災(zāi)害評估。主要包括了液化、震陷的評價，崩塌、滑坡的估計和斷層出露及避讓等。而對于斷層避讓的問題應(yīng)該慎重考慮，現(xiàn)在對斷層的研究還不夠，在城市土地非常緊張的情況下，斷層的避讓更需要慎重。另一方面，抗震防災(zāi)規(guī)劃中應(yīng)特別重視地震易引發(fā)的次生災(zāi)害，弄清次生災(zāi)害源，防止和減輕次生災(zāi)害。次生災(zāi)害的火災(zāi)、爆炸、水災(zāi)、毒氣泄漏擴散、放射性污染、海嘯、泥石流、滑坡等都有其各自的特點，要針對次生災(zāi)害特點制定防御對策和措施。

（2）針對城市抗震防災(zāi)規(guī)劃實施過程中存在的問題，采取相對應(yīng)的措施。①針對抗震防災(zāi)規(guī)劃的編制和城市的其他規(guī)劃的編制不協(xié)調(diào)的問題，有兩種解決方案。方案一是政府增加一個協(xié)調(diào)小組，專門協(xié)調(diào)城市規(guī)劃的六個部門，使之能相互融合。方案二是可以嘗試不單獨編制抗震防災(zāi)規(guī)劃，而是在總體規(guī)劃和各專業(yè)規(guī)劃中充分考慮抗震防災(zāi)規(guī)劃的要求。這就需要總體規(guī)劃部門和各專業(yè)規(guī)劃部門吸納抗震領(lǐng)域的人才，并參與到相應(yīng)的規(guī)劃的編制中。②針對抗震防災(zāi)規(guī)劃中的地震安全性評價在我國部分地區(qū)被擴大化的問題，建議嚴格按照防震減災(zāi)法和地震安全性評價管理條例執(zhí)行，對于一般的建筑參照現(xiàn)有的地震動參數(shù)區(qū)劃圖和現(xiàn)場的地質(zhì)勘查報告作為抗震設(shè)計的依據(jù)，而對于一些特別重要的建筑物或構(gòu)筑物和易發(fā)生嚴重次生災(zāi)害的建設(shè)工程才做地震安全性評價。③針對抗震防災(zāi)規(guī)劃的監(jiān)管不力的問題，采取加強監(jiān)管和建立相應(yīng)獎懲機制的措施。

（3）針對城市抗震防災(zāi)規(guī)劃與新成果的應(yīng)用和推廣矛盾的問題，可以在加大抗震減災(zāi)技術(shù)研究和應(yīng)用的投入的同時，將新成果，如隔震與耗能減震技術(shù)，城市抗震防災(zāi)規(guī)劃管理輔助決策信息系統(tǒng)（GIS），地震預(yù)警系統(tǒng)（EEW），高鐵預(yù)警系統(tǒng)，生命線工程預(yù)警系統(tǒng)等及時納入城市抗震防災(zāi)規(guī)劃中推廣使用，并在一些重大工程中優(yōu)先試點應(yīng)用。發(fā)揮新技術(shù)、新成果在城市的抗震防災(zāi)減災(zāi)工作中的作用。

（4）針對城市抗震防災(zāi)規(guī)劃與防災(zāi)意識宣傳不匹配的問題，應(yīng)該加強民眾的防震減災(zāi)意識。最重要的是要從中小學(xué)生抓起，將抗震減災(zāi)的相關(guān)知識編入課程中，并且每年組織若干次地震應(yīng)急演練，加強民眾的抗震防災(zāi)意識?，F(xiàn)在，我國的一些地震較多地方的學(xué)校，已經(jīng)開展了地震應(yīng)急演練，云南就是其中之一，很好的加強了學(xué)生抗震減災(zāi)的意識。但是，全國范圍內(nèi)，還有待進一步的推廣，最后達到全國的覆蓋，以及針對整個城市的抗震防災(zāi)應(yīng)急演練。另外，當巨大地震到來時，抗震減災(zāi)安全包作為民眾自救的稻草，應(yīng)該早日得到普及，這是一些小的方面，我們都能做到，而且只有做到了，我們才能真正的實現(xiàn)將地震災(zāi)害損失減小最小的目標。

4討論與結(jié)論

我國是世界上地震多發(fā)的國家之一，地震的強度大、頻率高、分布廣、損失重。城市的綜合防災(zāi)問題凸顯，其中抗震防災(zāi)尤為重要。抗震防災(zāi)規(guī)劃是城市總體規(guī)劃的一部分，是防災(zāi)規(guī)劃（如防洪、防火）中的一項專業(yè)內(nèi)容，占據(jù)著重要地位。但是，現(xiàn)階段城市抗震防災(zāi)還存在一定的問題，本文總結(jié)了城市抗震防災(zāi)中存在的三大類問題，并給出了一些對策和思考，可為城市總體規(guī)劃和城市抗震防災(zāi)規(guī)劃標準的修訂提供參考。

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